按照生物質發電相關政(zheng)策(ce)，垃圾焚(fen)燒發電不僅(jin)可以(yi)被電網企業全額收購，而且(qie)可以(yi)享受一定的優惠(hui)政(zheng)策(ce)，即(ji)在本省脫硫燃煤(mei)發電機組標桿發電價基(ji)礎上加0.25元/千(qian)瓦(wa)時。

然而(er)，本意是鼓(gu)勵垃圾減(jian)量處理、發展清潔(jie)能源的補貼政策，如今卻引起(qi)了有(you)關部門和業內人(ren)士的質疑。

“采用(yong)流化床(chuang)技術的焚(fen)燒(shao)發電企業，以往是為了提高焚(fen)燒(shao)效率，需要向垃圾(ji)中(zhong)添(tian)加一(yi)(yi)些(xie)煤、油等輔助燃料(liao)”，中(zhong)國城(cheng)市(shi)建設研究院總工程師(shi)徐海云告訴記者，而一(yi)(yi)些(xie)披著(zhu)(zhu)“可再(zai)生能(neng)源”外衣的垃圾(ji)發電廠(chang)卻變成了“以煤為主，垃圾(ji)為輔”，憑(ping)借優惠政(zheng)策(ce)，拿著(zhu)(zhu)政(zheng)府(fu)補貼，實則是國家明令淘汰的“小火(huo)電”。

盡管(guan)這只是行(xing)業(ye)內的(de)少數(shu)現象(xiang)，卻(que)使業(ye)內流化(hua)床垃圾發電廠都不可避免地受到(dao)質疑，因(yin)而(er)未享受到(dao)相關優惠政策(ce)。變了(le)味的(de)垃圾焚燒發電還能否繼續(xu)獲得國家政策(ce)支(zhi)持？如何讓政策(ce)更公平合理(li)？

“有關部(bu)門已經意識(shi)到這(zhe)一問題，并著手進行(xing)政策實施效(xiao)果的調(diao)研(yan)(yan)”，國(guo)家發改委(wei)能源研(yan)(yan)究(jiu)所研(yan)(yan)究(jiu)員秦世平(ping)告訴記者，國(guo)家發改委(wei)將對包(bao)括垃圾焚(fen)燒發電(dian)在內的可再生能源電(dian)價政策進行(xing)調(diao)整，目(mu)前以發電(dian)量(liang)來計(ji)算(suan)補貼的計(ji)量(liang)方式補貼標準將發生變(bian)化。

規范“走樣”的垃圾焚燒發電

2009年1月15日，一個(ge)研(yan)討(tao)會(hui)在上海悄(qiao)然舉辦(ban)(ban)。在這個(ge)圍繞“流(liu)化(hua)床垃圾焚燒發電(dian)廠電(dian)價(jia)補貼辦(ban)(ban)法”的(de)研(yan)討(tao)會(hui)上，作(zuo)為國家發改委價(jia)格司(si)可(ke)再生能源電(dian)價(jia)附加征收和(he)(he)調配工作(zuo)小組成員(yuan)，秦世平與江(jiang)蘇、浙(zhe)江(jiang)、上海等地的(de)垃圾焚燒發電(dian)企(qi)業和(he)(he)設備企(qi)業進行了(le)座(zuo)談。

“我們是去(qu)年(nian)接到國(guo)家發(fa)改委(wei)價格司的課題，現在還處(chu)于調研和交(jiao)流的階(jie)段(duan)”，秦世平告訴(su)記者。

國家發(fa)改(gai)委2006年1月4日發(fa)布的(de)(de)關于(yu)《可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)源發(fa)電(dian)(dian)(dian)價(jia)格和費用(yong)分攤管理試(shi)行辦法》第7條的(de)(de)規定：“生(sheng)(sheng)物質發(fa)電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目上網??電(dian)(dian)(dian)價(jia)標(biao)(biao)準由各(ge)省 (自(zi)治區、直轄市)2005年脫硫(liu)燃煤機組標(biao)(biao)桿上網電(dian)(dian)(dian)價(jia)加補(bu)貼電(dian)(dian)(dian)價(jia)組成(cheng)。補(bu)貼電(dian)(dian)(dian)價(jia)標(biao)(biao)準為每千(qian)瓦(wa)時0.25元(yuan)”。然(ran)而，迄今為止，只有爐(lu)(lu)排爐(lu)(lu)垃圾發(fa)電(dian)(dian)(dian)廠和采(cai)用(yong)流化床(chuang)技術的(de)(de)秸稈(gan)發(fa)電(dian)(dian)(dian)廠按照這個政(zheng)策(ce)拿到了相應的(de)(de)政(zheng)策(ce)補(bu)貼。

