剛剛實(shi)施的(de)(de)(de)(de)新(xin)《環(huan)保(bao)(bao)法(fa)(fa)》突出了(le)(le)信息公開和公眾參(can)與作為管理(li)手段的(de)(de)(de)(de)重要地位。對(dui)于(yu)與公眾健康密切(qie)相關的(de)(de)(de)(de)企(qi)業(ye)污(wu)染物排(pai)放(fang)信息，新(xin)《環(huan)保(bao)(bao)法(fa)(fa)》第五十五條規定“重點排(pai)污(wu)單位應(ying)當(dang)如實(shi)向(xiang)社會(hui)公開其主要污(wu)染物的(de)(de)(de)(de)名稱、排(pai)放(fang)方(fang)式、排(pai)放(fang)濃度和總量、超標排(pai)放(fang)情況(kuang)，以及防治污(wu)染設(she)施的(de)(de)(de)(de)建設(she)和運行情況(kuang)，接受(shou)社會(hui)監(jian)督(du)”。企(qi)業(ye)公開污(wu)染物排(pai)放(fang)信息的(de)(de)(de)(de)要求首次在環(huan)境保(bao)(bao)護基本法(fa)(fa)中(zhong)(zhong)得(de)以體現，強(qiang)調了(le)(le)企(qi)業(ye)責任，對(dui)于(yu)不能(neng)滿足上述要求所應(ying)承擔的(de)(de)(de)(de)法(fa)(fa)律責任，也已經在新(xin)《環(huan)保(bao)(bao)法(fa)(fa)》中(zhong)(zhong)配(pei)套制定。  

我國污(wu)染物信息公開立法現狀及實施情況  

自新《環(huan)保(bao)法》通(tong)過修訂后，為(wei)幫助企業(ye)執行(xing)(xing)(xing)到位，方便公(gong)眾行(xing)(xing)(xing)使獲(huo)取信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)、參與(yu)和(he)監(jian)督環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)的權利，各級(ji)環(huan)保(bao)部(bu)門正在緊(jin)鑼密鼓地(di)制定具體法規(gui)、辦(ban)法。近期(qi)，環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)部(bu)已經發布了(le)(le)(le)《企業(ye)事(shi)業(ye)單位環(huan)境(jing)(jing)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)開(kai)辦(ban)法》，對企業(ye)在實施環(huan)境(jing)(jing)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)開(kai)的主(zhu)體和(he)內容、方法和(he)程(cheng)序、監(jian)督和(he)管理進行(xing)(xing)(xing)了(le)(le)(le)細化(hua)。此前，環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)部(bu)已于2013年(nian)印發并實行(xing)(xing)(xing)《國家(jia)重點監(jian)控(kong)(kong)企業(ye)自行(xing)(xing)(xing)監(jian)測(ce)與(yu)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)開(kai)辦(ban)法》，要求重點監(jian)控(kong)(kong)企業(ye)開(kai)展自行(xing)(xing)(xing)監(jian)測(ce)，并及時公(gong)開(kai)監(jian)測(ce)結果。社(she)會反(fan)映強烈(lie)，被網民稱為(wei)“中國歷史上(shang)首個污染物信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)開(kai)管理辦(ban)法”。辦(ban)法通(tong)過近一年(nian)的試(shi)運行(xing)(xing)(xing)，且由于與(yu)地(di)方環(huan)保(bao)部(bu)門總量(liang)減排考(kao)核掛(gua)鉤，推進很快(kuai)，極大(da)地(di)促進了(le)(le)(le)地(di)方環(huan)境(jing)(jing)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)平臺建設以及企業(ye)環(huan)境(jing)(jing)監(jian)測(ce)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)開(kai)制度的建立(li)(li)。截至(zhi)目前，全國各地(di)區(qu)(qu)(qu)除(chu)西藏(zang)自治區(qu)(qu)(qu)外，均已經建立(li)(li)了(le)(le)(le)污染物監(jian)測(ce)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)發布平臺，對所屬轄(xia)區(qu)(qu)(qu)的國家(jia)重點監(jian)控(kong)(kong)企業(ye)進行(xing)(xing)(xing)監(jian)測(ce)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)(xi)(xi)發布，為(wei)新《環(huan)保(bao)法》相關條(tiao)款的實施奠定了(le)(le)(le)良(liang)好(hao)的基礎。  

