紫金礦業受罰過輕引發“環保立法門”
在(zai)各地節能(neng)減(jian)排工作不(bu)(bu)斷(duan)取(qu)得進(jin)展之(zhi)時,頻頻發生的(de)環(huan)保事故卻在(zai)不(bu)(bu)斷(duan)制造著多重(zhong)污(wu)(wu)染。在(zai)紫金礦業(ye)(ye)“污(wu)(wu)水(shui)門(men)”和“潰壩門(men)”之(zhi)后不(bu)(bu)久,中石油大連原油管道(dao)漏油爆炸(zha)、晨鳴紙業(ye)(ye)4度(du)被罰又(you)接連挑(tiao)動著公眾神經,企業(ye)(ye)環(huan)保事故頻發的(de)趨勢日漸明顯。
10月8日,福建省環保(bao)廳(ting)對紫(zi)金(jin)礦(kuang)(kuang)業開出(chu)(chu)了(le)956.3萬(wan)元(yuan)的行(xing)政(zheng)(zheng)罰(fa)款,這(zhe)也被稱為中國(guo)環保(bao)史上最昂貴的罰(fa)單(dan)。日前,剛接到這(zhe)一罰(fa)單(dan)的紫(zi)金(jin)礦(kuang)(kuang)業,又被廣東省信(xin)宜市(shi)政(zheng)(zheng)府(fu)要求索賠,這(zhe)一次的賠償(chang)金(jin)額高(gao)達(da)(da)1950萬(wan)元(yuan),但這(zhe)些對于去年凈利潤(run)高(gao)達(da)(da)35.41億元(yuan)的紫(zi)金(jin)礦(kuang)(kuang)業來說(shuo),似乎都(dou)不是大問題。這(zhe)些處罰(fa)金(jin)額雖然表現出(chu)(chu)了(le)政(zheng)(zheng)府(fu)當局嚴懲環保(bao)事故的決心,卻并未(wei)停止(zhi)公眾對懲罰(fa)力度的質疑。接連出(chu)(chu)現的環保(bao)事故讓(rang)人們忖度,究竟污染的懲罰(fa)力度需(xu)多大,才能(neng)真正有(you)效遏制污染?
對于處(chu)罰較輕的(de)(de)(de)(de)(de)質(zhi)疑,紫金礦業董事(shi)長秘書鄭于強(qiang)對記者稱,956.31萬(wan)的(de)(de)(de)(de)(de)罰款已(yi)(yi)(yi)是在現(xian)有(you)法律范圍內的(de)(de)(de)(de)(de)最高標準處(chu)罰。而我國的(de)(de)(de)(de)(de)《環(huan)境(jing)保護法》,歷經20年(nian)未見修訂,其制約作用(yong)無(wu)疑已(yi)(yi)(yi)經難以跟上(shang)時代的(de)(de)(de)(de)(de)步(bu)伐。中國政(zheng)法大學環(huan)境(jing)資源法研究中心的(de)(de)(de)(de)(de)王燦發教授認為(wei),目前(qian)中國的(de)(de)(de)(de)(de)環(huan)境(jing)立(li)法已(yi)(yi)(yi)經落后于現(xian)實需要,市(shi)場中的(de)(de)(de)(de)(de)企業行為(wei)亟須完善(shan)的(de)(de)(de)(de)(de)環(huan)保法規(gui)(gui)來規(gui)(gui)范。
“第一大罰款”引來大范圍質疑
公(gong)眾對(dui)環保(bao)企業受(shou)處罰力度的(de)質疑(yi)與紫金礦業最近兩次(ci)的(de)環保(bao)事故(gu)接連(lian)發生不無關系(xi),這兩次(ci)重大事故(gu)前后相(xiang)隔僅兩個多(duo)月(yue)時間。
7月3日,紫(zi)金(jin)礦(kuang)(kuang)業旗(qi)下紫(zi)金(jin)山(shan)銅礦(kuang)(kuang)濕法廠(chang)兩次發(fa)生含銅酸性廢水(shui)滲漏(lou)事(shi)故(gu)(gu),近(jin)萬(wan)立(li)方米(mi)含銅酸性污(wu)水(shui)流入汀江中,造成大面積(ji)生態(tai)污(wu)染,事(shi)故(gu)(gu)直接損失近(jin)3187.71萬(wan)元(yuan)。事(shi)故(gu)(gu)原因經調查被確認為污(wu)水(shui)池HDPE襯(chen)墊防滲膜意外破(po)裂。
一(yi)波未平(ping)又(you)起一(yi)波。9月21日受臺風影(ying)響,紫金(jin)礦(kuang)業下屬的(de)信宜紫金(jin)銀(yin)錫礦(kuang)的(de)高旗嶺(ling)尾礦(kuang)庫漫壩決口,造成部(bu)分房屋農田受損,并造成多(duo)例人員傷亡。之后,廣東省信宜市政府將紫金(jin)礦(kuang)業告上法庭。