“國家給(gei)予(yu)焚燒發電補貼，其本意是鼓勵采取焚燒方式處理(li)垃(la)圾”，徐海云告訴(su)記者，處理(li)垃(la)圾是第(di)一位(wei)的(de)，畢竟(jing)在土(tu)地資(zi)源(yuan)有(you)限的(de)情況下，填(tian)埋方式不(bu)具有(you)可持續性。

對于垃(la)(la)(la)圾(ji)發(fa)電企業來說，既可以得到政府給(gei)予(yu)的(de)(de)垃(la)(la)(la)圾(ji)處(chu)理費(fei)(fei)用，又可以得到發(fa)電上網(wang)的(de)(de)收入和補貼。和秸(jie)稈發(fa)電需要購買原料相比，垃(la)(la)(la)圾(ji)發(fa)電不僅可以“ 免(mian)費(fei)(fei)”拿到原料——垃(la)(la)(la)圾(ji)，而(er)且還能從(cong)市政部門那里得到處(chu)理費(fei)(fei)。此(ci)外，垃(la)(la)(la)圾(ji)發(fa)電屬于資源綜合利用項目，可以享受(shou)(shou)增值稅即征(zheng)即退(tui)的(de)(de)稅收優惠，并(bing)能享受(shou)(shou)所得稅減免(mian)的(de)(de)政策。

讓政(zheng)策制定(ding)者沒有想(xiang)到的(de)是，如今，補貼政(zheng)策引發了業內較(jiao)大的(de)分歧(qi)。

“這主要是緣于一些企業(ye)摻煤比(bi)例(li)過高”，徐(xu)海云說，受技術(shu)局限性的阻礙，添加煤等化(hua)石燃料輔助燃燒，是流化(hua)床焚(fen)燒發電企業(ye)普遍(bian)面臨(lin)的一個問(wen)題。

由(you)于電力需求不足，加之利益驅動，一些地方政府和(he)企(qi)業在“小火電”關(guan)停并轉后，打起了垃圾焚(fen)燒發電的主意。

徐(xu)海云在(zai)調研時就曾注(zhu)意(yi)到(dao)，一些垃圾焚(fen)燒廠(chang)發電(dian)廠(chang)設計配(pei)(pei)置過大(da)的機組，如有的達(da)到(dao)每(mei)100噸/日(ri)規模配(pei)(pei)置3MW。還有些為了配(pei)(pei)置大(da)的機組，故意(yi)夸大(da)建設規模。

實際上(shang)，我國垃(la)圾成分較為復雜，垃(la)圾成分、熱值變化(hua)太大，特別是(shi)灰(hui)分大、水分高，使得垃(la)圾熱值低，造成必須通過添加輔助燃料才(cai)能穩(wen)定燃燒(shao)，才(cai)能保證焚燒(shao)溫度達到國家標(biao)準和(he)安全徹(che)底焚燒(shao)的要求。

“常規(gui)焚燒垃圾發(fa)(fa)電(dian)最多也就能(neng)達到(dao)每噸(dun)垃圾發(fa)(fa)電(dian)300度(du)左(zuo)右”，徐(xu)海云說，“而一(yi)些發(fa)(fa)電(dian)項目甚至(zhi)可以實現(xian)(xian)每噸(dun)垃圾可發(fa)(fa)700度(du)甚至(zhi)900度(du)電(dian)，依(yi)靠(kao)目前的(de)技術(shu)，不摻煤(mei)是根(gen)本不可能(neng)實現(xian)(xian)的(de)”。

