全國658個(ge)城市近400個(ge)缺水,水價形成機制無法反(fan)映資源(yuan)緊缺與(yu)資源(yuan)地代價

“漲吧,現在我們水(shui)費已經(jing)61塊多了,以后(hou)洗車價還(huan)得翻(fan)倍。”北京水(shui)價上(shang)調方案還(huan)沒公布,洗車房(fang)老板竺(zhu)紅(化名)已經(jing)開始嘆氣。

竺(zhu)紅40平(ping)方(fang)米(mi)的洗(xi)車房開在(zai)北京(jing)東(dong)四環附近。10年里,北京(jing)水價調整(zheng)了兩(liang)次,居民水價從(cong)2004年的2.9元(yuan)(yuan)/噸(dun)漲到目前(qian)的4元(yuan)(yuan)/噸(dun),而洗(xi)車業的水價則漲了兩(liang)倍,從(cong)21.2元(yuan)(yuan)/噸(dun)漲到了現(xian)在(zai)的61.68元(yuan)(yuan)/噸(dun)。“都知道北京(jing)缺水,可是不(bu)割肉,腦子(zi)里節水的這根弦兒就緊不(bu)了。”

北京(jing)是一座喊渴的(de)(de)城(cheng)市。目前北京(jing)人(ren)(ren)均(jun)(jun)水(shui)資源(yuan)量已從2009年的(de)(de)300立(li)(li)方米(mi)縮(suo)減為約100立(li)(li)方米(mi),是全國(guo)人(ren)(ren)均(jun)(jun)水(shui)資源(yuan)量的(de)(de)1/20,世界人(ren)(ren)均(jun)(jun)水(shui)資源(yuan)量的(de)(de)1/80,遠低于國(guo)際人(ren)(ren)均(jun)(jun)1000立(li)(li)方米(mi)的(de)(de)缺水(shui)下限。

“與1998年相(xiang)比,北京的(de)地下水(shui)位已經下降(jiang)12.8米,相(xiang)當(dang)于下降(jiang)了四層樓(lou)多(duo),幾乎到了采(cai)無可采(cai)的(de)地步。”國務院發(fa)展研究中(zhong)心(xin)資源(yuan)與政策研究中(zhong)心(xin)副主任(ren)谷樹忠感嘆。

不僅北(bei)京,全中(zhong)國都面(mian)臨著水(shui)(shui)(shui)資(zi)源緊缺(que)(que)的危機。我國人均(jun)水(shui)(shui)(shui)資(zi)源量僅為世界(jie)平(ping)(ping)均(jun)水(shui)(shui)(shui)平(ping)(ping)的1/4,是全球13個人均(jun)水(shui)(shui)(shui)資(zi)源最貧乏(fa)的國家(jia)之(zhi)一(yi)。全國658個城市中(zhong)有近400個城市缺(que)(que)水(shui)(shui)(shui),其中(zhong)110個城市嚴重缺(que)(que)水(shui)(shui)(shui)。

水(shui)(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)緊(jin)缺與我國不合(he)理(li)的(de)水(shui)(shui)(shui)價形(xing)成機制有(you)著(zhu)密切關系(xi)。“目前的(de)水(shui)(shui)(shui)價形(xing)成機制不能反映水(shui)(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)的(de)稀缺程度與短缺程度。”谷樹忠認為,目前全國2/3的(de)城市遭遇水(shui)(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)短缺,從個人到企業都知道(dao)節(jie)水(shui)(shui)(shui)的(de)重要性,但是由于(yu)水(shui)(shui)(shui)價被低估,社會(hui)節(jie)水(shui)(shui)(shui)的(de)緊(jin)迫性卻并不強。

