PPP專訪-孫潔：契約精神很重要
為了更好推進PPP模式發展，2012年8月13日，經民政部批準，中國財政學會公私合作研究專業委員會在京成立。成立大會上，財政部副部長王保安在賀詞中表示：政府公共部門在不同領域，通過鼓勵、吸引民營資本為社會提供公共產品和服務，不僅可以彌補政府向社會提供公共產品和服務過程中的不足，而且，可以激發活力，提高運營效率。因此，推動公私部門合作對我國經濟社會發展具有極其重要的現實意義和戰略意義。中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會的成立，搭建起了公私合作的信息咨詢和交流合作平臺，將為政府、研究機構、民營企業和國內外融資機構建立共贏合作模式創造機會。
公私合作研究專業委員會的成立，標志著促進公私合作伙伴關系在我國的推廣應用進入了新的發展階段，這也是推進國36條的重大舉措。中國環保網(Chinaenvironment.com)采訪了中國財政學會公私合作研究專業委員會秘書長、財政部財政科學研究所研究員孫潔，請他進一步闡釋PPP模式在我國的發展應用。
PPP是管理模式而非融資模式
很多人認為PPP解決了政府資金短缺的問題，“但是我們確認為它應該屬于管理模式。”孫潔如是說。因為我國PPP項目往往以政府為主體，合同時間跨度長，所以在運營過程中，更多地體現了政府的管理、協調職能。
今年3月，財政部金融司司長孫曉霞曾在一次講話時闡述，在實施一個PPP項目時，作為政府的財政部門，首先要事先訂立“經濟性”合同，通過“合同條款”而不是“行政權力”，來約束政企雙方的行為。此前，地方政府在基礎設施建設中資金不足時，主要的解決方式是與融資平臺簽訂BT協議。而當BT模式因政府與債務的關系不明晰而備受爭議時，PPP自然而然讓人認為是BT的替代品。其實不然，孫潔強調，BT只是為了給項目融資，而PPP是一種管理模式，強調項目管理，融資只是其中一個環節。
PPP運行需要具備三個特征。孫潔進一步解釋說，一是民營部門與政府公共部門是伙伴關系，存在一個共同的目標，即在合作項目中，以最少的資源實現最多的產品或服務，民營部門的利潤追求和公共部門的公共福利追求在實現共同目標中共同實現；二是利益共享，即共享 PPP的社會成果，以及共享私人部門、民營企業或機構取得的投資回報；三是風險分擔，PPP 模式以承擔能力來劃分風險，從而能使項目總體風險最小化。
對尋求暴利企業說“不”
“與過去的做法相比，現在提出的PPP更強調規范性，重視項目公司（也叫特殊目的公司，SPV），融資平臺可以作為SPV中的政府一方，持有一些股份，代表政府一方來參與部分管理，但不需要通過融資平臺融資，也就不會形成債務。”孫潔表示。
以北京地鐵四號線為例，其資產組成分為兩部分，一部分是挖隧道鋪鐵軌，另外則是運營管理。第一部分是由政府投資建設，第二部分則由單獨注冊一個運營公司組成，其負責方包括北京的一家企業、京投和香港的京港地鐵公司，叫項目公司，也就是北京地鐵四號線的運營公司。
這種運營公司也就是前面提到的SPV，它主要負責地鐵的運營和管理，與原來的資產持有者的關系是租賃鐵軌的設施，可以通過租金來調節運營SPV項目公司的現金流，保證SPV公司是有穩定收益的，不至于很低或者虧損，但也不會暴利。
不論國內外，PPP項目都是帶有公益性的項目，不能以利潤最大化為目的。所以，“PPP合作模式還是應該建立在長期穩定的基礎上。”孫潔說，“而對于那些尋求短期利益最大化的企業，政府應該拒絕。”可是，似乎只要是企業，都希望可以利滾利、錢生錢，政府又如何找到不急于一時利益、愿意放長線的企業呢？
“在銀行，往往會設立一個大凈值客戶部門，這個部門中聚集著不急于收取收益的閑散資金。如果政府能夠出臺相關政策，可以和銀行進行合作。”孫潔表示。一個有資金無處去，一個需要融資開啟項目，如能達成一致，那么將是雙贏。
除了尋找有意長期合作的“靠譜”企業外，保證利益共享也是激發社會資本積極性的方法之一。共享利益包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報，可以通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產生足夠的吸引力，形成長期穩定的投資回報預期，增強企業參與積極性。
運行需要契約精神
除了雙贏，孫潔強調，雙方遵從合同的契約精神非常重要。“雖然像英國、澳大利亞沒有PPP法，但PPP依然做得很好，主要對合同遵守的契約精神。”
“契約”一詞由拉丁語contractus而來，基本意思是指交易。其主要特征除了為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。西方文化中的契約范疇不僅具有私法上的涵義，而且被廣泛應用于公法之中；而且，它不僅局限于法律范疇，而且被賦予了宗教、政治、經濟和社會意義。所謂契約精神，則是指商品經濟所派生的契約關系及其內在原則，是一種平等、尚法、守信的品格。
PPP模式在我國興起不久，一切尚未進入正軌，既沒有相應立法也沒有統管部門，因此合同雙方更要嚴格按照合同辦事。孫曉霞也曾在公開場合表示，PPP項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴格按契約規則辦事。
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