為了(le)規(gui)范垃圾(ji)焚燒發(fa)電(dian)(dian)，2008年(nian)9月，環(huan)保(bao)部(bu)、國家發(fa)改委、國家能源局聯合出臺了(le)“環(huan)保(bao)82號(hao)文”《關于進一(yi)步(bu)加強(qiang)生物(wu)質(zhi)發(fa)電(dian)(dian)項目環(huan)境影響評價管理工(gong)作的(de)(de)通知》。按照該政策規(gui)定，采(cai)用(yong)循(xun)環(huan)流化(hua)床(chuang)焚燒爐處理生活(huo)垃圾(ji)作為生物(wu)質(zhi)發(fa)電(dian)(dian)項目申報的(de)(de)，其(qi)摻燒常規(gui)燃料質(zhi)量應控制(zhi)在(zai)入爐總(zong)質(zhi)量的(de)(de)20%以下(xia)。

在“2008中(zhong)(zhong)國(guo)固廢(fei)高(gao)級(ji)論壇”上，北京中(zhong)(zhong)科通用能源環保有限公司董(dong)事、總經理金堅表示，運(yun)行(xing)(xing)廠家并不都(dou)(dou)愿(yuan)意添(tian)加(jia)輔助燃料(liao)。“垃(la)(la)圾焚燒(shao)添(tian)加(jia)煤作為(wei)輔助燃料(liao)是(shi)因為(wei)目(mu)(mu)前中(zhong)(zhong)國(guo)現有城市垃(la)(la)圾還未進行(xing)(xing)分類(lei)收集，從(cong)運(yun)行(xing)(xing)成(cheng)本角度(du)(du)分析，添(tian)加(jia)煤量(liang)越(yue)(yue)少經濟上越(yue)(yue)有利；從(cong)發電蒸汽需要(yao)溫度(du)(du)看，無(wu)需借助添(tian)加(jia)煤的方式(shi)，將煙氣溫度(du)(du)提高(gao)到(dao)850℃以(yi)上”，金堅說(shuo)，目(mu)(mu)前從(cong)事垃(la)(la)圾焚燒(shao)行(xing)(xing)業的很(hen)多單(dan)位都(dou)(dou)在試圖解決(jue)添(tian)加(jia)輔助燃料(liao)的問題。

但由于(yu)流化(hua)床垃圾發電(dian)廠(chang)受到“變相小火電(dian)”的質(zhi)疑，業內流化(hua)床垃圾發電(dian)廠(chang)并(bing)未享受到相關政策優(you)惠，致使企業經營及行業發展受到嚴重影響。

從中科通用集團運(yun)營的東(dong)莞(guan)1000t/d垃圾(ji)焚(fen)燒廠運(yun)行情況看(kan)，設計為添加20%質(zhi)量(liang)輔助燃料，在垃圾(ji)水分(fen)小于40%時(shi)，輔助煤添加量(liang)質(zhi)量(liang)比一般維持在15%-18%(煤熱值約5000kcal/kg)，最低可(ke)達13.8%，按2008年煤價近1300元/噸(dun)折(zhe)算，上半年虧損1000多萬元。

為解決這一(yi)問(wen)題，落實(shi)國家(jia)政(zheng)(zheng)策，“國家(jia)發改委(wei)價(jia)格司委(wei)托能源所對(dui)垃圾(ji)焚燒發電(dian)廠電(dian)價(jia)補貼(tie)辦法進行研究”，秦(qin)世平告(gao)訴記者(zhe)，有關部門試圖提出一(yi)個更加合理和可具操作性的電(dian)價(jia)補貼(tie)辦法。“希望(wang)最終的課題報告(gao)能對(dui)未來(lai)政(zheng)(zheng)策調整(zheng)有所貢獻”，秦(qin)世平說。

政策調整將影響市場融資

盡管有(you)關部門已(yi)明確發出(chu)調整信號，但秦世平(ping)表示，方案(an)出(chu)臺(tai)并不是一朝一夕的(de)事，政策調整涉及(ji)環保、能源、價格(ge)等多部門，調整起來(lai)存在一定難度，因(yin)此，究竟何(he)時出(chu)臺(tai)并沒(mei)有(you)一個明確的(de)時間表。