分析過去已經實施的辦法(fa)，會發(fa)現此前(qian)的信(xin)息(xi)(xi)公(gong)(gong)開(kai)存(cun)在3個問題：一是(shi)強調公(gong)(gong)開(kai)為目的，缺(que)(que)乏幫助公(gong)(gong)眾(zhong)使用污(wu)染物(wu)信(xin)息(xi)(xi)環(huan)節的設計；二是(shi)立法(fa)多以(yi)約(yue)束性的條款為主，強調企業(ye)必須實施公(gong)(gong)開(kai)，對于(yu)企業(ye)實施信(xin)息(xi)(xi)公(gong)(gong)開(kai)缺(que)(que)少引導(dao)；三(san)是(shi)頂層(ceng)設計不夠，目前(qian)企業(ye)的信(xin)息(xi)(xi)公(gong)(gong)開(kai)環(huan)節普遍存(cun)在信(xin)息(xi)(xi)平臺(tai)分散、信(xin)息(xi)(xi)格(ge)式不一致、信(xin)息(xi)(xi)形式單一、缺(que)(que)乏統計功能(neng)等問題。  

歐盟經驗對我國污(wu)染(ran)物信息公(gong)開立(li)法的啟(qi)示  

為(wei)此，結(jie)合(he)歐(ou)盟污(wu)染(ran)物(wu)信(xin)息公(gong)開立(li)法成(cheng)功案例《污(wu)染(ran)物(wu)排放和轉移登記(ji)管理議(yi)定書》（以下簡稱(cheng)“PRTR議(yi)定書”），及歐(ou)盟作為(wei)議(yi)定書締(di)約方之一(yi)，具(ju)體執行的《歐(ou)盟污(wu)染(ran)物(wu)排放和轉移登記(ji)辦(ban)法》（以下簡稱(cheng)“E-PRTR辦(ban)法”）的啟示，對(dui)進一(yi)步加強我國污(wu)染(ran)物(wu)信(xin)息公(gong)開立(li)法提出以下建議(yi)。  

首先，圍繞服務公眾的目標(biao)，細化立法原則和實(shi)施途徑。  

中國(guo)還處(chu)在(zai)(zai)信(xin)息(xi)(xi)公(gong)開立(li)法初期階(jie)段，如何最(zui)大(da)化發揮(hui)信(xin)息(xi)(xi)的(de)(de)(de)(de)作(zuo)用還處(chu)在(zai)(zai)摸索階(jie)段。根據PRTR議定(ding)書規定(ding)，“最(zui)大(da)化的(de)(de)(de)(de)服務公(gong)眾(zhong)、改善環境(jing)”是(shi)指(zhi)(zhi)導信(xin)息(xi)(xi)公(gong)開立(li)法的(de)(de)(de)(de)首要原則(ze)。E-PRTR辦(ban)法在(zai)(zai)明確(que)“獲取環境(jing)信(xin)息(xi)(xi)、參(can)與決策(ce)和訴諸法律的(de)(de)(de)(de)權益”的(de)(de)(de)(de)立(li)法目的(de)(de)(de)(de)上，細化實(shi)現(xian)(xian)目標的(de)(de)(de)(de)實(shi)施途徑(jing)。例如，明確(que)要求建立(li)一個統(tong)一發布歐盟PRTR信(xin)息(xi)(xi)的(de)(de)(de)(de)平臺、一個統(tong)一兼容的(de)(de)(de)(de)信(xin)息(xi)(xi)收集和傳(chuan)輸(shu)系統(tong)、辦(ban)法各利益相關方(fang)進(jin)行合作(zuo)、立(li)法機構提供(gong)信(xin)息(xi)(xi)技(ji)術幫助、給予公(gong)眾(zhong)獲取信(xin)息(xi)(xi)和參(can)與決策(ce)的(de)(de)(de)(de)法律保障，這些(xie)(xie)全(quan)部(bu)都體現(xian)(xian)在(zai)(zai)E-PRTR辦(ban)法正式條(tiao)款前的(de)(de)(de)(de)原則(ze)部(bu)分。正是(shi)在(zai)(zai)這些(xie)(xie)具體原則(ze)指(zhi)(zhi)導下，歐盟委(wei)員會系統(tong)考慮并設計歐盟污染(ran)物(wu)排放和轉(zhuan)移(yi)登記管理立(li)法工作(zuo)，這些(xie)(xie)具體原則(ze)對于公(gong)眾(zhong)最(zui)終獲得PRTR信(xin)息(xi)(xi)并參(can)與環境(jing)政(zheng)策(ce)制(zhi)定(ding)起到了決定(ding)性作(zuo)用。  

