國(guo)務院政府(fu)機構改(gai)革(ge)方(fang)(fang)案已(yi)經(jing)出臺，深層(ceng)次的(de)(de)動力是政府(fu)從經(jing)濟體制(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)到(dao)行政體制(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)的(de)(de)提升(sheng)。根據這一方(fang)(fang)案，國(guo)務院將裁減4個正部(bu)級機構，調(diao)整(zheng)和重組(zu)的(de)(de)部(bu)門將超過15個，這一革(ge)命性的(de)(de)舉措被稱之為(wei)“大(da)部(bu)制(zhi)(zhi)”改(gai)革(ge)。“大(da)部(bu)制(zhi)(zhi)”改(gai)革(ge)已(yi)經(jing)成為(wei)今年(nian)“兩(liang)會”的(de)(de)一大(da)亮(liang)點(dian)，而(er)國(guo)家環(huan)保總局提升(sheng)為(wei)環(huan)境保護部(bu)則(ze)可以(yi)說是亮(liang)點(dian)中(zhong)的(de)(de)亮(liang)點(dian)。

        勿庸置疑，環保(bao)機構的(de)升(sheng)級表明中國(guo)政(zheng)府已(yi)經把環境保(bao)護(hu)提升(sheng)到與工業(ye)、農業(ye)、交通(tong)、能源(yuan)等(deng)部門同樣(yang)重(zhong)要的(de)地(di)位，使之(zhi)成為維系國(guo)家經濟命(ming)脈的(de)重(zhong)要產(chan)業(ye)工程之(zhi)一。把環保(bao)總局(ju)提升(sheng)為環境保(bao)護(hu)部的(de)方(fang)案(an)公布以后(hou)，盡(jin)管心理上已(yi)有(you)所準備，人(ren)們還是興奮不已(yi)，議論紛紛，在高度評價的(de)同時(shi)，對未來的(de)環境保(bao)護(hu)充滿了(le)期待。

        從行政部(bu)門的具體(ti)操作來看，把“局”改成(cheng)“部(bu)”，表面上不過僅僅一字之差，但在政府(fu)的決(jue)策體(ti)系內(nei)可施展的空間卻大(da)不一樣。近日(ri)，中(zhong)國人民大(da)學環(huan)(huan)境(jing)學院(yuan)馬中(zhong)院(yuan)長(chang)在接受中(zhong)國水網專訪時說，國家環(huan)(huan)保(bao)總局只(zhi)是(shi)國務院(yuan)的直(zhi)屬單位，而環(huan)(huan)境(jing)保(bao)護部(bu)則是(shi)國務院(yuan)的組成(cheng)部(bu)門，可以更多地直(zhi)接參與(yu)國家的綜合決(jue)策，解決(jue)環(huan)(huan)境(jing)保(bao)護的問題也就更方便、更有(you)效(xiao)。

        “大部制”改革與水到渠成的環境保護部

        “‘大(da)部制’今年明確(que)提出(chu)來，說明政(zheng)府(fu)不是(shi)光腳環保了(le)。這是(shi)中國中央政(zheng)府(fu)行政(zheng)體(ti)(ti)制管理的一種進(jin)步(bu)，這種進(jin)步(bu)不是(shi)‘大(da)部制’這個概念所能代表的，它(ta)其實證明：我國政(zheng)府(fu)經(jing)過(guo)長時間的經(jing)濟體(ti)(ti)制改革(ge)進(jin)程之后，終(zhong)于對行政(zheng)體(ti)(ti)制改革(ge)有了(le)一個比較準確(que)和深刻的認識。” 馬中院長表示。

