新環保法“利劍”將落 仍面臨諸多困境
2015年1月1日，新《環境保護法》的利劍就將落下。新環保法能給日益嚴峻的中國環境污染形勢帶來什么?能否改變唯GDP為導向的發展現狀?能否真正讓那些污染企業收手?能否護航美麗中國?
新環保法由于增加了按日計罰、查封扣押、行政拘留等條款，加大了處罰力度，被稱為“史上最嚴環保法”，這也意味著，從2015年開始，企業將面臨著一個全新的、更加嚴格的環保執法環境。
但在專家們看來，新環保法實施見效，仍存在諸多困境。
新環保法也加重了監管責任
2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環境保護法》修訂草案。根據規定，新修訂的《環境保護法》將于2015年1月1日起執行。
我國歷經多年的粗放型增長，中國的環境問題已經到了十分危急的關頭，環境污染狀況嚴重超出環境自身的凈化和承載能力。水污染、大氣污染、土壤污染等環境問題集中爆發，企業違法排污、監管部門執法不力、受害群眾投訴無門的現象屢見不鮮。
12月29日，在環境保護部組織的新環保法解讀會上，環保部政法司法規處處長王煒介紹，新環保法是25年來的首次大修訂，從修訂結果來看，社會各界對新環保法的評價還是非常正面的。
“之所以說‘史上最嚴’，是因為這部法律規定的很多制度和措施，包括按日計罰、查封扣押、行政拘留都是以往所有的環保法律法規中沒有出現過的。”王煒說。
針對“違法成本低、守法成本高”的問題，新環保法又設計了“按日計罰”。王煒舉例說，排污企業違法排污了，按照違法的天數計算罰款，上不封頂，直至罰到企業改正為止。
“我是非常看好這部法律的。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對記者說，近期，新環保法相關細則密集出臺，“細節決定一個戰略的成敗”。
本報記者從環保部了解到，環境保護主管部門《實施按日連續處罰暫行辦法》、《實施查封、扣押暫行辦法》、《實施限制生產、停產整治暫行辦法》和《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》，以及《突發環境事件調查處理辦法》等近日已獲環保部部務會議通過。
王煒透露，“上述暫行辦法的詳細內容即將全文公布”。
記者注意到，隨著新環保法即將實施，環保部門對違法排污的處罰力度也在加大。
環保部副部長翟青在日前舉辦的環境監察高級研修班上介紹，2013年以來，全國環境監察系統共查處環境違法企業19萬家次，掛牌督辦企業4135家、處罰案件103707起，處罰金額39.4億元，平均比2012年增長了47%、17%、19%。環保公安聯動進一步加強，2013年地方各級環保部門向公安機關移送涉嫌環境污染犯罪案件總計706件，2014年前三季度進一步增加到1232件。
“過去一年多，全國環保部門向公安部門移送的環境違法案件數量超過了過去十年的總和。”中國政法大學教授、環境資源法研究所所長王燦發說。
新環保法實施后，公眾最為關心的是環保部門對于違法排污的企業能否真正去處罰?處罰的力度是否到位?
對此，環保部副部長潘岳表示，“新環保法的一個突破就是加重了行政監管部門的責任。”
潘岳說，新環保法一方面授予對各級政府、環保部門許多新的監管權力，包括環境監察機構可以進行現場檢查，授權環保部門對造成環境嚴重污染的設施設備可以查封扣押，對超標超總量的排污單位可以責令限產、停產整治。
此外，新環保法針對違法成本低的問題，設計了罰款的按日連續計罰規則;針對未批先建又拒不改正、通過暗管排污逃避監管等違法企業責任人，引入治安拘留處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
“新環保法也規定了對環保部門自身的嚴厲行政問責措施。”潘岳說，違規審批、包庇違法、發現或接到舉報違法未及時查處、違法查封扣押，篡改偽造監測數據、未依法公開政府環境信息的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、降級、撤職、開除，主要負責人應當引咎辭職。
“利劍”落地仍面臨諸多困境
不過，在上述專家看不，新環保法實施還存在諸多不足。
新環保法第四十五條規定，國家依照法律規定實行排污許可管理制度。王煒對記者說，有關“法律規定”只是在大氣法和水法中有原則性規定，目前在全國實施還存在一些困難。
王煒介紹，近年來，全國許多地方出臺了各自的排污許可證管理辦法，也正因為如此，各地標準和要求不一。