“如(ru)果(guo)對補貼政策調(diao)整，不(bu)僅是焚(fen)燒發電企業受到(dao)影(ying)響，更將影(ying)響到(dao)垃圾(ji)焚(fen)燒項(xiang)目的市場化投資”，徐海云也對政策難(nan)以(yi)馬(ma)上出臺表示了理解。

和填埋處理(li)相比，垃圾焚(fen)燒(shao)(shao)減容量(liang)達(da)到70%-80%，減量(liang)化程(cheng)度較高(gao)，對土地危害(hai)也小。自1985年深圳建設(she)了第一個垃圾焚(fen)燒(shao)(shao)發電(dian)(dian)廠以來(lai)，受市場(chang)化機制(zhi)和可(ke)再生能(neng)源(yuan)政策(ce)的(de)鼓勵(li)，垃圾焚(fen)燒(shao)(shao)處理(li)技(ji)術在無害(hai)化處理(li)水平中(zhong)所占(zhan)比例逐(zhu)年提高(gao)。而且(qie)焚(fen)燒(shao)(shao)時產生的(de)熱(re)量(liang)可(ke)以用來(lai)發電(dian)(dian)，使垃圾焚(fen)燒(shao)(shao)發電(dian)(dian)成(cheng)為頗受市場(chang)追捧的(de)投資項目。

據(ju)中國(guo)城市建(jian)設研究院的調(diao)研數據(ju)，焚燒(shao)占垃(la)圾處理(li)方式(shi)的比例(li)從2001年的約1%提高(gao)到2007年的約10%，尤其是2004年以后增長更為明顯。按照“十一五”規劃要求，擬建(jian)和在建(jian)的垃(la)圾焚燒(shao)發(fa)電廠還將有(you)近60座。

在(zai)許多城市(shi)，地方政(zheng)府往往希冀通(tong)過市(shi)場(chang)化手段，來解決(jue)城市(shi)基(ji)礎設(she)施(shi)和市(shi)政(zheng)公用事(shi)業(ye)(1673.383,14.41,0.87%)投(tou)資(zi)不足(zu)的問題。“垃(la)圾(ji)處(chu)理市(shi)場(chang)化的政(zheng)策，也從很大程度上彌(mi)補了我國(guo)垃(la)圾(ji)處(chu)理行(xing)業(ye)政(zheng)府投(tou)資(zi)能力(li)的不足(zu)，大量BOT項目開始涌現，尤其是(shi)以BOT垃(la)圾(ji)焚燒項目為主(zhu)”，中國(guo)城市(shi)建設(she)研究院院長(chang)徐文龍說。

然(ran)而，對BOT項目(mu)(mu)的監管，地方政府(fu)仍普(pu)遍感到(dao)力不從心。由于缺乏(fa)有效的監管機制，在對垃圾(ji)處(chu)理質量的判定(ding)上容(rong)易(yi)產生分(fen)歧(qi)和爭議，進而影響(xiang)垃圾(ji)處(chu)理費的支付，導致政府(fu)和企業之間容(rong)易(yi)產生矛(mao)盾(dun)和糾紛。項目(mu)(mu)前期，企業的投資數額較(jiao)大，往往承擔著較(jiao)大風險，這種狀況對投資者(zhe)的信心造成了一定(ding)影響(xiang)。

此外，“‘82號(hao)文’明確規定，煙氣(qi)二惡(e)英類物質排(pai)放(fang)標準提(ti)(ti)高(gao)(gao)到0.1ngTEQ/m3”，徐文龍告(gao)訴(su)記者(zhe)，對(dui)垃圾處理排(pai)放(fang)指(zhi)標的(de)嚴格限(xian)制，也使(shi)企(qi)業需要提(ti)(ti)高(gao)(gao)環(huan)保投入和運營成本(ben)。