        公(gong)共(gong)管理體(ti)(ti)制是(shi)(shi)世界各國(guo)政府(fu)普遍推(tui)行的(de)(de)，尤(you)其是(shi)(shi)最(zui)近十幾年(nian)來(lai)(lai)，它是(shi)(shi)把政府(fu)職(zhi)能的(de)(de)重心、注意力更多地放到(dao)(dao)公(gong)共(gong)管理上來(lai)(lai)。具(ju)體(ti)(ti)到(dao)(dao)我(wo)國(guo)來(lai)(lai)說(shuo)就是(shi)(shi)目前(qian)所說(shuo)的(de)(de)“大(da)(da)部制”，這(zhe)(zhe)一次的(de)(de)改革(ge)，將政府(fu)職(zhi)能轉(zhuan)變到(dao)(dao)公(gong)共(gong)服(fu)務上來(lai)(lai)，這(zhe)(zhe)是(shi)(shi)政府(fu)職(zhi)能轉(zhuan)變的(de)(de)根本。這(zhe)(zhe)種(zhong)情況下，環境保(bao)護(hu)是(shi)(shi)一種(zhong)最(zui)典型的(de)(de)公(gong)共(gong)服(fu)務，也是(shi)(shi)政府(fu)的(de)(de)一種(zhong)公(gong)共(gong)管理職(zhi)能，所以(yi)它在“大(da)(da)部制”改革(ge)中首當其沖，是(shi)(shi)不(bu)可(ke)避免的(de)(de)。“大(da)(da)部制”改革(ge)必然包括環境保(bao)護(hu)，這(zhe)(zhe)是(shi)(shi)肯定的(de)(de)。所以(yi)，絕不(bu)是(shi)(shi)說(shuo)環境問題嚴重到(dao)(dao)什(shen)么(me)程(cheng)度了才(cai)導致把環保(bao)總局升格為部。從根本上說(shuo)，這(zhe)(zhe)是(shi)(shi)跟隨(sui)世界潮流的(de)(de)體(ti)(ti)現(xian)，也是(shi)(shi)政府(fu)行政管理思(si)想(xiang)進步的(de)(de)一種(zhong)體(ti)(ti)現(xian)，它同時也是(shi)(shi)一種(zhong)必然趨勢。

        公共行政體制(zhi)的(de)本(ben)質是(shi)(shi)“公共服務”，以社會(hui)和公眾(zhong)的(de)公共需(xu)求為導向，追求公平和正義。改革的(de)發展、時(shi)代(dai)的(de)進步必然(ran)要(yao)導致整個政府管理思想(xiang)的(de)一種轉(zhuan)變，從原來重(zhong)視經濟增(zeng)長，轉(zhuan)向今天重(zhong)視公共服務。所(suo)以，我(wo)國的(de)環保升部，是(shi)(shi)一種趨勢、一種必然(ran)。

  ;      從另外一個(ge)角度來看，作(zuo)為公共(gong)(gong)事(shi)務的重要組成(cheng)部分，環(huan)(huan)保代(dai)表了廣泛(fan)的社(she)會和公共(gong)(gong)利(li)益，較少(shao)涉及(ji)政治意識形態(tai)等特殊敏感問題(ti)，相對(dui)于其他領域(yu)的改革，在環(huan)(huan)保領域(yu)內最容(rong)易達成(cheng)社(she)會共(gong)(gong)識與(yu)共(gong)(gong)贏。

        關于環境(jing)部的提議(yi)萌芽于5年前(qian)。

        2002年，在世界(jie)銀行的(de)支(zhi)持下，國(guo)(guo)家(jia)環(huan)保(bao)總局(ju)主持、中(zhong)央(yang)機構編(bian)制(zhi)委員會辦公室參與了一個研究(jiu)項目——中(zhong)國(guo)(guo)環(huan)境(jing)保(bao)護管(guan)理體制(zhi)研究(jiu)，馬中(zhong)教授就(jiu)是(shi)這個項目的(de)負責人。這個研究(jiu)項目的(de)結果提交給國(guo)(guo)務院，正是(shi)在這份報(bao)告中(zhong)，第(di)一次正式向國(guo)(guo)家(jia)提出設置環(huan)境(jing)部(bu)的(de)建議。當時(shi)提供的(de)方案(an)有三種：最(zui)保(bao)守的(de)方案(an)就(jiu)是(shi)現在“大部(bu)制(zhi)”改革所施(shi)行的(de)，即保(bao)留原(yuan)來的(de)職(zhi)能，只是(shi)從層次上把(ba)(ba)局(ju)變為部(bu)；第(di)二(er)種，就(jiu)是(shi)把(ba)(ba)自然保(bao)護和水的(de)管(guan)理也由環(huan)境(jing)部(bu)來管(guan)理；第(di)三種，就(jiu)是(shi)把(ba)(ba)資源部(bu)門的(de)公共管(guan)理職(zhi)能也囊括進來。

        當時的(de)(de)中(zhong)(zhong)央政(zheng)府采取(qu)了(le)比較謹慎(shen)的(de)(de)改(gai)革(ge)措施，只變動了(le)幾個經(jing)濟(ji)管理(li)部(bu)門，撤(che)消了(le)經(jing)貿(mao)委和(he)外經(jing)貿(mao)部(bu)等。當時，所有的(de)(de)體(ti)(ti)制(zhi)改(gai)革(ge)都集中(zhong)(zhong)在(zai)(zai)經(jing)濟(ji)管理(li)方面(mian)，對于(yu)其他部(bu)門概不涉及，國家的(de)(de)注意力就在(zai)(zai)經(jing)濟(ji)體(ti)(ti)制(zhi)改(gai)革(ge)上，行政(zheng)體(ti)(ti)制(zhi)改(gai)革(ge)是為經(jing)濟(ji)體(ti)(ti)制(zhi)改(gai)革(ge)服(fu)務的(de)(de)，還沒(mei)太多考慮(lv)公(gong)共管理(li)和(he)公(gong)共服(fu)務。