早(zao)在汀江污染事(shi)故發(fa)生后,福(fu)建環(huan)保(bao)廳做出(chu)了(le)對紫金(jin)礦業956.313萬元(yuan)的罰(fa)款決定。這(zhe)是一個不(bu)小的罰(fa)單,繼2008年(nian)《水污染防治法》修改后,這(zhe)是國內開出(chu)的首(shou)張額度超百萬元(yuan)的污染罰(fa)單,一度有媒(mei)體稱這(zhe)是中國環(huan)保(bao)法制化進程的一大里程碑。
但隨之(zhi)而來的局面讓人頗感意(yi)外(wai)。就(jiu)在環保(bao)部門公布對紫(zi)金(jin)礦(kuang)業的罰款通知之(zhi)后,紫(zi)金(jin)礦(kuang)業股票(piao)意(yi)外(wai)獲得(de)漲(zhang)停,H股盤中一度上(shang)漲(zhang)了13%,收盤上(shang)漲(zhang)12.424%。有分析人士認為,紫(zi)金(jin)礦(kuang)業的股票(piao)持有者們并(bing)不認為紫(zi)金(jin)礦(kuang)業的前景(jing)會因此受到影(ying)響。
顯然,這一重(zhong)磅(bang)罰(fa)(fa)(fa)款并未刺到(dao)(dao)紫(zi)(zi)金礦業的(de)(de)(de)(de)(de)痛處。而福建環保廳指出,他們的(de)(de)(de)(de)(de)罰(fa)(fa)(fa)款是(shi)依據《水(shui)污(wu)染(ran)防治法》中(zhong)關(guan)于“對造(zao)成重(zhong)大或者特大水(shui)污(wu)染(ran)事故的(de)(de)(de)(de)(de),按(an)照水(shui)污(wu)染(ran)事故造(zao)成的(de)(de)(de)(de)(de)直接(jie)損失的(de)(de)(de)(de)(de)30%計算罰(fa)(fa)(fa)款”這一規定進(jin)行的(de)(de)(de)(de)(de)。對于年銷售收入近200億(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)紫(zi)(zi)金礦業來講(jiang),956.3萬元的(de)(de)(de)(de)(de)罰(fa)(fa)(fa)款只能占到(dao)(dao)其去年凈(jing)利潤(run)的(de)(de)(de)(de)(de)0.27%,由此看來這一天價罰(fa)(fa)(fa)款的(de)(de)(de)(de)(de)確制約作(zuo)用有限。
11月2日(ri),重(zhong)慶(qing)市綠(lv)色(se)志(zhi)愿(yuan)者聯(lian)(lian)合會(以下簡(jian)稱“重(zhong)慶(qing)綠(lv)聯(lian)(lian)”)向環(huan)(huan)保部遞(di)交(jiao)環(huan)(huan)境公(gong)(gong)益行政復議申請書,要求(qiu)責(ze)(ze)成福建(jian)省環(huan)(huan)保廳重(zhong)新(xin)調查取證,嚴格適用法律,加重(zhong)對(dui)紫(zi)金(jin)(jin)礦業(ye)(ye)(ye)集團(tuan)股份有限(xian)公(gong)(gong)司今年7月污染汀江的(de)處罰。重(zhong)慶(qing)綠(lv)聯(lian)(lian)負責(ze)(ze)人吳登明(ming)告訴(su)記者,他們認為對(dui)紫(zi)金(jin)(jin)礦業(ye)(ye)(ye)的(de)行政處罰存(cun)在缺失(shi)和不當(dang),未能(neng)嚴格貫徹執行《水污染防(fang)治法》、《侵權責(ze)(ze)任法》。紫(zi)金(jin)(jin)礦業(ye)(ye)(ye)對(dui)環(huan)(huan)境造成了重(zhong)大(da)損(sun)(sun)害(hai)(hai),危害(hai)(hai)了當(dang)地居民(min)的(de)安全(quan)。而這(zhe)(zhe)點罰款對(dui)于紫(zi)金(jin)(jin)礦業(ye)(ye)(ye)這(zhe)(zhe)家(jia)中國(guo)最大(da)的(de)黃金(jin)(jin)生產(chan)企業(ye)(ye)(ye)來說,根本起不到警示作用,也不足以懲戒惡意(yi)排污企業(ye)(ye)(ye)及其(qi)高管團(tuan)隊,更(geng)不足以消除汀江重(zhong)大(da)水污染事故的(de)損(sun)(sun)害(hai)(hai)后(hou)果。
生態賠償不足凸顯立法缺陷
