工業園區治理案例｜鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目
更新時間：2020-07-21 14:25
來源：工業園區環境管理
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前言
2020年3月，國務院發布了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，明確要求要創新環境治理模式，積極推行環境污染第三方治理，開展園區污染防治第三方治理示范，探索統一規劃、統一監測、統一治理的一體化服務模式。“鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目”是園區第三方治理案例，具有較好的典型性和示范意義。
案例概況
該案例是由社會資本和園區管委會共同出資成立“鎮江首創創宜環境科技有限公司”—SPV項目公司（特殊目的載體公司），實施項目建設運營一體化的化工園區大氣污染綜合防治PPP項目。
（鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目運作模式流程圖）
項目總投資1.23億元，通過建立園區企業大氣污染物指紋圖譜，集成區界、廠界、固定源在線監測站及移動監測車等多種技術手段，實現了對園區特征污染物超標排放快速溯源和全域PM2.5、VOCs等主要大氣污染物全天監測，并在此基礎上拓展了對超標排放企業開展廢氣治理和環保管家等技術服務。通過案例實施，該園區2019年前6個月PM2.5年平均濃度為57微克/立方米，同比下降10微克/立方米，降幅14.9%；園區年度優良天數比例為60.2%，同比上升5.1%。
案例模式和特點
該案例采用PPP模式對化工園區大氣污染綜合防治進行投資、建設、運營、監測、治理的全過程第三方環境服務，采用“可行性缺口補助”的方式拓展SPV公司盈利空間和降低地方政府債務；將大氣環境質量指標納入運維績效考核，探索大氣污染治理環境績效服務合同的新模式，具有良好的典型示范意義。
1.“可行性缺口補助”的PPP模式。該案例首次將PPP模式運用在工業園區大氣污染防治領域，通過引入社會資本和第三方服務，在不大幅增加地方政府債務的基礎上，推動了園區大氣環境監控體系一體化高效建設運維。同時，該案例采用“可行性缺口補助”回報方式（可行性缺口補助=可用性付費+運營績效付費-使用者付費-治理業務分成），通過激勵SPV公司延伸服務園區企業污染治理，有效提高了其自身經營收益，從而最大程度降低了可行性缺口補貼水平，緩解了地方政府財政支出壓力。
2.基于大氣環境質量改善的運維績效付費模式。SPV項目公司每年的運維績效指標不僅包括資產有效性、財務健康性、系統安全性、社會滿意度等常規指標，還增加了大氣污染治理效果與區域大氣環境質量改善指標，包括揮發性有機物減排量、空氣質量達到二級以上天數的比例、PM2.5平均濃度等，在滿足績效條件的基礎上予以付費，從合同機制上推動了治理措施轉化為質量效果。
模式創新
1．鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目是國內第一個采用PPP模式進行化工園區大氣污染綜合防治的項目。利用社會資本投資的方式實施工業園區大氣污染監測和治理供給側改革；通過將PPP模式創新性地應用于工業園區大氣污染防治領域，為地方政府提供長周期綜合性服務，逐步實現所在區域的污染物減排和空氣質量改善目標。
2．本項目采用“可行性缺口補助”回報方式。由政府向項目公司購買項目可用性（符合驗收標準的公共資產）以及為維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），政府方依據績效考核結果向社會資本方支付可行性缺口補助，包括可用性服務費和運維績效服務費。其中，可用性付費主要包括項目建設成本及必要的合理回報；運維績效維護費主要包括本項目范圍內的設施、設備維護成本及必要的合理回報。考慮到企業污染源在線監測系統運營服務收入、污染治理業務利潤，當年可行性缺口補助公式如下所示：
當年可行性缺口補助＝當年可用性付費＋當年運營績效付費-當年使用者付費-當年政府方大氣污染治理業務利潤分配。
3．建立科學的項目績效考核機制。政府實施機構根據績效考核得分向項目公司支付投資回報和運維費用。
運營維護期考核指標包括以下方面：
（1）可用性績效指標，包括質量、工期、環境保護、安全生產、社會影響五個部分；
（2）運維績效指標， 包括資產有效性、財務健康性、系統安全性、社會滿意性四個部分；
（3）基于大氣污染治理效果的指標，包括揮發性有機物減排量、空氣質量達到二級以上天數的比例、Pm2.5平均濃度三個方面進行考核；
（4） 移交績效指標，包括項目移交階段時間、流程、項目運營維護狀況及項目移交時狀況。
經濟合理性
本項目總投資11807.33萬元，其中建設投資11597.16萬元，包括工程費用6094.07萬元、設備重置費4265.85萬元、工程建設其他費用685.00萬元、預備費552.25萬元；建設期利息161.70萬元；鋪底流動資金48.47萬元。PPP項目建設內容主要為化工園區大氣污染實時監測系統，消耗原料主要為監測儀表配件，能源消耗包括電、水。本項目綜合耗能547.33噸標準煤（當量值），從各項能耗折標煤當量值看，電的消耗量所占比重較大。
（1）鎮江新區大氣污染綜合防治PPP項目的基準投資收益率 ic =5%，在PPP項目收益率5%-8%處于較低水平，有效降低政府的資金成本；
（2）項目通過統一設計、集中采購、集中建設，增強議價能力，降低建設單價；借助社會資本方在監測設施運維方面的專業化和成本控制能力，可以為園區管委會和園區企業提供項目全生命周期性價比較高的大氣污染監測運營維護服務。
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