        馬中(zhong)教(jiao)授(shou)說，今天談(tan)論“大(da)部(bu)制(zhi)(zhi)”從萌(meng)芽(ya)到實施的五(wu)年時間來看(kan)，是中(zhong)國政(zheng)府體(ti)制(zhi)(zhi)改革的一個進程，已(yi)經延續(xu)了十幾年，但是，注意力(li)已(yi)經從市場管理(li)體(ti)制(zhi)(zhi)改革轉向公共管理(li)體(ti)制(zhi)(zhi)改革，這是一個非常大(da)的進步。

        2002年的(de)(de)時候，馬(ma)中(zhong)的(de)(de)研究小組(zu)提出(chu)，下(xia)一(yi)步一(yi)定要(yao)改(gai)(gai)(gai)革資源部(bu)門(men)(men)(men)，即水的(de)(de)部(bu)門(men)(men)(men)、林業(ye)部(bu)門(men)(men)(men)、礦業(ye)部(bu)門(men)(men)(men)、國(guo)(guo)(guo)土(tu)部(bu)門(men)(men)(men)，這些部(bu)門(men)(men)(men)所有(you)資產(chan)都是(shi)(shi)國(guo)(guo)(guo)有(you)資產(chan)，而這些國(guo)(guo)(guo)有(you)資產(chan)已經(jing)成為(wei)(wei)國(guo)(guo)(guo)家沉重(zhong)的(de)(de)包(bao)袱，就(jiu)是(shi)(shi)因為(wei)(wei)管(guan)理(li)體制落后，低(di)效率(lv)管(guan)理(li)、使用、開發資源。當年，工業(ye)部(bu)門(men)(men)(men)和(he)商業(ye)部(bu)門(men)(men)(men)都改(gai)(gai)(gai)革了，大批的(de)(de)國(guo)(guo)(guo)企體制轉換，所有(you)制形式發生改(gai)(gai)(gai)變，一(yi)下(xia)子給國(guo)(guo)(guo)家解決了很大的(de)(de)難題。實際上(shang)類似行為(wei)(wei)應該考慮到資源管(guan)理(li)部(bu)門(men)(men)(men)，這是(shi)(shi)2002年的(de)(de)建議，今日的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革依然沒有(you)實現(xian)這樣的(de)(de)想(xiang)法(fa)。馬(ma)中(zhong)批評到，包(bao)括學術界和(he)政(zheng)府管(guan)理(li)部(bu)門(men)(men)(men)，最幼稚的(de)(de)是(shi)(shi)對公共(gong)管(guan)理(li)學的(de)(de)理(li)解，因為(wei)(wei)對公共(gong)管(guan)理(li)思(si)想(xiang)認(ren)識(shi)的(de)(de)淺薄和(he)欠缺，導致(zhi)了對這個(ge)問題認(ren)識(shi)的(de)(de)偏差或者模糊(hu)。

        中央與地方環保垂直管理的博弈：權力邊界尚待清晰

        一些(xie)學者、研究(jiu)機(ji)構建(jian)議“政府應該考(kao)慮(lv)建(jian)立(li)環(huan)(huan)保體系垂(chui)直(zhi)領導關系”，組建(jian)環(huan)(huan)境(jing)部(bu)后，環(huan)(huan)境(jing)保護(hu)(hu)部(bu)門會(hui)(hui)不會(hui)(hui)實(shi)行垂(chui)直(zhi)管(guan)理破解地方保護(hu)(hu)的難題？對(dui)此，全國政協(xie)委員、國家(jia)環(huan)(huan)保總局副局長吳曉(xiao)青表示，垂(chui)直(zhi)管(guan)理在今年不會(hui)(hui)實(shi)施，將(jiang)來還要根據實(shi)際情況來決定。