以我國(guo)41個工(gong)業(ye)(ye)行業(ye)(ye)中用水量排(pai)名第三的(de)印染行業(ye)(ye)為例,規模以上企(qi)(qi)業(ye)(ye)日均排(pai)水5000至6000立方米,但水費在(zai)企(qi)(qi)業(ye)(ye)生產(chan)成本(ben)中幾乎可(ke)以忽略不計。“為什么企(qi)(qi)業(ye)(ye)節(jie)電、節(jie)煤的(de)改造都很積(ji)極,但節(jie)水上沒有動力?企(qi)(qi)業(ye)(ye)都算經(jing)濟賬,做節(jie)水改造的(de)成本(ben)很難回(hui)收。”中國(guo)紡織工(gong)業(ye)(ye)聯合(he)會產(chan)業(ye)(ye)部副主任(ren)任(ren)程浩說(shuo)。

水(shui)(shui)(shui)價(jia)(jia)形成(cheng)機制的(de)(de)(de)(de)不(bu)合理(li),還體現在(zai)無法反(fan)映(ying)水(shui)(shui)(shui)資源(yuan)的(de)(de)(de)(de)全程(cheng)成(cheng)本(ben)。自(zi)來(lai)水(shui)(shui)(shui)從水(shui)(shui)(shui)源(yuan)地(di)(di)經過水(shui)(shui)(shui)廠(chang)、管(guan)網(wang)、入(ru)戶再到排出處理(li),全程(cheng)都(dou)需要花錢。像北(bei)京的(de)(de)(de)(de)懷柔、密云,以及河北(bei)的(de)(de)(de)(de)張(zhang)家口、承德地(di)(di)區(qu),為了保證北(bei)京市的(de)(de)(de)(de)供水(shui)(shui)(shui)安全,很多“有(you)利可圖”的(de)(de)(de)(de)工業項目(mu)都(dou)被(bei)禁止上馬。“目(mu)前很多大(da)城市的(de)(de)(de)(de)水(shui)(shui)(shui)質與水(shui)(shui)(shui)量,是以水(shui)(shui)(shui)源(yuan)地(di)(di)犧牲巨(ju)大(da)的(de)(de)(de)(de)經濟利益為代(dai)價(jia)(jia)的(de)(de)(de)(de),但水(shui)(shui)(shui)價(jia)(jia)中的(de)(de)(de)(de)水(shui)(shui)(shui)資源(yuan)費卻不(bu)能反(fan)映(ying)水(shui)(shui)(shui)源(yuan)地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)保護成(cheng)本(ben)。”谷樹忠說。

改革(ge)應強(qiang)化(hua)“公平(ping)、效率、可持(chi)續”

改革不到位,將危害經濟結(jie)構調(diao)整,也不利(li)于水務企業(ye)提(ti)質(zhi)增效(xiao)

在(zai)4月17日北(bei)京居(ju)民自來水調價聽證會前,不少聽證會代表(biao)去(qu)了密云水庫調研(yan)。這個北(bei)京“大水缸”的(de)水位已降(jiang)到整個庫容(rong)的(de)1/4,讓不少代表(biao)大吃一驚(jing)。以價格杠桿促(cu)進(jin)用水減量化頓時成為(wei)大家的(de)共識。

這些年,節水(shui)一直(zhi)是水(shui)價(jia)改(gai)(gai)革的重要(yao)理由,但是水(shui)價(jia)改(gai)(gai)革的目(mu)標卻不局(ju)限于(yu)此(ci)。在清華大學環(huan)(huan)境學院環(huan)(huan)境產業研(yan)究中(zhong)心主任(ren)傅濤看來(lai),節約(yue)資源固然重要(yao),但水(shui)價(jia)改(gai)(gai)革更(geng)應以強化“公平、效率與可持(chi)續性”為(wei)方向。

公平是水價改革的首要(yao)目標。一(yi)方(fang)(fang)面,無論貧富(fu),社(she)會各階層(ceng)都應該享有安全、穩(wen)定(ding)的供(gong)排(pai)水服務。另一(yi)方(fang)(fang)面,用水不能吃“大鍋飯”,理應多(duo)使用、多(duo)付費。

