如果一時興起將(jiang)一只(zhi)巴西龜(gui)放生野外，或者一艘國際線路貨輪的(de)船主沒(mei)有極(ji)為細致小心(xin)地處理壓(ya)艙水的(de)問題(ti)，會(hui)面臨什么后果?

前(qian)一(yi)種情況，在(zai)中國的一(yi)些地方(fang)，如果放生地點恰巧又(you)選在(zai)風景名勝(sheng)區(或保護區)，那么你(ni)可能(neng)面臨一(yi)筆數額不小的罰(fa)款(kuan)。

后一種情(qing)況(kuang)，在一些(xie)國家(jia)，罰款數額要高得多，而且很(hen)可(ke)能受到刑事處罰，蓄意違(wei)反(fan)處置壓艙水甚至被列入重罪范圍。

是的(de)(de)，對外來物種有意無意引入懷揣懵懂的(de)(de)好奇求知欲、且不知者無罪的(de)(de)那個時(shi)代已經(jing)過(guo)去了。

不過，雖(sui)然在(zai)某些(xie)覺(jue)悟較早的地方(fang)已對防治外來物種入侵有了(le)規范(fan)意識，但很多一線執法(fa)者仍(reng)為處罰類似行為大為頭疼(teng)。

在中國，關注生態(tai)環境的學(xue)者一直呼吁立法遏制外(wai)來物種的入侵。

現狀與困境

“誰都可以管，誰又都不管”

在廣西，一場暴雨過(guo)后，除了水災之外，還有個令(ling)當地人煩惱的(de)問(wen)題——伴隨著(zhu)暴雨而來的(de)，是大面積繁殖的(de)福壽螺，泛(fan)濫(lan)成災。

這(zhe)個(ge)每(mei)年都會困擾當地(di)的問題(ti)并不(bu)如兩年前食(shi)人鯧(chang)出現時那么轟動，“不(bu)過它們的性質都是一樣的，外來物種為害一方”。

當地漁政漁港監督管理站一(yi)名執法人員(yuan)坦言，雖(sui)然(ran)平時在市場上檢(jian)查(cha)也會發現為數不(bu)少的外來生物(wu)，但要(yao)處理這一(yi)問題頗為棘手，因(yin)為現行的法律(lv)法規并沒有相關的依據，處罰措施不(bu)能用，多數情況下(xia)還只是通(tong)過口頭形式對買賣者進行規勸。

就如同外來物種(zhong)給地方帶(dai)來的(de)危(wei)害一(yi)樣，針對同類危(wei)害的(de)執法問題(ti)也并不是廣西一(yi)地遭遇的(de)尷(gan)尬。

中(zhong)國(guo)政法(fa)(fa)大學環(huan)境法(fa)(fa)專家王燦(can)發教(jiao)授告訴法(fa)(fa)治周(zhou)末記者，防治外(wai)來物種(zhong)(zhong)入侵一(yi)直以來都是(shi)我國(guo)生物多樣性保護(hu)的薄(bo)弱環(huan)節(jie)，法(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)規(gui)(gui)不(bu)健全。目前(qian)我國(guo)還(huan)沒有一(yi)部專門針對防范(fan)外(wai)來物種(zhong)(zhong)入侵的法(fa)(fa)律(lv)，相關規(gui)(gui)定散(san)見于各種(zhong)(zhong)法(fa)(fa)律(lv)、法(fa)(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章(zhang)甚至規(gui)(gui)范(fan)性文件中(zhong)，而(er)這些規(gui)(gui)定的具體執行權又分屬(shu)于多個(ge)不(bu)同(tong)的部門，部門之(zhi)間權責也不(bu)是(shi)很清晰，現(xian)實中(zhong)容易變(bian)成“誰都可以管，誰又都不(bu)管”。

法(fa)治周末(mo)記者查閱發現，與外來(lai)物(wu)種入侵相關的規(gui)定散落于二十多部(bu)法(fa)律法(fa)規(gui)、十多部(bu)部(bu)門(men)規(gui)章和規(gui)范性文件中，此外還有(you)數(shu)量更為龐大的地方性法(fa)規(gui)、規(gui)章及規(gui)范性文件。