        對于這(zhe)個(ge)(ge)問題(ti)，馬中院長也為(wei)我們作了一個(ge)(ge)回顧。

        當(dang)(dang)年(nian)，馬中(zhong)(zhong)教(jiao)授(shou)思考過“環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護部(bu)門(men)能(neng)不(bu)(bu)能(neng)在(zai)全(quan)國(guo)(guo)實行(xing)垂(chui)直管(guan)理”。其實，在(zai)20世紀90年(nian)代末(mo)，前國(guo)(guo)務院總(zong)理朱镕基最早提出過這(zhe)個(ge)問題(ti)，也征求過國(guo)(guo)家環(huan)保(bao)(bao)總(zong)局(ju)(ju)的(de)(de)意(yi)見。當(dang)(dang)時國(guo)(guo)家環(huan)保(bao)(bao)總(zong)局(ju)(ju)認為垂(chui)直管(guan)理的(de)(de)條件不(bu)(bu)成(cheng)熟(shu)，原(yuan)因很簡單，就是“管(guan)不(bu)(bu)起”地方(fang)(fang)(fang)環(huan)保(bao)(bao)局(ju)(ju)。財政資源在(zai)哪(na)？這(zhe)個(ge)問題(ti)很現(xian)實，當(dang)(dang)時中(zhong)(zhong)央財政還很少。所以，當(dang)(dang)時不(bu)(bu)敢搞(gao)垂(chui)直管(guan)理有一個(ge)最基本(ben)的(de)(de)資源約束。當(dang)(dang)然(ran)還有其他擔心，比(bi)如說(shuo)地方(fang)(fang)(fang)環(huan)保(bao)(bao)局(ju)(ju)的(de)(de)利益在(zai)哪(na)？讓(rang)它(ta)(ta)歸(gui)屬中(zhong)(zhong)央，它(ta)(ta)在(zai)地方(fang)(fang)(fang)能(neng)不(bu)(bu)能(neng)“玩(wan)得(de)動”，地方(fang)(fang)(fang)怕不(bu)(bu)怕它(ta)(ta)？從制度層面(mian)來說(shuo)，這(zhe)又涉及到(dao)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)法(fa)律(lv)一個(ge)根(gen)本(ben)性問題(ti)，二(er)十多年(nian)來，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)的(de)(de)環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護法(fa)有一個(ge)基本(ben)原(yuan)則：地方(fang)(fang)(fang)政府(fu)(fu)對(dui)環(huan)境(jing)質量負責(ze)(ze)。既(ji)然(ran)法(fa)律(lv)把(ba)這(zhe)個(ge)責(ze)(ze)任交給了地方(fang)(fang)(fang)政府(fu)(fu)，如果把(ba)環(huan)保(bao)(bao)管(guan)理收歸(gui)中(zhong)(zhong)央，那豈不(bu)(bu)是跟法(fa)律(lv)的(de)(de)規定相抵(di)觸了嗎？而且對(dui)于地方(fang)(fang)(fang)政府(fu)(fu)，中(zhong)(zhong)央政府(fu)(fu)也不(bu)(bu)能(neng)經常盯著它(ta)(ta)，監督它(ta)(ta)，指責(ze)(ze)它(ta)(ta)，教(jiao)訓它(ta)(ta)……在(zai)地方(fang)(fang)(fang)這(zhe)個(ge)層面(mian)上，地方(fang)(fang)(fang)政府(fu)(fu)顯(xian)然(ran)擁(yong)有比(bi)中(zhong)(zhong)央政府(fu)(fu)更(geng)多的(de)(de)資源和(he)能(neng)力。

        當年是(shi)受制于錢(qian)的(de)問題，垂直(zhi)管(guan)理(li)沒有辦法實施，現在，這(zhe)方面(mian)的(de)狀(zhuang)況(kuang)有很大(da)(da)的(de)改(gai)觀。有了財(cai)政資源，收費體制也改(gai)革了，以前(qian)(qian)環境(jing)保護部門是(shi)吃排(pai)污(wu)費，現在排(pai)污(wu)費完全進入財(cai)政，不再讓環保局自收自支。在這(zhe)種情況(kuang)下，搞垂直(zhi)管(guan)理(li)，條件比以前(qian)(qian)大(da)(da)大(da)(da)改(gai)進。但是(shi)，現在沒有執行垂直(zhi)管(guan)理(li)的(de)一個重要(yao)(yao)原因(yin)是(shi)中國的(de)環境(jing)保護部門在能(neng)力上還遠(yuan)(yuan)遠(yuan)(yuan)沒有具備(bei)條件。另外(wai)，環境(jing)的(de)垂直(zhi)管(guan)理(li)遠(yuan)(yuan)遠(yuan)(yuan)比其(qi)他(ta)行業或部門的(de)垂直(zhi)管(guan)理(li)難(nan)，它涉及到多種污(wu)染物、多種環境(jing)類型等，對信息需求(qiu)、能(neng)力要(yao)(yao)求(qiu)遠(yuan)(yuan)遠(yuan)(yuan)高于其(qi)他(ta)部門，如土地(di)部門，技術(shu)難(nan)度非常高。