“不(bu)是(shi)(shi)說(shuo)便(bian)宜(yi)的(de)(de)(de)、免(mian)費的(de)(de)(de)就是(shi)(shi)公(gong)平的(de)(de)(de),恰恰相反,這是(shi)(shi)最(zui)不(bu)公(gong)平的(de)(de)(de)。水價不(bu)到位的(de)(de)(de)地方全部由財(cai)政支付,這是(shi)(shi)受(shou)益(yi)者對非受(shou)益(yi)者的(de)(de)(de)財(cai)富掠奪。”傅濤說(shuo)。

效率是水(shui)價(jia)改革(ge)的(de)核心目標。改革(ge)應讓水(shui)價(jia)真實反映水(shui)資(zi)源在經濟(ji)生(sheng)活(huo)中的(de)比價(jia),發揮(hui)水(shui)價(jia)在促進水(shui)資(zi)源優化配(pei)置中的(de)作用。

“水(shui)價(jia)被長(chang)期(qi)低(di)估,高耗水(shui)、高污(wu)染又利潤低(di)的企業就沒有成本壓力(li)與(yu)產業轉(zhuan)(zhuan)移的動力(li),會透支當地的水(shui)資源。為了保障民(min)生,政府又不(bu)得(de)不(bu)花巨資建設調水(shui)工程。最終(zhong)是民(min)生受損,也(ye)傷害了國(guo)民(min)經濟結構轉(zhuan)(zhuan)型升級(ji)。”傅濤(tao)說(shuo)。

為了保(bao)證公平與(yu)(yu)效率,同(tong)一群體內(nei)的階梯水價機制與(yu)(yu)不同(tong)群體間的差別化水價機制都不可或缺(que)。

“由于水(shui)資源利(li)用(yong)具(ju)有(you)多樣性的(de)特(te)征,應根(gen)據(ju)不(bu)同(tong)的(de)用(yong)途,諸如居民生活用(yong)水(shui)、工(gong)業(ye)(ye)用(yong)水(shui)、農業(ye)(ye)用(yong)水(shui)、服務行(xing)業(ye)(ye)用(yong)水(shui)等實行(xing)差別化(hua)定(ding)價(jia)方式。在(zai)擰(ning)緊(jin)居民水(shui)龍頭(tou)的(de)同(tong)時,更(geng)應盯緊(jin)企業(ye)(ye)的(de)水(shui)管(guan)子。”谷樹忠介紹,除了根(gen)據(ju)用(yong)途,還可根(gen)據(ju)水(shui)源不(bu)同(tong)、用(yong)水(shui)區域不(bu)同(tong),形成(cheng)差別化(hua)定(ding)價(jia)及調價(jia)機制(zhi)。

住房和(he)城(cheng)鄉建設部城(cheng)市建設司副司長(chang)張悅也認為水(shui)價改革(ge)有(you)利于產(chan)業(ye)升級與結(jie)構調整(zheng)。“目前我國(guo)農業(ye)用(yong)水(shui)基本沒有(you)計量(liang)表,都是按(an)畝計算,而且不征收水(shui)資源費,這導致大量(liang)農田用(yong)水(shui)采(cai)用(yong)漫灌的(de)形式,非常(chang)粗放。”

可持續是水(shui)(shui)價改革(ge)的長遠(yuan)目標。水(shui)(shui)價改革(ge)不(bu)(bu)是單純為了給水(shui)(shui)務(wu)(wu)企(qi)(qi)業補(bu)貼虧損,但合理的水(shui)(shui)價機(ji)制應(ying)有利于企(qi)(qi)業自覺提高效率(lv)、改善(shan)服(fu)務(wu)(wu)、增加收入,并(bing)促進行業整合升級(ji)。傅濤解釋,水(shui)(shui)務(wu)(wu)被矮化、水(shui)(shui)價被低(di)(di)估,是企(qi)(qi)業以降低(di)(di)服(fu)務(wu)(wu)標準(zhun)來換取生存空間的直接原因。“不(bu)(bu)科(ke)學(xue)的水(shui)(shui)價形(xing)成(cheng)(cheng)(cheng)機(ji)制抹殺了企(qi)(qi)業提高服(fu)務(wu)(wu)效率(lv)與(yu)質量的積極性。按照我國現行的成(cheng)(cheng)(cheng)本加成(cheng)(cheng)(cheng)法,一(yi)旦企(qi)(qi)業成(cheng)(cheng)(cheng)本縮減,水(shui)(shui)價就會(hui)相(xiang)應(ying)下調,吞(tun)掉(diao)改革(ge)紅利,那么哪(na)個企(qi)(qi)業愿(yuan)意自念‘緊箍(gu)咒’?”

