京津冀地區是我國最重要的政治、經濟和文化中心，但三地發展很不平衡，且資源節約和環境保護形勢日益嚴峻，已成為制約京津冀區域發展的瓶頸。在中央的協調下，京津冀一體化已進入快速發展階段，在法治一體化模式的指引下，有關規劃正在制定，亟須建立與之相適應的區域治理法制、體制和機制。如何在法治的框架內進行有效的區域環境共治，關系京津冀環保一體化的成敗，為此建議盡快制定《京津冀地區環境保護條例》，設立“環境保護專項工作領導小組”，建立共治對接平臺，共同推進京津冀環保一體化有序進行。

 

一、 制定《京津冀地區環境保護條例》，為京津冀環保一體化提供法制保障

 

　　為使京津冀環保一體化井然有序地運轉起來，有必要制定我國首個《京津冀地區環境保護條例》(以下簡稱《條例》)，第一，條例的起草由環境保護部會同三地政府共同開展，成熟后報國務院審議發布。第二，條例的結構包括立法目的、基本原則、適用范圍、基本政策、管理體制、生態建設、信息監測與共享、統一應急、保障措施、法律責任等。第三，條例的內容應與國家和有關部委已經出臺的法律、法規等相互銜接和支撐，有關部門和三地政府可聯合發布實施該《條例》的辦法，如《京津冀地區大氣污染防治辦法》、《京津冀流域污染聯動防治辦法》、《京津冀地區土壤污染防治辦法》等。其中《京津冀地區大氣污染防治辦法》應與已經出臺的《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》進行銜接；《京津冀流域污染聯動防治辦法》的制定須結合即將全面實施的《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)。《京津冀地區土壤污染防治辦法》應考慮融合正在制定的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)。

 

二、 設立“環境保護專項工作領導小組”，為京津冀環保一體化提供法治體制保障

 

　　目前，國家層面已設置“京津冀協調發展領導小組”，按照邏輯，其下應設立“環境保護專項工作領導小組”，負責京津冀、長三角、珠三角等地區和流域的環境治理工作，具體包括區域與流域的規劃制定、環境監測和預警應急等。在三個地區的環境共治推進工作中，根據當前任務的輕重緩急，可優先開展京津冀環保一體化工作，“環境保護專項工作領導小組”可靈活下設：大氣污染防治工作組、流域綜合管理工作組、土壤污染防治工作組等。在京津冀環保一體化推進過程中，大氣污染防治小組既需要和環境保護部污染防治司互有銜接，又同時必須與京津冀三地環保部門建立互通。目前，北京市環保局已成立“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”辦公室，其中“大氣污染綜合治理協調處”受京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組辦公室的委托，承擔京津冀及周邊地區大氣污染防治協作等的具體聯絡協調工作。擬設立的“環境保護專項工作領導小組”下大氣污染防治小組可與已成立的北京市環保局“大氣污染綜合治理協調處”相互對接霧霾聯防聯控工作，這種對接可作為先行示范，為“環境保護專項工作領導小組”與天津、河北的后續對接提供重要借鑒，也為長三角、珠三角等地區和流域的環境保護、協調和監督工作提供共治經驗。

 

三、 建立區域環境共治對接平臺，為京津冀環保一體化提供法治機制保障

 

　　在政府主導的架構下，建立由國家部委、三地政府、相關企業、社會組織和個人有序參與的京津冀環保一體化共治對接平臺。平臺由“環境保護專項工作領導小組”主管，通過《條例》約定其工作機制，包括：“環境保護專項工作領導小組聯席會議”機制和“環境保護社會共治”機制。可在環境保護部官方網站建設“環境保護專項工作領導小組”板塊，其下開設共治對接平臺子版塊作為載體。

 

　　(一)建立“環境保護專項工作領導小組聯席會議”的協調法治機制。在京津冀環保一體化推進工作中，可率先嘗試“環境保護專項工作領導小組聯席會議”機制，其經驗可為長三角、珠三角的環保共治提供示范和參考。第一，會議形式可采用“輪值”模式，在三地輪流舉辦。第二，會議內容可根據民眾關心的焦點問題優先設置。例如定期召開霧霾治理聯防聯控工作會議，通報我國重點區域和城市空氣質量狀況，公布階段性治理成果，交流三地治霾策略。第三，參會成員應包括各類機構代表。三地的利益相關者都可以在其中發揮重要作用，聽取民聲，發揮民長。第四，會議形式力求豐富多樣。會議環節可包括代表宣講+互動討論+實地考察+后期反饋等。“代表宣講”一般是參會代表在會場內作會議報告，融合多媒體視頻、音頻等手段進行全方位展現。“互動討論”可采取頭腦風暴模式，鼓勵代表積極發言。“實地考察”是力求讓參會代表獲得直觀的感性認識，可針對污染河段進行場地踏勘，到“三高”企業了解節能減排工藝流程等。“后期反饋”是對參會代表進行會后跟蹤回訪，收集意見及建議，及時反饋到“環境保護專項工作領導小組”相關部門進行匯總提煉，作為下次擬定會議議程的重要參考。四個環節互為補充，相得益彰，使“環境保護專項工作領導小組會議”機制真正發揮綜合統籌的作用。

 

　　(二)建立“環境保護社會共治”法治機制。建立“環境保護社會共治”機制，其成員應包括利益相關方代表，如京津冀三地的政府官員、企業職工、NGO組織成員、社區居民等。基于目前我國社會組織發展還不健全的現狀，可以考慮讓政府發起，各類機構在不同領域，從不同程度逐步參與到京津冀環境保護共治工作中來。如企業對環保產業及綠色投資的管理決策、居民生活方式向低碳化的轉變、召集代表參會表達意見及共同監督政策制定過程等。各類主體廣泛參與，積極互動，有利于克服單一部門權力擴張、視野狹窄的弊端，有利于統籌利益相關方的權責平衡，最大限度地發揮監督、制約及共贏的力量。

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