        馬中認為，要(yao)循(xun)序(xu)漸進解(jie)決(jue)這(zhe)(zhe)個問題。第一(yi)(yi)步局升部，這(zhe)(zhe)個已經實(shi)(shi)現；第二(er)步先把相關職(zhi)能明確出來，然后再來研究怎么(me)搞垂直(zhi)管理(li)。垂直(zhi)管理(li)這(zhe)(zhe)種方(fang)式陜(shan)西省做過實(shi)(shi)驗，它是(shi)從省一(yi)(yi)級(ji)落實(shi)(shi)下去(qu)。所以，到底(di)怎么(me)搞都要(yao)研究，決(jue)不(bu)是(shi)一(yi)(yi)下子從中央一(yi)(yi)級(ji)到縣(xian)一(yi)(yi)級(ji)這(zhe)(zhe)么(me)簡單。“捅到底(di)”，這(zhe)(zhe)是(shi)一(yi)(yi)些(xie)學術上的(de)看法(fa)，從理(li)論上講(jiang)是(shi)有依(yi)據的(de)，但(dan)是(shi)從可行性上來看，是(shi)有問題的(de)。

        馬中說(shuo)，要對垂直管理(li)的(de)(de)難(nan)(nan)度充分估計，原來是資金(jin)難(nan)(nan)度，現在是技術難(nan)(nan)度。從某種程度上說(shuo)，中央(yang)政府(fu)(fu)對環(huan)境(jing)(jing)管理(li)的(de)(de)認識還(huan)比較淺，到底中央(yang)該(gai)管什(shen)(shen)么樣的(de)(de)環(huan)境(jing)(jing)問題、地方該(gai)管什(shen)(shen)么樣的(de)(de)環(huan)境(jing)(jing)問題還(huan)不是很清(qing)楚，權力邊界還(huan)需(xu)要明(ming)晰。比如，在水的(de)(de)問題上，對流域的(de)(de)管理(li)一直處(chu)于(yu)非(fei)常薄弱的(de)(de)狀態。如果中央(yang)政府(fu)(fu)都(dou)準備不足的(de)(de)情況下，很難(nan)(nan)搞垂直管理(li)。

        行政過度？行政不夠！

        “按說(shuo)我(wo)們(men)搞經濟學(xue)的(de)(de)(de)，我(wo)們(men)最應(ying)該(gai)(gai)反對行(xing)(xing)政手段，主張推(tui)行(xing)(xing)綜合管(guan)理和(he)經濟手段，但(dan)是我(wo)們(men)比別人都冷靜的(de)(de)(de)是：我(wo)們(men)認為中國(guo)的(de)(de)(de)問題不象西方國(guo)家(jia)那樣，行(xing)(xing)政管(guan)理已經繁文縟節，搞的(de)(de)(de)過頭(tou)了(le)，搞的(de)(de)(de)不堪重負(fu)了(le)，然后回頭(tou)來尋求減負(fu)，或者說(shuo)效率更高的(de)(de)(de)管(guan)理手段。中國(guo)的(de)(de)(de)行(xing)(xing)政管(guan)理還(huan)遠遠沒(mei)(mei)有做(zuo)到(dao)程度(du)，有些最基本應(ying)該(gai)(gai)做(zuo)到(dao)的(de)(de)(de)事還(huan)沒(mei)(mei)有做(zuo)到(dao)。”馬中直(zhi)言(yan)。

        清華大學常(chang)務副校長陳吉寧在首次環境戰略(lve)沙龍(long)上也表達了(le)同(tong)樣的(de)看法：最好(hao)不(bu)要(yao)(yao)提行(xing)政(zheng)過(guo)多(duo)這(zhe)個(ge)觀(guan)點。現(xian)在的(de)問(wen)題不(bu)是行(xing)政(zheng)手(shou)段(duan)(duan)(duan)過(guo)多(duo)，而是行(xing)政(zheng)手(shou)段(duan)(duan)(duan)不(bu)當。現(xian)在環保部門除(chu)了(le)行(xing)政(zheng)手(shou)段(duan)(duan)(duan)并沒有其他(ta)手(shou)段(duan)(duan)(duan)，說到利用綜合(he)手(shou)段(duan)(duan)(duan)，這(zhe)個(ge)是對的(de)，但是這(zhe)個(ge)手(shou)段(duan)(duan)(duan)要(yao)(yao)強(qiang)(qiang)才管用，而現(xian)狀是國家沒有給環保部門其他(ta)手(shou)段(duan)(duan)(duan)。其他(ta)手(shou)段(duan)(duan)(duan)不(bu)強(qiang)(qiang)，行(xing)政(zheng)手(shou)段(duan)(duan)(duan)又(you)沒有的(de)話，那反而是弱化了(le)環保的(de)管理。