除了(le)政府監管不到位、環保(bao)要求高等因(yin)素外，補貼金(jin)額少是目前垃(la)圾焚燒發電企(qi)業面(mian)(mian)臨的普遍困難。金(jin)堅就表示，雖然(ran)國家給出(chu)“電價(jia)上浮0.25元(yuan) /kWh”的政策來(lai)支持社會資(zi)金(jin)投(tou)資(zi)該行業，但不繼續支持煤電聯(lian)動(dong)，煤價(jia)上漲(zhang)(zhang)而(er)電價(jia)沒(mei)有上漲(zhang)(zhang)，垃(la)圾處理費(fei)的補貼也沒(mei)有隨(sui)之水漲(zhang)(zhang)船高，也給這一行業帶(dai)來(lai)負面(mian)(mian)影(ying)響(xiang)，使得準備涉足該行業的投(tou)資(zi)人不敢進入，而(er)已(yi)經進入的投(tou)資(zi)人無(wu)法生存(cun)。

在國內(nei)，建設垃圾(ji)(ji)焚燒(shao)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)需(xu)要(yao)進行(xing)(xing)(xing)可(ke)行(xing)(xing)(xing)性研(yan)究(jiu)，并得到國家相關(guan)部(bu)門核準后項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)才能成立，可(ke)研(yan)分析投資回報(bao)是(shi)(shi)有(you)限度的，按照當(dang)時物價(jia)估算回報(bao)，當(dang)物價(jia)上漲就需(xu)要(yao)與政府商談補貼增(zeng)加的問(wen)題，一般政府補貼增(zeng)長依據的是(shi)(shi)通貨膨脹指數。金(jin)堅舉例說(shuo)，在1990年寧波鳳林(lin)垃圾(ji)(ji)焚燒(shao)廠進行(xing)(xing)(xing)可(ke)研(yan)時，燃油(you)(you)價(jia)格(ge)低于(yu) 3000元(yuan)/噸，而現在油(you)(you)價(jia)已經超(chao)過8000元(yuan)/噸，而垃圾(ji)(ji)處理費的政府補貼僅從100元(yuan)/噸漲到130元(yuan)/噸，遠遠不能彌補企業成本(ben)。“企業內(nei)部(bu)潛力無論怎么挖都是(shi)(shi)虧損”，金(jin)堅說(shuo)。

如果補(bu)(bu)貼(tie)不能彌補(bu)(bu)企(qi)業(ye)成本的(de)(de)話(hua)，勢(shi)必將對(dui)企(qi)業(ye)垃(la)(la)(la)圾(ji)焚(fen)(fen)燒(shao)的(de)(de)積極性(xing)產生(sheng)(sheng)影響(xiang)。以美(mei)(mei)(mei)(mei)國(guo)為(wei)例。1981年(nian)，美(mei)(mei)(mei)(mei)國(guo)總統(tong)里根(gen)政(zheng)策(ce)鼓勵WTE(waste- to-energy，廢棄物(wu)能源(yuan)化(hua)(hua))的(de)(de)政(zheng)策(ce)，加(jia)上(shang)(shang)1985年(nian)《稅(shui)收(shou)改革(ge)法》的(de)(de)實施，促進了垃(la)(la)(la)圾(ji)焚(fen)(fen)燒(shao)在美(mei)(mei)(mei)(mei)國(guo)的(de)(de)蓬勃發(fa)展。然而上(shang)(shang)世(shi)紀90年(nian)代初(chu)，美(mei)(mei)(mei)(mei)國(guo)的(de)(de)垃(la)(la)(la)圾(ji)焚(fen)(fen)燒(shao)行(xing)業(ye)生(sheng)(sheng)存環境出(chu)現急(ji)劇惡化(hua)(hua)。一方面稅(shui)收(shou)優惠停止(zhi)了，另一方面垃(la)(la)(la)圾(ji)的(de)(de)補(bu)(bu)貼(tie)費用仍處(chu)(chu)于較低水平。更重(zhong)要的(de)(de)是，美(mei)(mei)(mei)(mei)國(guo)環保(bao)署更關(guan)注再(zai)生(sheng)(sheng)資(zi)源(yuan)回收(shou)率(可回收(shou)物(wu)回收(shou)和有機垃(la)(la)(la)圾(ji)堆肥)，逐步弱化(hua)(hua)焚(fen)(fen)燒(shao)處(chu)(chu)理技術應用。在這期間，美(mei)(mei)(mei)(mei)國(guo)也(ye)有一些公眾(zhong)反對(dui)事件發(fa)生(sheng)(sheng)，造成垃(la)(la)(la)圾(ji)焚(fen)(fen)燒(shao)一度中斷。