北京(jing)大學(xue)法(fa)(fa)學(xue)院教授汪(wang)勁表示，雖然相(xiang)關立法(fa)(fa)的數量比較豐富，但因法(fa)(fa)律規(gui)(gui)定(ding)與國務院授權(quan)負(fu)有防治外來(lai)物(wu)種入侵管理責(ze)任的包括環保、衛生、動植物(wu)檢疫、海(hai)洋、草原、農業、林業、漁業和畜牧(mu)九大行政主管部(bu)門(men)，未有國家的統(tong)一管制，加上法(fa)(fa)律規(gui)(gui)定(ding)得比較原則，實質(zhi)上未能對各部(bu)門(men)的法(fa)(fa)定(ding)職權(quan)關系作出明晰規(gui)(gui)定(ding)，因此(ci)各部(bu)門(men)只在(zai)權(quan)限范(fan)圍內通過部(bu)門(men)規(gui)(gui)章或規(gui)(gui)范(fan)性文件在(zai)該領域內“單(dan)打(da)獨斗(dou)”。

“日益嚴重的外來物(wu)種入侵狀況(kuang)說(shuo)明，(這種立法模式)已嚴重制約(yue)了(le)我國在外來物(wu)種管理(li)和控制方面采取全(quan)面、有效(xiao)的防治行動。”汪勁說(shuo)。

雖(sui)然有數量并不算少的相關規(gui)定，但是仔細對照不難發現，這(zhe)些規(gui)定絕大(da)多數過于籠統(tong)，缺乏(fa)可操作性。

農業部科技發展中心(xin)劉欣慶(qing)等人就(jiu)指出，“(防治外來物種入侵(qin))由于許多(duo)法(fa)律法(fa)規過(guo)于籠統，在實際執(zhi)行中經常會出現無法(fa)可依的現象(xiang)”。

一直(zhi)以來，人們熟知的(de)對引(yin)入(ru)外(wai)來物種最直(zhi)接的(de)把關口(kou)在(zai)進出境動植物檢疫環節，但現實中(zhong)檢疫通(tong)常針(zhen)對弊病，而并非專(zhuan)門針(zhen)對外(wai)來物種入(ru)侵，因(yin)此相關法律(lv)對此的(de)約束作用(yong)非常有限。

王燦(can)發認為(wei)，這(zhe)在(zai)立法(fa)(fa)目(mu)的(de)(de)上就有缺(que)陷，相(xiang)關的(de)(de)法(fa)(fa)律(lv)規(gui)定是分散的(de)(de)，其立法(fa)(fa)目(mu)的(de)(de)都不是為(wei)了(le)防治(zhi)(zhi)外(wai)來物(wu)種(zhong)入侵(qin)，因(yin)此制定外(wai)來物(wu)種(zhong)入侵(qin)防治(zhi)(zhi)的(de)(de)專門法(fa)(fa)律(lv)非常(chang)必要，在(zai)主旨明確的(de)(de)導向(xiang)上，更好地規(gui)范(fan)外(wai)來物(wu)種(zhong)引入，也有利于協調(diao)各部門的(de)(de)職權和相(xiang)關法(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)規(gui)的(de)(de)關系。

地方先行

湖南破(po)冰(bing)，之后(hou)無人跟進

受外(wai)來物(wu)種入(ru)侵在地方(fang)(fang)上為(wei)害甚巨的影響，雖然一直沒有(you)專門法(fa)律，但一些地方(fang)(fang)也出臺(tai)了(le)防治外(wai)來物(wu)種入(ru)侵的相關法(fa)規(gui)(gui)規(gui)(gui)章。

其(qi)中(zhong)，湖南省2011年在全國率先頒行了《湖南省外(wai)來物(wu)種管理條例》，這(zhe)也(ye)成為國內第(di)一部專(zhuan)門針對外(wai)來物(wu)種入侵的地方行政法規。

這(zhe)部(bu)法(fa)(fa)規也(ye)令湖南省外(wai)來物種(zhong)防范的名錄(lu)管理、行政許可、風險(xian)評(ping)估、監測預警(jing)、控制清除和(he)應(ying)急反應(ying)等制度(du)得以建(jian)立健全(quan)，使防治行為變得有法(fa)(fa)可依(yi)。這(zhe)意示著(zhu)，此后湖南要(yao)(yao)從(cong)國(guo)外(wai)或(huo)者國(guo)內跨生(sheng)態引(yin)入物種(zhong)時(shi)，需要(yao)(yao)經過申請和(he)評(ping)估程序。