        從中國大的環(huan)境和國家(jia)體制上來講，行(xing)政手段(duan)是(shi)(shi)非常有(you)效果的。首先，組(zu)織(zhi)管理、干部(bu)(bu)管理這方面，戴(dai)烏紗帽(mao)這個(ge)人是(shi)(shi)不(bu)是(shi)(shi)關(guan)心環(huan)保，那結(jie)果是(shi)(shi)大不(bu)一樣的。就目前來說，環(huan)保總局（環(huan)境保護部(bu)(bu)）是(shi)(shi)好的，但是(shi)(shi)到地方上看(kan)看(kan)，地方環(huan)保部(bu)(bu)門里大量(liang)都是(shi)(shi)非專業人士，這個(ge)隊伍是(shi)(shi)沒有(you)戰(zhan)斗力的。關(guan)于行(xing)政，確實有(you)很(hen)多不(bu)該做(zuo)的，比(bi)如(ru)評比(bi)、發牌這些(xie)活動(dong)；但是(shi)(shi)行(xing)政方面有(you)很(hen)多地方該強化(hua)的地方又沒有(you)強化(hua)。

        行政(zheng)(zheng)(zheng)手(shou)段有(you)很多不(bu)(bu)對的(de)(de)地(di)方(fang)，程序(xu)也(ye)有(you)做得不(bu)(bu)好的(de)(de)地(di)方(fang)，但是(shi)(shi)并不(bu)(bu)是(shi)(shi)說行政(zheng)(zheng)(zheng)手(shou)段本身出(chu)(chu)了問題(ti)。在現(xian)在這(zhe)個階段，在中國現(xian)有(you)的(de)(de)體制下，不(bu)(bu)依靠行政(zheng)(zheng)(zheng)手(shou)段，過分地(di)說依靠其他手(shou)段，這(zhe)是(shi)(shi)不(bu)(bu)現(xian)實的(de)(de)——資源、價(jia)格(ge)等等，環(huan)保(bao)部門(men)是(shi)(shi)管(guan)不(bu)(bu)了的(de)(de)。當(dang)前，可能最適合中國的(de)(de)，應該是(shi)(shi)在大的(de)(de)目標下，明確(que)提(ti)出(chu)(chu)來環(huan)境保(bao)護是(shi)(shi)要強化(hua)哪一部分的(de)(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)，而哪些行政(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)東(dong)西確(que)實需要砍(kan)掉(diao)。但是(shi)(shi)，這(zhe)并不(bu)(bu)等同于(yu)單單就把行政(zheng)(zheng)(zheng)手(shou)段弱(ruo)化(hua)掉(diao)。

        比(bi)如說(shuo)(shuo)達標排放，那(nei)就是(shi)(shi)(shi)最簡單(dan)(dan)的行(xing)政(zheng)管(guan)(guan)理，即標準達到(dao)了(le)沒(mei)有，達到(dao)了(le)才(cai)允許(xu)你排放污(wu)(wu)染物。在(zai)中(zhong)國的企業(ye)，包括(kuo)水行(xing)業(ye)的污(wu)(wu)水處理廠，有沒(mei)有不達標排放的？這樣一種簡單(dan)(dan)的行(xing)政(zheng)管(guan)(guan)理都(dou)沒(mei)有做(zuo)到(dao)，就說(shuo)(shuo)行(xing)政(zheng)過頭了(le)，這恐怕(pa)有點太言過其(qi)(qi)實了(le)，這是(shi)(shi)(shi)其(qi)(qi)一。其(qi)(qi)二，說(shuo)(shuo)到(dao)綜合(he)管(guan)(guan)理，包括(kuo)經濟(ji)手(shou)段，它們的基礎是(shi)(shi)(shi)行(xing)政(zheng)管(guan)(guan)理，沒(mei)有行(xing)政(zheng)管(guan)(guan)理，其(qi)(qi)他(ta)經濟(ji)管(guan)(guan)理都(dou)是(shi)(shi)(shi)瘸腿(tui)的。