因此，我國(guo)應在立法環節(jie)中，充分調研公(gong)(gong)眾對于污染物信(xin)(xin)(xin)息(xi)內(nei)容及(ji)形式的需(xu)求(qiu)、公(gong)(gong)眾獲(huo)取信(xin)(xin)(xin)息(xi)方式、公(gong)(gong)眾獲(huo)取信(xin)(xin)(xin)息(xi)的法律保障(zhang)、公(gong)(gong)眾獲(huo)得(de)信(xin)(xin)(xin)息(xi)后如何進行反(fan)饋，本著公(gong)(gong)眾獲(huo)得(de)信(xin)(xin)(xin)息(xi)、使用信(xin)(xin)(xin)息(xi)、反(fan)饋信(xin)(xin)(xin)息(xi)和(he)受益(yi)于信(xin)(xin)(xin)息(xi)的工(gong)作理念(nian)來進行立法研究。  

其次，加強部門及區域合作，建立全國范圍(wei)的信息(xi)公布(bu)平臺。  

污染物的(de)擴(kuo)散性(xing)(xing)導致(zhi)(zhi)了(le)(le)區域合作(zuo)、共同防治的(de)必要性(xing)(xing)。PRTR議定(ding)書面向全(quan)球開放(fang)(fang)，所有的(de)國(guo)(guo)(guo)家(jia)均可(ke)參與(yu)。在(zai)這(zhe)(zhe)一議定(ding)書中，一些具體(ti)的(de)合作(zuo)建議已(yi)經被提(ti)(ti)出，例(li)如(ru)相鄰地區的(de)信息(xi)共享、發(fa)(fa)達(da)國(guo)(guo)(guo)家(jia)和(he)不發(fa)(fa)達(da)國(guo)(guo)(guo)家(jia)之間的(de)技術支持與(yu)轉讓。這(zhe)(zhe)些具體(ti)規定(ding)的(de)提(ti)(ti)出為(wei)提(ti)(ti)升經濟欠發(fa)(fa)達(da)地區的(de)環境管理能(neng)力(li)、計算(suan)區域的(de)污染物排(pai)放(fang)(fang)量奠定(ding)了(le)(le)良好(hao)的(de)基礎。例(li)如(ru)德國(guo)(guo)(guo)設計了(le)(le)專(zhuan)用于PRTR的(de)工作(zuo)軟件，并將(jiang)軟件的(de)使用權和(he)接口在(zai)歐洲(zhou)互操作(zuo)性(xing)(xing)平臺上(shang)發(fa)(fa)布(bu)，沒有任(ren)何(he)軟件版權費(fei)用，并歡迎有此需求的(de)國(guo)(guo)(guo)家(jia)和(he)組織使用，共同促進(jin)系(xi)統(tong)的(de)不斷完善。歐盟統(tong)一發(fa)(fa)布(bu)27個(ge)成員(yuan)國(guo)(guo)(guo)的(de)PRTR信息(xi)，為(wei)保證數(shu)據(ju)的(de)一致(zhi)(zhi)性(xing)(xing)和(he)可(ke)比性(xing)(xing)、準確性(xing)(xing)，歐盟委員(yuan)會研發(fa)(fa)了(le)(le)數(shu)據(ju)傳輸和(he)質控系(xi)統(tong)，能(neng)夠審核、發(fa)(fa)布(bu)、統(tong)計、下(xia)載各種數(shu)據(ju)及(ji)信息(xi)。  

我國作為最大(da)的(de)發展中國家，污(wu)染物(wu)排(pai)放量在世界上舉(ju)足輕重。因(yin)此，建(jian)立全國范圍的(de)污(wu)染物(wu)信(xin)息(xi)發布平臺(tai)將(jiang)(jiang)是向世人展示中國改善(shan)環境決(jue)心的(de)重大(da)舉(ju)措。其中首要(yao)(yao)問題則是如何加強各省市(shi)、各部委間的(de)協(xie)調合作。因(yin)此，效仿PRTR議定(ding)書(shu)，簽署(shu)各部門(men)之間關于(yu)污(wu)染物(wu)信(xin)息(xi)共(gong)享、協(xie)調合作的(de)議定(ding)書(shu)，將(jiang)(jiang)成為重要(yao)(yao)基礎工作。  