據當時的(de)(de)官(guan)方資料統計，在條例出(chu)臺之(zhi)前，湖(hu)南(nan)省的(de)(de)外來物種(zhong)入(ru)侵(qin)種(zhong)類已達97種(zhong)，全球公認的(de)(de)16種(zhong)重大(da)外來入(ru)侵(qin)物種(zhong)中，湖(hu)南(nan)有(you)11種(zhong)。外來物種(zhong)入(ru)侵(qin)面(mian)積超過(guo)1200萬畝。

湖南全省每年因外(wai)來物(wu)種入侵造成的直接經濟損(sun)失(shi)達10億元(yuan)以上，生態危害與間接經濟損(sun)失(shi)達100億元(yuan)。

農(nong)業部科教司巡視(shi)員王(wang)衍亮表示，目前(qian)我國對外來物(wu)種的(de)管理(li)只散見于相關法(fa)律法(fa)規(gui)的(de)條(tiao)(tiao)文中，對保護(hu)我國生物(wu)多樣性和生態環境缺乏系(xi)統規(gui)范。湖南省的(de)上述條(tiao)(tiao)例頒(ban)布實施后(hou)，將在國內跨地區(qu)和物(wu)種轉移和地區(qu)性物(wu)種入(ru)侵等方面加強監管。

據媒體報道，在條(tiao)例頒行之后，湖南省即(ji)對省內引進的(de)外來物種開展了統一的(de)風險評(ping)估和治(zhi)理(li)行動(dong)，一些常見的(de)入侵物種受到控制。

不過，官(guan)方(fang)公布的統計數據顯示(shi)，在(zai)(zai)條例實施了兩年之(zhi)后，湖南省的外(wai)來物種(zhong)入侵情(qing)況并未有明顯的好轉。湖南省率先在(zai)(zai)全國專門針對(dui)防(fang)治外(wai)來物種(zhong)立法破冰之(zhi)后，也(ye)幾(ji)乎沒(mei)有發現(xian)其(qi)他地(di)方(fang)跟進。

知(zhi)名環保專家、公(gong)眾(zhong)環境研究中心主(zhu)任馬(ma)軍(jun)分析說，外來物(wu)種入侵造成的(de)不(bu)(bu)僅(jin)僅(jin)是(shi)(shi)所在(zai)地的(de)經濟損失，更重要(yao)(yao)的(de)還有(you)對當地生(sheng)態系統的(de)影響，而生(sheng)態系統的(de)恢復并不(bu)(bu)是(shi)(shi)短(duan)期可見的(de)，有(you)些危害甚至是(shi)(shi)不(bu)(bu)可挽回(hui)的(de)。“因此對外來物(wu)種的(de)引(yin)進要(yao)(yao)嚴格(ge)控制(zhi)，上升(sheng)到立法(fa)層面(mian)是(shi)(shi)非常(chang)必要(yao)(yao)的(de)。”他(ta)對法(fa)治周末記者說。

作(zuo)為全國政協委員，天津律師(shi)何(he)悅(yue)也曾(ceng)提出過(guo)加(jia)強對(dui)外(wai)來入(ru)侵(qin)(qin)物(wu)種(zhong)(zhong)立法和調(diao)查(cha)的建議，她(ta)發現(xian)，早在上個世紀50年(nian)代，國際社(she)會就開始通過(guo)制定協調(diao)一致的國際文(wen)件共同抵御外(wai)來物(wu)種(zhong)(zhong)入(ru)侵(qin)(qin)，包括《世界自然憲章》《生(sheng)物(wu)多樣(yang)性公(gong)約》《保護野生(sheng)動物(wu)遷(qian)徙物(wu)種(zhong)(zhong)公(gong)約》等(deng)。不(bu)少國家在十(shi)幾二十(shi)年(nian)前，也制定了專(zhuan)門(men)規制外(wai)來物(wu)種(zhong)(zhong)入(ru)侵(qin)(qin)的法律。

立法建議

最(zui)好是(shi)建立行政許可制度

幾年前媒體即(ji)報(bao)道(dao)稱全(quan)國(guo)性的《外(wai)來(lai)入(ru)(ru)侵(qin)生物(wu)防(fang)(fang)治條例》和《全(quan)國(guo)外(wai)來(lai)入(ru)(ru)侵(qin)生物(wu)防(fang)(fang)治規劃》已開始起草工作，但實(shi)際上一(yi)直停留在起草階段，也(ye)并沒有被(bei)列入(ru)(ru)國(guo)務院立法工作計劃。