        搞市(shi)場(chang)手段(duan)(duan)(duan)，搞經(jing)濟刺(ci)激，比如說(shuo)(shuo)討論環境稅(shui)(shui)這些都(dou)沒有錯。但是，具體來(lai)說(shuo)(shuo)，哪(na)個(ge)稅(shui)(shui)的(de)(de)征收不(bu)(bu)是靠(kao)行(xing)(xing)政手段(duan)(duan)(duan)來(lai)執行(xing)(xing)的(de)(de)？沒人收行(xing)(xing)嗎？該收誰的(de)(de)稅(shui)(shui)得(de)有信息系(xi)統告(gao)訴。這些都(dou)是行(xing)(xing)政管理(li)。另外(wai)，它(ta)不(bu)(bu)交稅(shui)(shui)你得(de)罰(fa)它(ta)吧，你得(de)治(zhi)它(ta)把，沒有這種震懾誰給你主動交稅(shui)(shui)？這些都(dou)需(xu)要行(xing)(xing)政手段(duan)(duan)(duan)。所(suo)以，行(xing)(xing)政手段(duan)(duan)(duan)是一切管理(li)的(de)(de)基礎，包括(kuo)綜合管理(li)和(he)經(jing)濟管理(li)。另外(wai)，我(wo)國的(de)(de)行(xing)(xing)政手段(duan)(duan)(duan)絕對不(bu)(bu)是過頭(tou)了，還差(cha)得(de)很遠，做(zuo)得(de)還很不(bu)(bu)夠的(de)(de)時候就開始冒進(jin)，要脫離行(xing)(xing)政手段(duan)(duan)(duan)，這根本不(bu)(bu)行(xing)(xing)，只能搞得(de)更糟。

        馬中強調：“這是(shi)我基本(ben)的(de)觀點，不存在偏(pian)見。我是(shi)經(jing)濟學(xue)出(chu)身(shen)，但不認為經(jing)濟手段就更能適(shi)應當(dang)下(xia)(xia)的(de)情況(kuang)。”他(ta)說，現在中國有(you)(you)一種過頭的(de)觀念(nian)，就是(shi)簡單否定(ding)行(xing)政(zheng)管理(li)手段。這里(li)有(you)(you)很鮮明(ming)的(de)例(li)子，看(kan)(kan)統計數(shu)(shu)(shu)字，好(hao)象行(xing)政(zheng)管理(li)搞的(de)很好(hao)了。有(you)(you)三(san)個(ge)(ge)(ge)數(shu)(shu)(shu)字可以看(kan)(kan)一看(kan)(kan)，第(di)一個(ge)(ge)(ge)是(shi)許多(duo)城市上(shang)報的(de)建設(she)項目環(huan)(huan)評執行(xing)率(lv)已經(jing)超(chao)過百(bai)分之九十幾，那么(me)環(huan)(huan)境(jing)應該有(you)(you)相當(dang)保障了；第(di)二個(ge)(ge)(ge)是(shi)工業污染源(yuan)達(da)標排放率(lv)超(chao)過百(bai)分之九十幾，這是(shi)又一個(ge)(ge)(ge)保障；第(di)三(san)個(ge)(ge)(ge)是(shi)全國城市生(sheng)活污水(shui)集(ji)中處(chu)理(li)率(lv)平均為42.55%（2006年數(shu)(shu)(shu)據(ju)）。單從數(shu)(shu)(shu)字來(lai)看(kan)(kan)，水(shui)、環(huan)(huan)境(jing)不應該是(shi)越來(lai)越壞了吧——這么(me)高的(de)執行(xing)率(lv)、達(da)標率(lv)、處(chu)理(li)率(lv)，除了農業面源(yuan)還有(you)(you)問題，按(an)理(li)說，環(huan)(huan)境(jing)怎么(me)還會每況(kuang)愈下(xia)(xia)，越來(lai)越糟呢？可是(shi)事實卻(que)是(shi)這樣，那肯(ken)定(ding)是(shi)行(xing)政(zheng)管理(li)出(chu)問題了。

        環境保護部門自身的進步很重要

        環境保護部門(men)級別提升的確(que)是(shi)好事，從直屬機構變(bian)成了組(zu)成部門(men)，這在管理過(guo)程中有很多的便利，比(bi)如說(shuo)能參加國務院的會議，能夠(gou)直接(jie)發言(yan)，能夠(gou)跟其他部門(men)平等地(di)討論問題(ti)，而不是(shi)等別人(ren)把事都定了以后再通知你。這是(shi)成為部以后，在決策過(guo)程中的一種好處。