本報記者從環保部了解到，1987年，原國家環保總局曾在上海、杭州等18個城市進行排污許可證制度試點。在1989年召開的第三次全國環境保護會議上，排污許可證制度作為環境管理的一項新制度提了出來。
之后，上海市以地方法規的形式出臺了《污染物排放許可證管理規定》，其管理的基本程序是：排污申報登記;排污審核、核發排污許可證;證后監督管理;年度復審。
今年7月25日，《福建省排污許可證管理辦法》經省政府常務會議通過，9月1日起施行。該辦法規定在本省行政區域內排放大氣污染物的;直接或者間接排放工業廢水、醫療污水的;排放規模化畜禽養殖污水的;運營城鄉污水和工業廢水集中處理設施的等排污單位，應當取得排污許可證。
今年5月，國務院辦公廳《關于印發2014-2015年節能減排低碳發展行動方案的通知》也提出，完善法規標準，加快制定排污許可證管理條例。“條例何時制定和出臺，目前還沒有時間表。”王煒說。
“另一個問題是，面對環境污染，環保部門不查處怎么辦?當地政府不作為怎么辦?信息不公開怎么辦?誰來啟動追責?”常紀文對記者說，受有關部門委托，國研中心正研究責任追責的機制建設，“未來，或許可以讓公眾、人大或政協來啟動追責，指望政府自己來啟動追責程序有點難度。”
王煒也對此表示，新環保法中，對于追責有相應的規定，如目標責任制度和考核評價、人大監督、環保部門上級對下級的監督等，但主要是原則性要求。
新環保法設計了“按日計罰”的規定，但據本報記者了解，這一規定實施起來也并不容易。王煒介紹，“按日計罰”必須符合三個要件：企業違法排污;達到處罰的標準;對違法排污行為拒不改正。
但什么樣的行為屬于“拒不改正”?各界存在一定爭議。“公安部會同工信、質檢、環保、農業四家部門即將發布治安拘留的辦法，明確規定‘拒不改正’包括三種情形。”王煒對本報記者說，這三種情形包括企業違法排污被環保部門當場查實;當場沒有發現違法排污的情況，但通過別的證據證明，企業實施了違法排污行為;企業拒絕或阻撓環保執法檢查的，都屬于“拒不改正”，“環保部門只看排污結果，至于企業在這一過程中做了什么，都不認。”
常紀文對記者說，新環保法同樣提出了對地方政府的考核和環境審計。“目前有關方面正在研究編制自然資產負債表，考核應該分期考核，并且定性考核與定量考核相結合，估計這一研究成果會很快出臺。”
中國人民大學法學院教授、環境資源法教研室主任周珂對記者表示，新環保法實施后，對于違法排污企業的處罰力度是逐級增大的。從一般性的處罰，到按日計罰、查封扣押、行政拘留，企業的違法成本肯定會越來越大的。
信息公開是公眾參與前提
新環保法首次將“信息公開與公眾參與”單獨成章，規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利”。
新環保法還規定，“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督。”
對此，常紀文解釋說，“僅僅依靠環保部門去監督污染企業是遠遠不夠的。”他分析說，長期以來，政府與企業的關系是很“曖昧”的，政府靠企業提供財政來源，環保部門對污染企業不敢“下死手打”，這就必須發揮公眾和社會組織的作用。
29日下午，中國環境新聞工作者協會副秘書長兼中國上市公司環境社會責任調查活動辦公室主任成亞威在接受本報記者獨家采訪時也表示，“環境信息公開，是公眾參與環境保護的重要前提。”
成亞威說，新環保法出臺前，由于缺乏法律的硬性規定，各級環保部門尤其是企業，無論在環境信息公開的內容和范圍方面，還是在時效性方面都存在較大差距。環境信息的不完整和缺位往往致使公眾在參與環境保護時，難以及時掌握有效的信息，影響了公眾參與的效果。
“比如，記者在采訪某企業的污染問題時，往往無法從環保部門和企業的網站上找到該企業近期的相關環境信息，難以對企業的環境行為作出全面客觀的報道。”成亞威說。
成亞威告訴記者，在中國環境新聞工作者協會組織開展的“中國上市公司環境社會責任調查活動”中發現，目前國內企業普遍不重視環境信息公開，即使是在上市公司當中，也有很多企業不重視環境信息公開。很多存在污染并被列入國家重點監控企業名單的上市企業，或是不公開環境信息，或是很簡單地公開環境信息，尤其是普遍存在報喜不報憂的問題。
新環保法施行后，凡是不按規定公開環境信息的企業，均將面臨違法的指控。成亞威認為，新環保法的相關規定還比較原則，還需要制定實施細則和具體辦法，使這些法律規定落到實處。
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