緊隨紫金礦業(ye)(ye)“潰壩門”之后(hou),中石油大連原油管(guan)道爆炸及晨鳴紙業(ye)(ye)4度被罰(fa),讓加(jia)大對(dui)企業(ye)(ye)的(de)污(wu)染處(chu)(chu)罰(fa)力度顯(xian)得(de)更為必要。但(dan)如何加(jia)大處(chu)(chu)罰(fa)力度、有效合理地遏制污(wu)染,目(mu)前政(zheng)策(ce)層(ceng)面尚(shang)無任何調整跡象(xiang)。
“加大民事賠償(chang)力(li)度,完善對(dui)污染造成的生態(tai)破壞補償(chang)立(li)法是(shi)當務之急”,中國(guo)(guo)政法大學王燦發(fa)教(jiao)授講到。他認(ren)為目前國(guo)(guo)內的環保民事賠償(chang)離法制化尚遠(yuan),而(er)民事賠償(chang)金額偏少正是(shi)處罰力(li)度不足的一大原因。
時至(zhi)今(jin)日,紫金礦業仍(reng)沒(mei)有(you)(you)公(gong)布汀江(jiang)污染事(shi)件(jian)的(de)(de)補償方(fang)案(an)。上杭縣當地(di)漁(yu)民在獲得當地(di)政府(fu)額度存有(you)(you)爭議的(de)(de)賠款后,上訪無果,且面臨“轉產計劃”。環保事(shi)故(gu)之后他們(men)并未獲得應有(you)(you)的(de)(de)賠償,甚至(zhi)無法(fa)繼續從(cong)事(shi)漁(yu)業生產。
在(zai)生(sheng)(sheng)態(tai)賠(pei)(pei)償(chang)方面(mian),相(xiang)(xiang)關法(fa)律(lv)規(gui)范的缺(que)乏(fa)也在(zai)制約著賠(pei)(pei)償(chang)工(gong)作(zuo)的進(jin)一步(bu)(bu)開(kai)展。雖然在(zai)10月18日,福建省環(huan)(huan)保廳對媒體稱,環(huan)(huan)保部南(nan)京環(huan)(huan)科所(suo)已提(ti)交《汀(ting)江(jiang)流域(yu)生(sheng)(sheng)態(tai)影響評估(gu)及生(sheng)(sheng)態(tai)修復初步(bu)(bu)方案》,有關汀(ting)江(jiang)水域(yu)的生(sheng)(sheng)物(wu)資源損害報告也已提(ti)交論證(zheng),但(dan)目前相(xiang)(xiang)關賠(pei)(pei)償(chang)工(gong)作(zuo)也并(bing)未(wei)能取得實質進(jin)展。
“此(ci)時的主(zhu)要困難在于污染(ran)難以量化。”中國人民大學法學院(yuan)副教授(shou)竺效表示。由于目前對(dui)生態賠償沒有直接的司(si)法救(jiu)濟(ji)及(ji)法律(lv)制度,專門(men)的環(huan)境損害與風(feng)險評估(gu)機構尚(shang)無具體操作章(zhang)程,要從經濟(ji)上準確對(dui)污染(ran)作出評估(gu)界(jie)定,難度的確很大。
除此(ci)之外,對于提出生態(tai)賠償(chang)要求的(de)主(zhu)體的(de)規定,環保法(fa)律(lv)也缺乏明確(que)的(de)依據。依據《物(wu)權法(fa)》規定,礦床、水域(yu)、海(hai)域(yu)等(deng)都是國家所(suo)有,政府有代(dai)表(biao)國家行使對河流的(de)管理(li)職能。但目前地方一級(ji)政府代(dai)表(biao)國家提出訴訟賠償(chang)案例卻極(ji)少。
據報道,此前(qian)發生(sheng)的(de)大連中石(shi)油輸油管道爆炸(zha)的(de)生(sheng)態環(huan)境評(ping)估工作(zuo),目前(qian)也(ye)尚(shang)無(wu)實質進展,多個環(huan)節(jie)的(de)探索性操作(zuo)讓(rang)評(ping)估工作(zuo)進展速度(du)緩(huan)慢。
北京(jing)東易(yi)律師事務所(suo)合伙人、律師吳晨(chen)認(ren)為,“行(xing)政處罰有(you)適當性原則,不可(ke)能太高。而法(fa)律具有(you)填(tian)平損失和警示(shi)違法(fa)者的(de)職能,民(min)(min)事訴(su)訟(song)賠償不失為一(yi)種有(you)效的(de)途徑。”“行(xing)政罰款有(you)時候罰不了(le)多少錢,這(zhe)對彌補當地造成的(de)損失可(ke)能遠遠不夠。”廣東省(sheng)人大(da)代表、廣州國鼎(ding)律師事務所(suo)主任朱列(lie)玉(yu)告訴(su)記者:“但是民(min)(min)事訴(su)訟(song)就不一(yi)樣,造成多少損失都可(ke)以訴(su)諸法(fa)庭。”