        馬中認(ren)為，環境保護是(shi)(shi)(shi)基本國(guo)(guo)策(ce)，大家(jia)都認(ren)可了。那么(me)，環境是(shi)(shi)(shi)國(guo)(guo)策(ce)，環境的(de)(de)決(jue)(jue)策(ce)誰來定(ding)呢(ni)？環保總局(ju)作(zuo)(zuo)為局(ju)的(de)(de)時(shi)候，基本上沒有決(jue)(jue)策(ce)職能，雖然也制定(ding)很(hen)多政策(ce)，也有決(jue)(jue)策(ce)性質，但是(shi)(shi)(shi)在(zai)理(li)論上講，不是(shi)(shi)(shi)組成(cheng)部(bu)門，何談決(jue)(jue)策(ce)呢(ni)？升為部(bu)之后(hou)，也就(jiu)把“環境保護作(zuo)(zuo)為國(guo)(guo)策(ce)，環境保護部(bu)門有決(jue)(jue)策(ce)功能”這(zhe)(zhe)個事情真正地變成(cheng)現(xian)實了，這(zhe)(zhe)是(shi)(shi)(shi)升部(bu)的(de)(de)要害。這(zhe)(zhe)不是(shi)(shi)(shi)說國(guo)(guo)家(jia)現(xian)在(zai)才開始重視環境，而(er)是(shi)(shi)(shi)以前的(de)(de)重視，變成(cheng)了現(xian)實。

        那么，這里面還有一(yi)個簡(jian)單的問題：是(shi)不是(shi)只有成了部(bu)才(cai)能管好環境(jing)呢(ni)？

        馬中說，“我倒不(bu)(bu)覺得。現在環境(jing)(jing)保(bao)護(hu)部(bu)(bu)門基本職能(neng)沒(mei)有(you)(you)太多(duo)改(gai)變，在這(zhe)種情況下，如果(guo)以(yi)前干(gan)不(bu)(bu)好(hao)(hao)的(de)(de)(de)(de)事(shi)，沒(mei)有(you)(you)把原因找到(dao)，成(cheng)了部(bu)(bu)以(yi)后，依然干(gan)不(bu)(bu)好(hao)(hao)。原來有(you)(you)很(hen)多(duo)事(shi)，不(bu)(bu)成(cheng)為(wei)部(bu)(bu)也(ye)能(neng)干(gan)的(de)(de)(de)(de)好(hao)(hao)。環保(bao)總局也(ye)是(shi)(shi)正部(bu)(bu)級啊，也(ye)有(you)(you)法律授權，有(you)(you)行政權利(li)，為(wei)什么(me)有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)工作沒(mei)做好(hao)(hao)，這(zhe)個問題需(xu)要總結。現在成(cheng)為(wei)部(bu)(bu)之后，能(neng)夠參(can)與(yu)決(jue)策(ce)，有(you)(you)更多(duo)的(de)(de)(de)(de)優勢，那更應該反思一(yi)下：不(bu)(bu)是(shi)(shi)部(bu)(bu)，哪(na)些(xie)事(shi)情就不(bu)(bu)能(neng)干(gan)；不(bu)(bu)管是(shi)(shi)不(bu)(bu)是(shi)(shi)部(bu)(bu)，哪(na)些(xie)事(shi)情沒(mei)有(you)(you)干(gan)好(hao)(hao)。這(zhe)是(shi)(shi)今(jin)天的(de)(de)(de)(de)環境(jing)(jing)部(bu)(bu)更應該考慮(lv)的(de)(de)(de)(de)，否(fou)則的(de)(de)(de)(de)話，全國人民對你(ni)有(you)(you)這(zhe)么(me)高(gao)的(de)(de)(de)(de)期望，你(ni)還不(bu)(bu)見效果(guo)，那就成(cheng)問題了。”

        對(dui)于環保(bao)部門來說，自(zi)身執行力的(de)加強(qiang)，再(zai)輔(fu)之于相(xiang)應的(de)管理手段，控(kong)制污染(ran)方可期(qi)。

        馬中最后評價說(shuo)，這(zhe)次“大部制”改(gai)(gai)革，廣(guang)義上(shang)涉及環保(bao)的部門都(dou)保(bao)留(liu)了，基本沒有大的變動(dong)，如(ru)水利(li)部、建(jian)設部等。從未來(lai)發展來(lai)看，行(xing)政機構改(gai)(gai)革還(huan)會(hui)繼續，國(guo)家(jia)還(huan)會(hui)加強(qiang)政府在公共管(guan)理方面的職能。

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