水務企業(ye)應打(da)開(kai)“成(cheng)本黑箱”

加(jia)快推進全成本(ben)核算是改革(ge)(ge)基礎,對(dui)新的水價(jia)機制的執行力是改革(ge)(ge)成功的保(bao)障

當(dang)水價改(gai)革形成共識,水價要調到什么程度才算(suan)合理卻成了難(nan)題。

“目前(qian)我國水價(jia)核算用的是(shi)成(cheng)(cheng)本加成(cheng)(cheng)法(fa),即(ji)物(wu)料(liao)、能耗、人(ren)員、財務成(cheng)(cheng)本、折舊等相加,再加上國家規定的合理(li)利(li)潤率,就是(shi)水價(jia)。但這其中的物(wu)耗、能耗以(yi)及(ji)人(ren)員成(cheng)(cheng)本,都與企業的管理(li)水平、服(fu)務規模密切相關。到底多少算是(shi)合理(li)成(cheng)(cheng)本,目前(qian)還沒有一(yi)個準確的說(shuo)法(fa)。”張(zhang)悅說(shuo)。

加快(kuai)推進全成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)核(he)(he)算被認為是(shi)破解這(zhe)一(yi)難(nan)題的(de)(de)(de)基(ji)礎(chu)。“成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)是(shi)價格制定的(de)(de)(de)重要(yao)基(ji)礎(chu)。當(dang)前對(dui)水資源開(kai)發、利用、保護全過(guo)程(cheng)的(de)(de)(de)成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)尚(shang)未準確(que)核(he)(he)算,嚴(yan)重影響(xiang)了(le)水價形成(cheng)(cheng)機制的(de)(de)(de)改革(ge)。”谷樹忠建議,盡快(kuai)彌補目前全成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)核(he)(he)算尚(shang)存的(de)(de)(de)三(san)大缺陷。一(yi)是(shi)成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)核(he)(he)算科目缺失,對(dui)于(yu)一(yi)些項目如生態(tai)成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)、社(she)會成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)等涉(she)及較少(shao),且科目設定較粗(cu)放,邊界不(bu)夠(gou)清晰;二是(shi)對(dui)于(yu)某些成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)核(he)(he)算的(de)(de)(de)監(jian)管(guan)存在不(bu)足,導致成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)核(he)(he)算不(bu)清,虛報成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)等現象(xiang)較多(duo);三(san)是(shi)對(dui)于(yu)各(ge)個成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)科目的(de)(de)(de)核(he)(he)算標準偏低(di)。

以水(shui)(shui)價構成中的污(wu)水(shui)(shui)處(chu)理(li)費為(wei)例,污(wu)水(shui)(shui)處(chu)理(li)難(nan)度要遠高(gao)于自(zi)來水(shui)(shui)供水(shui)(shui),但目(mu)前核(he)算(suan)出(chu)的污(wu)水(shui)(shui)處(chu)理(li)費標準卻(que)低于自(zi)來水(shui)(shui)費。張(zhang)悅介紹(shao),目(mu)前北京污(wu)水(shui)(shui)處(chu)理(li)費是(shi)1.04元/噸,但成本卻(que)超過(guo)3.2元/噸,缺口全部依靠政府補(bu)貼,但財(cai)政也無法全部埋單,于是(shi)供排(pai)水(shui)(shui)管(guan)網(wang)(wang)不得(de)不“帶病上崗”。“有(you)些(xie)地方(fang)的排(pai)水(shui)(shui)管(guan)網(wang)(wang)二三十年都沒有(you)全面(mian)維修過(guo)一(yi)次(ci),橫截(jie)面(mian)80%都被(bei)堵了(le)。”

