全國人(ren)大環(huan)(huan)境(jing)與資源(yuan)委員會(以下簡(jian)稱(cheng)“環(huan)(huan)資委”)已經向全國人(ren)大辦公廳遞(di)交了《環(huan)(huan)保法修(xiu)正案》的(de)送審稿(gao)(以下簡(jian)稱(cheng)“送審稿(gao)”)。

與9月7日確定(ding)的《環保法(fa)修(xiu)正案(an)》“草案(an)稿”相比，“送審稿”整體變化不大，但有些關鍵性規定(ding)，還是被刪除，即(ji)包(bao)括“重(zhong)大政策(ce)應進行環境影(ying)響論證(zheng)”和“按日計罰”的條款。

“如果(guo)順利，全(quan)國人大有望在今年(nian)年(nian)底啟(qi)動對(dui)《環保(bao)法(fa)修(xiu)正案(an)》的審議(yi)。”一位接近(jin)全(quan)國人大環資委的環保(bao)專(zhuan)家對(dui)本報記者透露。

“重大政策環境影響論證”條款消失

“送(song)審(shen)稿(gao)在環評制度上(shang)刪除了政策環評的雛(chu)形，退步很大。”一位地方環保系(xi)統的官員(yuan)對記者慨嘆。

所謂政(zheng)策(ce)環(huan)境的雛形(xing)，即(ji)《草(cao)案稿》在(zai)第(di)3章第(di)15條第(di)二款，該條款規(gui)定縣級(ji)以上人民政(zheng)府及(ji)其有(you)(you)關部門(men)，對其組織擬定的對環(huan)境有(you)(you)顯著影響(xiang)的重大經濟和(he)技術政(zheng)策(ce)草(cao)案，應當進行環(huan)境影響(xiang)論證。

“這一(yi)款雖然(ran)距(ju)(ju)離真正(zheng)意義上(shang)的(de)(de)政策環(huan)評有一(yi)定(ding)距(ju)(ju)離，但在一(yi)定(ding)程度上(shang)可以彌補現行環(huan)評制(zhi)度的(de)(de)不足，對政府的(de)(de)政策制(zhi)定(ding)起到一(yi)定(ding)的(de)(de)約(yue)束作用。”前述地方環(huan)保系(xi)統(tong)的(de)(de)官員對此評價甚高。

至于被刪除的(de)原(yuan)因(yin)，前述環保(bao)專家對(dui)記(ji)者解釋，“主要(yao)是因(yin)為這一條款遭到不少政(zheng)府部門(men)(men)的(de)反對(dui)，他們對(dui)環保(bao)部門(men)(men)在(zai)政(zheng)策(ce)制定上參與的(de)必要(yao)性表示懷疑。”

“在部(bu)委層面，大多數部(bu)委都設有與環(huan)境相關(guan)的(de)(de)(de)處室，其(qi)重大經濟和(he)技術政(zheng)策(ce)的(de)(de)(de)制定目前(qian)或(huo)多或(huo)少(shao)都會(hui)吸收這(zhe)些(xie)處室的(de)(de)(de)意(yi)見，他們習慣了這(zhe)種內部(bu)的(de)(de)(de)程序，而一(yi)旦(dan)在法律上確定政(zheng)策(ce)的(de)(de)(de)環(huan)境論(lun)證(zheng)制度(du)，他們將可能受(shou)到外部(bu)機構如環(huan)保部(bu)的(de)(de)(de)約(yue)束，故(gu)此抵觸情緒很(hen)大。”一(yi)位部(bu)委工(gong)作(zuo)人員對記者分析(xi)。

除了政府(fu)部門間對(dui)該條(tiao)款存在意見，操(cao)作不便也是另(ling)一(yi)原因。

“在地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)層(ceng)面，地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)對當地(di)人民政(zheng)府(fu)(fu)制定的重大政(zheng)策，如(ru)(ru)何(he)進(jin)行(xing)環(huan)(huan)(huan)境論證(zheng)？如(ru)(ru)果進(jin)行(xing)了論證(zheng)，發現這個政(zheng)策不該上，地(di)方(fang)(fang)環(huan)(huan)(huan)保部門(men)在事(shi)權(quan)與財(cai)權(quan)都受制于(yu)當地(di)政(zheng)府(fu)(fu)的情況下，能否(fou)說(shuo)不？”前述(shu)地(di)方(fang)(fang)環(huan)(huan)(huan)保官(guan)員對記者表(biao)示。

前述環保專家指出，也有人建議，將對地方政(zheng)府(fu)的重(zhong)大政(zheng)策進(jin)行(xing)環境(jing)影響論(lun)證的權力歸(gui)于環保部(bu)可(ke)以解決這一問題，但這樣一來環保部(bu)將會變成一個權力無(wu)限膨脹(zhang)的機構，在(zai)現行(xing)的體(ti)制(zhi)下(xia)也行(xing)不通。