第(di)三，加(jia)強頂層設計，提升法律實施的可行性。  

經研究，E-PRTR辦(ban)法具有(you)以下(xia)可(ke)(ke)行性(xing)特(te)點：一(yi)是(shi)明確信(xin)息形(xing)式多樣。根據議定書規(gui)定，可(ke)(ke)以在各締約方PRTR平(ping)臺找到多種(zhong)污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)相關(guan)信(xin)息，而不僅限于污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物排放(fang)或轉移(yi)數據。例如在E-PRTR網站(zhan)，還可(ke)(ke)以找到一(yi)個內(nei)容豐富(fu)的(de)電(dian)子(zi)圖書館，包括(kuo)污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)防治領域的(de)名詞解(jie)釋、PRTR涉及行業的(de)典(dian)型污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物排放(fang)清單以及污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物特(te)性(xing)，正是(shi)這些輔助(zhu)(zhu)資(zi)料幫助(zhu)(zhu)公眾(zhong)建立了污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)(ran)物數據和(he)健康(kang)風(feng)險防范之間的(de)橋梁。  

二(er)是明確(que)電子(zi)信(xin)息技術服(fu)務要(yao)(yao)求(qiu)。PRTR議定(ding)(ding)書的(de)條(tiao)款對使用電子(zi)技術服(fu)務信(xin)息公開提出了具體要(yao)(yao)求(qiu)。例如，議定(ding)(ding)書第(di)五(wu)條(tiao)第(di)一(yi)款規(gui)(gui)定(ding)(ding)，“數據(ju)庫應該可以按照以下要(yao)(yao)素進行(xing)搜索(suo)，例如企(qi)業名稱、行(xing)業、污染物種類(lei)、排放或轉(zhuan)移(yi)區(qu)域”。議定(ding)(ding)書還(huan)有相應的(de)數據(ju)庫升級(ji)完善的(de)服(fu)務要(yao)(yao)求(qiu)。第(di)五(wu)條(tiao)第(di)三款規(gui)(gui)定(ding)(ding)，“電子(zi)平臺（數據(ju)庫）的(de)設(she)計需要(yao)(yao)考(kao)慮到將來(lai)的(de)發(fa)展，并且需要(yao)(yao)具備儲存(cun)近10年數據(ju)的(de)能力”。  

三是信息反(fan)饋(kui)環(huan)節設(she)計。E-PRTR辦法通過(guo)留下電(dian)子(zi)郵(you)箱的設(she)計，將公眾(zhong)的意(yi)見(jian)進行(xing)了反(fan)饋(kui)，完(wan)成了信息流閉環(huan)的統(tong)計，實(shi)(shi)現了信息作為社會(hui)管理潤滑劑的作用(yong)。例如在德國接到(dao)郵(you)箱舉報個別(bie)企業信息缺失(shi)后，會(hui)立(li)即核(he)實(shi)(shi)，并要求注冊。如果(guo)不執(zhi)行(xing)，將進行(xing)罰款。同(tong)時，電(dian)子(zi)郵(you)箱還承擔著接受(shou)公眾(zhong)對相關辦法提出建設(she)性意(yi)見(jian)的作用(yong)，對持續增強辦法的實(shi)(shi)用(yong)性發揮著重要作用(yong)。  