然而,在(zai)水價全成(cheng)本(ben)核算(suan)中,恰(qia)(qia)恰(qia)(qia)是(shi)(shi)(shi)水的生產成(cheng)本(ben)是(shi)(shi)(shi)社會爭議的最大(da)焦點。幾乎所有(you)水務企業(ye)都在(zai)“喊虧”,但是(shi)(shi)(shi)究竟是(shi)(shi)(shi)“哭窮”,還是(shi)(shi)(shi)“真窮”,各(ge)方莫衷一是(shi)(shi)(shi)。

“相較于環境、社(she)會(hui)(hui)成(cheng)(cheng)本(ben),水務公司的經營成(cheng)(cheng)本(ben)是最(zui)容易(yi)計算的。關鍵是要打開其(qi)‘成(cheng)(cheng)本(ben)黑(hei)箱’。企業必須每年公布賬本(ben),并把賬本(ben)科目做得更細致,接受社(she)會(hui)(hui)監(jian)督。”谷樹忠說。

引入競爭機(ji)制,也被認為是測算水務企業合理(li)成本(ben)的途徑(jing)。然(ran)而,由(you)于市政供水的自然(ran)壟(long)斷屬性(xing),改(gai)革并不順利。

據張悅介(jie)紹,目前,我國(guo)正在(zai)極力推行(xing)城市水(shui)務的(de)特許(xu)經營(ying),引入(ru)市場(chang)競(jing)爭(zheng)機制(zhi)來促進行(xing)業(ye)(ye)發展。但我國(guo)657個城市、1600多個縣城、兩萬多個鎮都(dou)有自己的(de)供水(shui)排水(shui)企(qi)業(ye)(ye)。“大家服(fu)務規模大不(bu)一樣,很(hen)難橫(heng)(heng)向(xiang)對比合理成(cheng)本(ben)。如果能打破(po)地域壟斷,‘跨界’經營(ying),企(qi)業(ye)(ye)的(de)市場(chang)規模可以擴大,產(chan)業(ye)(ye)集中(zhong)度也可以提高(gao),培育(yu)百八十家大型(xing)市政公用(yong)企(qi)業(ye)(ye)就可以進行(xing)橫(heng)(heng)向(xiang)對比測算合理成(cheng)本(ben)了。”

改(gai)(gai)(gai)革水(shui)價(jia)定價(jia)機制與調價(jia)機制僅僅是水(shui)價(jia)改(gai)(gai)(gai)革的第(di)一步。加強對(dui)區(qu)別水(shui)價(jia)的征收(shou)(shou)力度,對(dui)違法(fa)“偷水(shui)”、污水(shui)直排等情(qing)況進行嚴懲(cheng),才能真正保證(zheng)改(gai)(gai)(gai)革的效果(guo)。“污水(shui)處(chu)(chu)理費經常收(shou)(shou)不上來。2012年全(quan)國設市(shi)城市(shi)污水(shui)處(chu)(chu)理費應收(shou)(shou)285億元,實收(shou)(shou)了(le)184億元,收(shou)(shou)繳(jiao)比例(li)不足65%。”張悅說,如果(guo)水(shui)費征收(shou)(shou)執行力度不強,那么水(shui)價(jia)改(gai)(gai)(gai)革的效果(guo)也會大(da)打折扣。

竺紅的(de)洗(xi)(xi)(xi)車店里(li),一(yi)根(gen)進水(shui)管接在旁(pang)邊的(de)小飯館,餐飲業用水(shui)成本只是洗(xi)(xi)(xi)車業的(de)1/10。“洗(xi)(xi)(xi)浴、高(gao)爾夫誰不偷(tou)水(shui)啊!不偷(tou)水(shui),你(ni)能(neng)25元就洗(xi)(xi)(xi)一(yi)次車嗎?”

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