徐海云(yun)也表(biao)示，如果未(wei)來下(xia)調補貼電價的話(hua)，政府(fu)部門(men)就要提(ti)高垃圾處(chu)理(li)費，以彌補企(qi)業收入的不足。“總(zong)要讓(rang)企(qi)業有(you)點利，人家才(cai)愿意(yi)干”，徐海云(yun)說。

可行的調整辦法

業內專家表示，目前(qian)一(yi)種較可行又合理的做(zuo)法是根據處理的垃圾量計算(suan)補貼。

實際上，政(zheng)府部門也(ye)試圖通過(guo)監管垃圾處理量，來控(kong)制(zhi)摻煤比(bi)例的問(wen)題，但目前(qian)這一做法(fa)存在(zai)難度。“對摻燒的化石(shi)燃料量缺乏有效(xiao)的計量手段(duan)，監管成本也(ye)太高(gao)”，秦世平表示。

“我們(men)覺(jue)得以垃(la)圾(ji)(ji)產生的熱(re)(re)值(zhi)來(lai)計算比較好，以沒(mei)有外(wai)加(jia)輔助燃料的垃(la)圾(ji)(ji)本(ben)身產生的電(dian)來(lai)測算”，徐文龍建議，由(you)當地政府(fu)主管(guan)部門發(fa)放垃(la)圾(ji)(ji)處理(li)費的財務憑單，確定垃(la)圾(ji)(ji)處理(li)總量，由(you)有關(guan)機構對(dui)當地實際情況(kuang)估算垃(la)圾(ji)(ji)熱(re)(re)值(zhi)，再根據垃(la)圾(ji)(ji)熱(re)(re)值(zhi)估算發(fa)電(dian)量，按(an)估算的發(fa)電(dian)量發(fa)放電(dian)價補貼。

但秦世平表示(shi)，這一思路僅僅是(shi)設(she)想(xiang)，實施起來(lai)存(cun)在較大困難，未來(lai)不排(pai)除仍以發電量來(lai)計算補貼的辦法(fa)。

徐海云則建議，為(wei)提(ti)高垃圾焚燒的效率(lv)，每個(ge)居民都要有垃圾分類的意(yi)識(shi)。

在發(fa)達國(guo)家，垃(la)圾(ji)分(fen)類回收(shou)(shou)系(xi)統(tong)完(wan)善的(de)(de)地(di)區，如日本、新加坡、德國(guo)等(deng)國(guo)家對(dui)可燃(ran)垃(la)圾(ji)分(fen)類回收(shou)(shou)，進入焚燒(shao)廠的(de)(de)垃(la)圾(ji)熱值可以(yi)達到 1800-2000kcal/kg。而我國(guo)絕(jue)大多數城市(shi)生活垃(la)圾(ji)仍是混合收(shou)(shou)集，這(zhe)對(dui)焚燒(shao)技術的(de)(de)應用有較(jiao)大制約，發(fa)展垃(la)圾(ji)焚燒(shao)應先對(dui)可燃(ran)垃(la)圾(ji)分(fen)類收(shou)(shou)集，或(huo)考慮將煤灰等(deng)無(wu)機(ji)物(wu)分(fen)離出來。

此外(wai)，如果(guo)采用垃圾焚燒(shao)熱(re)電(dian)聯產，即供暖季(ji)節主(zhu)要(yao)供熱(re)，而在非供暖季(ji)節主(zhu)要(yao)用于發電(dian)，將使垃圾焚燒(shao)廠熱(re)能利用率(lv)進一(yi)步提(ti)(ti)高。而對于中小城市，垃圾量(liang)少，可以將秸(jie)稈(gan)等(deng)生物質結合起來建(jian)設垃圾焚燒(shao)廠，可以在減(jian)少用煤量(liang)的情(qing)況下，提(ti)(ti)高垃圾焚燒(shao)的熱(re)值(zhi)。

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