因此，環保專家們更期待規劃環評的操作意義。

“希望送審稿在接下來(lai)的(de)(de)(de)環節(jie)，能夠強化規(gui)劃環評的(de)(de)(de)部分(fen)，將規(gui)劃環評的(de)(de)(de)地方(fang)從一(yi)個普(pu)通的(de)(de)(de)法律程(cheng)序上(shang)升為行政(zheng)許可的(de)(de)(de)高(gao)度。”前述環保專家指出。

“限期治理”取代“按日計罰”

送審稿的(de)另一變化就是刪(shan)除了“按日(ri)計罰”條款。

所謂“按日(ri)計(ji)罰(fa)”條(tiao)款(kuan)，即(ji)草案稿第41條(tiao)的規定(ding)：對違反有(you)關法(fa)律規定(ding)排污，受(shou)到環保主(zhu)管部門處罰(fa)，并被責令改正(zheng)或者限制改正(zheng)，逾期不履行(xing)行(xing)政處罰(fa)決(jue)定(ding)，經催告仍不改正(zheng)的，作出處罰(fa)決(jue)定(ding)的環保主(zhu)管部門，在(zai)依法(fa)采取行(xing)政強制措施的同時，可(ke)以(yi)(yi)自責令改正(zheng)或者限期治理改正(zheng)期限屆滿之日(ri)起，至改正(zheng)之日(ri)起，根據(ju)污染物排放(fang)總(zong)量和污染損(sun)害程度，每(mei)日(ri)處一萬元(yuan)以(yi)(yi)上(shang)十萬元(yuan)以(yi)(yi)下(xia)的罰(fa)款(kuan)。

本報記者了(le)解到，這一制度主要是吸收了(le)地方環保系統的工作經(jing)驗，重慶和深圳等地的人大針對比較普遍的具有持續性的排污等環境違法(fa)現象，提出的違法(fa)行為應(ying)與其(qi)違法(fa)情節(jie)相適應(ying)，應(ying)施行“按日計罰”這樣(yang)的重罰。

這一制度對企(qi)業的(de)威懾力(li)很大(da)，改變了企(qi)業違(wei)法(fa)排污(wu)成本過低(di)的(de)狀況。根據中(zhong)國政法(fa)大(da)學環境法(fa)教授王燦發介紹，2007年9月實施(shi)的(de)修(xiu)訂后《重慶(qing)市(shi)環境保護條例》增加了“按(an)日計罰(fa)”制度，重慶(qing)當地企(qi)業的(de)違(wei)法(fa)排污(wu)改正率從出臺前的(de)不到(dao)5%上升到(dao)80%以上。

因此，有(you)專家(jia)將(jiang)這一(yi)制度稱之為最嚴厲的法律措(cuo)施。但也正因為如(ru)此，這一(yi)制度在(zai)“草(cao)案(an)稿”征求意見的過程中，遭到諸(zhu)多人的反對(dui)，認為將(jiang)導致負擔(dan)過重而難(nan)以承受，而主(zhu)張強化限期治理制度。

但一位(wei)環保專家對記者(zhe)表示，限期(qi)治理并不能替代(dai)按日計罰，前者(zhe)無法(fa)(fa)(fa)改變現在企業違法(fa)(fa)(fa)排污嚴重的現狀(zhuang)，而是充當了企業環境違法(fa)(fa)(fa)的保護傘。

“盡管(guan)草案(an)稿也明(ming)確(que)了(le)企業在(zai)限期治理中的(de)責(ze)任(ren)，并加強了(le)政府在(zai)其中的(de)監管(guan)責(ze)任(ren)，并可(ke)以采(cai)取罰款、責(ze)令(ling)停業和關閉等措施，但(dan)在(zai)實際操作上，很多地(di)方政府出于維護(hu)GDP的(de)考慮(lv)，很少(shao)采(cai)取責(ze)令(ling)停業或者關閉的(de)手段(duan)，也就(jiu)是說變(bian)(bian)相地(di)放任(ren)了(le)企業的(de)違(wei)法排(pai)污行為(wei)。”前(qian)述地(di)方環保官員表示，限期治理手段(duan)常會變(bian)(bian)成“雷聲大(da)，雨(yu)點小(xiao)”。

該環保(bao)官員表示無(wu)奈，“即便環保(bao)部(bu)(bu)門想有(you)所(suo)作為，但在現有(you)的(de)(de)制度框架(jia)下也會(hui)受到(dao)很多制約，所(suo)以按日計罰將賦予地方環保(bao)部(bu)(bu)門增加排污執法方面的(de)(de)很大(da)權(quan)力，很可(ke)惜這(zhe)一權(quan)力早(zao)夭了。”

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