四(si)是要(yao)求制(zhi)(zhi)定(ding)(ding)(ding)翔實(shi)(shi)的(de)(de)(de)辦法(fa)(fa)實(shi)(shi)施(shi)(shi)指(zhi)南(nan)(nan)。PRTR議(yi)定(ding)(ding)(ding)書規定(ding)(ding)(ding)，“每個(ge)(ge)議(yi)定(ding)(ding)(ding)書締約(yue)方(fang)應該增強公(gong)眾關于(yu)污染物排(pai)放和(he)轉移的(de)(de)(de)意識，提供(gong)輔助和(he)指(zhi)導工(gong)具，幫(bang)助完成注冊并(bing)幫(bang)助公(gong)眾獲得信(xin)(xin)息”。E-PRTR辦法(fa)(fa)第(di)十(shi)四(si)條第(di)二款規定(ding)(ding)(ding)“在不遲于(yu)第(di)一(yi)(yi)報告(gao)年開始前4個(ge)(ge)月，委(wei)員會應該盡快(kuai)編制(zhi)(zhi)實(shi)(shi)施(shi)(shi)指(zhi)南(nan)(nan)來支(zhi)持辦法(fa)(fa)的(de)(de)(de)實(shi)(shi)施(shi)(shi)”。歐盟委(wei)員會在2006年5月31日編制(zhi)(zhi)并(bing)出(chu)版(ban)了(le)一(yi)(yi)個(ge)(ge)非常翔實(shi)(shi)、總(zong)計139頁的(de)(de)(de)實(shi)(shi)施(shi)(shi)指(zhi)南(nan)(nan)。這個(ge)(ge)實(shi)(shi)施(shi)(shi)指(zhi)南(nan)(nan)按照信(xin)(xin)息公(gong)開的(de)(de)(de)參與方(fang)企業、地方(fang)主管部門(men)、歐盟委(wei)員會的(de)(de)(de)職責(ze)編寫(xie)，對(dui)整個(ge)(ge)項目數(shu)據質(zhi)量保障體系進行了(le)詳細的(de)(de)(de)闡述(shu)并(bing)提出(chu)要(yao)求，為保障辦法(fa)(fa)順利實(shi)(shi)施(shi)(shi)發揮著巨大(da)作(zuo)用。  

五(wu)是信息(xi)獲(huo)取中(zhong)的法(fa)(fa)律救助。根(gen)據(ju)PRTR議(yi)(yi)定書第十(shi)四條規定，“在(zai)各締約(yue)國的法(fa)(fa)律中(zhong)，應該保障如果公(gong)眾按照(zhao)依法(fa)(fa)索取信息(xi)的需(xu)求被拒絕或(huo)者忽視，無論是全部(bu)或(huo)者是部(bu)分需(xu)求，有權在(zai)進入司法(fa)(fa)程(cheng)(cheng)序前進行行政復議(yi)(yi)”；E-PRTR辦法(fa)(fa)第十(shi)三條明確，可以通過其他相關(guan)機(ji)構(gou)(gou)或(huo)獨立機(ji)構(gou)(gou)督(du)促(cu)責(ze)(ze)任部(bu)門(men)履行職責(ze)(ze)，并且所(suo)有這(zhe)些(xie)行為(wei)及程(cheng)(cheng)序均(jun)應是免費的或(huo)者合理收(shou)費。因此，根(gen)據(ju)這(zhe)些(xie)條款(kuan)，當(dang)公(gong)眾遇到信息(xi)索取受阻時，將會在(zai)法(fa)(fa)律上得到有效救助。  

可(ke)見，在歐盟的污染物(wu)信(xin)息公開法律中，政府(fu)管理部門充當了合(he)作者和(he)監(jian)督(du)者的雙重(zhong)角色。信(xin)息公開不僅(jin)僅(jin)是(shi)企業一方的責(ze)任，立法環節的頂層設計完善與否，與保證公眾便捷地(di)獲取信(xin)息和(he)使用信(xin)息密切相關。  

鑒于此，建議(yi)我國(guo)在(zai)污(wu)染(ran)物信(xin)(xin)息公開立法(fa)(fa)(fa)環節需要(yao)注重以下幾(ji)點(dian)：明確電子信(xin)(xin)息技術的服務要(yao)求(qiu)；提(ti)供包括污(wu)染(ran)物數據(ju)、行業排放特點(dian)、污(wu)染(ran)物特性在(zai)內的多種形式污(wu)染(ran)物信(xin)(xin)息；提(ti)供輔(fu)助法(fa)(fa)(fa)規、辦法(fa)(fa)(fa)實施的具(ju)體操(cao)作指南；建立信(xin)(xin)息質量保障系統；考(kao)慮(lv)信(xin)(xin)息流(liu)(liu)閉(bi)環及流(liu)(liu)動中(zhong)各(ge)利益相關方的需求(qiu)，例如保密、法(fa)(fa)(fa)律救助等(deng)。  

毫無疑問，如果(guo)這些措施(shi)能夠在立法環節被系統(tong)考慮，我(wo)國的污染物信息公開辦法將在環境保護管理(li)工作(zuo)中發揮重大作(zuo)用(yong)。

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