“最(zui)重(zhong)要的(de)是(shi)罰款、索賠數(shu)額要增加,尤其是(shi)民事索賠。比如(ru)你造成(cheng)了重(zhong)大的(de)環境(jing)(jing)污染,排污是(shi)幾個小時的(de)事,環境(jing)(jing)的(de)恢復卻要很久。”朱列玉(yu)指出,目前國內對環境(jing)(jing)污染等方面的(de)行政(zheng)處罰或賠償還是(shi)偏低。
按日計罰或成環保立法新嘗試
行政罰款一(yi)直都是治理(li)環境污染(ran)的(de)(de)有力(li)手(shou)段,但舊的(de)(de)事(shi)故(gu)處罰方式并未達到其應有的(de)(de)效(xiao)果。雖然國內的(de)(de)環保(bao)法規數量上占到現行法律總(zong)量的(de)(de)1/10,但依然沒能形成強有力(li)的(de)(de)威懾力(li)。
早在(zai)2008年(nian)初(chu),紫(zi)(zi)金(jin)礦(kuang)業就因環(huan)保(bao)(bao)問題受到過相關部(bu)門(men)(men)的追究。在(zai)國(guo)家環(huan)保(bao)(bao)部(bu)當(dang)年(nian)發(fa)布的《關于加(jia)強(qiang)上市公司環(huan)境保(bao)(bao)護監(jian)督管理(li)工作的指導意(yi)見(jian)》首輪上市公司環(huan)保(bao)(bao)核(he)查“黑名單”上,紫(zi)(zi)金(jin)礦(kuang)業赫然在(zai)列。再加(jia)上今年(nian)的“污水(shui)門(men)(men)”和“潰壩門(men)(men)”,紫(zi)(zi)金(jin)礦(kuang)業無疑成了環(huan)保(bao)(bao)污染重點(dian)大戶。
對于接連出(chu)現(xian)環(huan)保(bao)事(shi)故的紫(zi)金礦業(ye),福建環(huan)保(bao)廳依(yi)據《水污染(ran)防治法》的規定(ding)作出(chu)處罰(fa)。按照(zhao)“直接損失的30%”行政處罰(fa)標準,紫(zi)金礦業(ye)被罰(fa)款956.3萬元。“這一處罰(fa)與過(guo)去沒有(you)什么不同,依(yi)然沒能(neng)從針對企(qi)業(ye)產生利潤的違(wei)法行為出(chu)發。”王燦發說。
而(er)“按日(ri)計(ji)罰”卻是王燦發教授所推崇的。它(ta)是指自環(huan)保部門(men)(men)作(zuo)出責令(ling)限期改正之日(ri)起,環(huan)保罰款會隨著計(ji)罰時間的增加而(er)增加,直至環(huan)保部門(men)(men)查驗之日(ri)止。“它(ta)是一種(zhong)以(yi)罰沒企業(ye)違法受(shou)益為(wei)目的,簡化了的罰款計(ji)算方式,非常適用于持續性的環(huan)境違法行(xing)為(wei)。”
在國內的重慶(qing)、深(shen)圳等地,按日(ri)計罰的普遍運用已(yi)經起到(dao)了積極(ji)效果。據了解,重慶(qing)自2007年7月開始實(shi)施(shi)按日(ri)計罰,對環境違法行為(wei)每日(ri)處以10萬元罰款(kuan),違法持續期內按日(ri)累(lei)積。在該(gai)方案實(shi)施(shi)后(hou),立即(ji)整改的企(qi)業由5%上升到(dao)80%以上。
而(er)在國(guo)外,按日計罰早就(jiu)因為其(qi)良好(hao)的(de)(de)效果而(er)被廣泛應用(yong)。早在1984年,美國(guo)環保局就(jiu)出臺了通過(guo)罰沒企業的(de)(de)收益(yi)來(lai)對企業進行處罰的(de)(de)政策框(kuang)架,并(bing)據此建立起了一套計算模型,測算企業的(de)(de)違法受益(yi)。
除(chu)此之外(wai),國外(wai)成熟的(de)環保立法(fa)及運作機(ji)制也值(zhi)得參考借鑒,這(zhe)其(qi)中包括(kuo)目前(qian)國內(nei)推行困難的(de)污染責(ze)任保險制度(du)及損害賠償(chang)基金制度(du)等。
“中國目前需結合自身的實際,不斷地對環保法(fa)律、條例做(zuo)出探索及(ji)變(bian)更,并逐步(bu)建(jian)立起一套可持續的環保制度框架。”王(wang)燦發如(ru)是(shi)說。此前,中共中央公(gong)布的“十二五”規劃建(jian)議也已(yi)提(ti)出開征環保稅的設想,中國環保制度的進一步(bu)完(wan)善(shan)已(yi)指日可待。

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