馬軍認為，雖然目前對于防(fang)治外(wai)(wai)來(lai)(lai)物種入侵(qin)已有共識(shi)，但相關立法卻遲遲難以推(tui)進(jin)，可能(neng)與難以協調牽扯到的(de)(de)多(duo)個部門有關，另外(wai)(wai)一個重要原因則可能(neng)是(shi)經濟(ji)利益(yi)的(de)(de)牽絆，“很多(duo)有意(yi)引進(jin)的(de)(de)外(wai)(wai)來(lai)(lai)物種都是(shi)出于經濟(ji)利益(yi)的(de)(de)考慮(lv)，對此(ci)進(jin)行限制，經濟(ji)利益(yi)自然也會成為阻力(li)”。

在比較了國外對外來(lai)物種防治的(de)相關法律規制后(hou)，汪(wang)勁認為，我國應當建(jian)立超越部門(men)及其利益、集合各學科專家構成(cheng)的(de)跨部門(men)外來(lai)物種風險評估機(ji)構。

王燦發多次(ci)在公開場合呼吁，國務院應當(dang)盡(jin)快制定(ding)物種入(ru)侵管理條例，協(xie)調各部門的(de)管理職權。如果要制定(ding)法律的(de)話，則應當(dang)協(xie)調好與其(qi)他法律關系。

他建議，建立外(wai)來入侵(qin)(qin)物種法(fa)律控制體系，首先需要對我(wo)國現有的相關法(fa)律法(fa)規(gui)體系進行全(quan)面評(ping)估，在(zai)完善現有保護生(sheng)物多樣性的相關立法(fa)，并增加防(fang)范外(wai)來生(sheng)物入侵(qin)(qin)的內容(rong)基礎上，盡(jin)快制定外(wai)來生(sheng)物入侵(qin)(qin)法(fa)。

關(guan)注此事的(de)學(xue)界及實務(wu)界人士都提出(chu)在引入(ru)外(wai)來物(wu)種方(fang)面應采取審慎(shen)的(de)態度，最好(hao)的(de)方(fang)法就是建立行政(zheng)許(xu)可(ke)制度，這也是湖(hu)南省目(mu)前(qian)的(de)做(zuo)法，而其中外(wai)來物(wu)種的(de)名錄管理制度又(you)需要發揮重(zhong)要作用。

另外(wai)一個呼吁較多的問題，則是引(yin)入(ru)外(wai)來(lai)物(wu)種(zhong)的法律(lv)責任。目前，我國(guo)各種(zhong)相關法律(lv)中(zhong)還沒有(you)外(wai)來(lai)物(wu)種(zhong)無(wu)意(yi)引(yin)進(jin)法律(lv)責任的規定(ding)，對于(yu)有(you)意(yi)引(yin)進(jin)也(ye)僅(jin)僅(jin)規定(ding)了行政罰款。由于(yu)缺乏強有(you)力的責任追究(jiu)機制，從而助長了外(wai)來(lai)物(wu)種(zhong)的無(wu)序(xu)引(yin)進(jin)和隨意(yi)引(yin)進(jin)。

王燦發說，由于(yu)法律對物種入侵(qin)沒有明(ming)確規(gui)定(ding)法律責任，特別是刑事責任，就使得許多單(dan)位和個人根(gen)本不(bu)理(li)會(hui)有關入境(jing)動(dong)植(zhi)(zhi)物如實申(shen)報的規(gui)定(ding)。刑法中雖然有規(gui)定(ding)說，“違反(fan)進出境(jing)動(dong)植(zhi)(zhi)物檢疫(yi)(yi)法的規(gui)定(ding)，逃避(bi)動(dong)植(zhi)(zhi)物檢疫(yi)(yi)，引起(qi)重(zhong)大(da)動(dong)植(zhi)(zhi)物疫(yi)(yi)情(qing)的，處(chu)3年(nian)以下有期(qi)徒(tu)刑或者拘役，并處(chu)或者單(dan)處(chu)罰(fa)金(jin)”，但這一條只是針對“引起(qi)重(zhong)大(da)動(dong)植(zhi)(zhi)物疫(yi)(yi)情(qing)的”才(cai)追究(jiu)刑事責任，在執法實踐來說，往往只是把(ba)造成病蟲害認定(ding)為(wei)“疫(yi)(yi)情(qing)”。

多數學(xue)者建議，未(wei)來立法應當完善對外(wai)來物種(zhong)引(yin)入的法律追責(ze)，應明確規定違法引(yin)進(jin)和違法審批的民事責(ze)任(ren)、行政責(ze)任(ren)，甚至刑事責(ze)任(ren)。

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