在近日召開的全國環(huan)保(bao)工作會議上，環(huan)保(bao)部部長周生(sheng)賢指出要全面推進(jin)“十三五”環(huan)保(bao)規劃編(bian)制。

21世紀經濟報道(dao)記者獨家獲悉，環(huan)保(bao)部編制完成(cheng)《國家環(huan)境保(bao)護“十三五”規劃(hua)基本思(si)路(lu)》(以下簡稱《基本思(si)路(lu)》)，提出(chu)了環(huan)保(bao)“十三五”規劃(hua)的基礎與(yu)形勢、目標、重大戰略任務、重大工(gong)程和項(xiang)目以及制度建(jian)設和政策創新。

“環(huan)保(bao)‘十三(san)五’規劃堅持遠(yuan)近結合，既(ji)要(yao)以五年為(wei)主，必須(xu)要(yao)提出(chu)與全(quan)面(mian)建(jian)(jian)成小(xiao)康社會(hui)相適應的環(huan)境質量奮(fen)斗(dou)目標，又要(yao)考(kao)慮更長時期的遠(yuan)景(jing)發展(zhan)，注(zhu)重(zhong)(zhong)深化生態(tai)文(wen)明領域和關鍵環(huan)節改革;必須(xu)牢牢把(ba)握人民(min)群眾是(shi)否(fou)滿意、生態(tai)環(huan)境是(shi)否(fou)健康和安(an)全(quan)的出(chu)發點(dian)、著力點(dian)，全(quan)面(mian)體現深化改革、依法治(zhi)(zhi)國和經濟新常態(tai)，以環(huan)境質量改善(shan)(shan)為(wei)核心，適應社會(hui)新期待，國家(jia)、區域、城市、鄉(xiang)村相結合，建(jian)(jian)立環(huan)境質量改善(shan)(shan)和污(wu)(wu)染(ran)排放(fang)總(zong)量雙重(zhong)(zhong)體系，綜合反(fan)映治(zhi)(zhi)污(wu)(wu)減排、風險(xian)防(fang)范、空間優化、制(zhi)度建(jian)(jian)設(she)進展(zhan)，注(zhu)重(zhong)(zhong)在重(zhong)(zhong)點(dian)地區、行業精(jing)準發力、精(jing)益管控(kong)，打贏大(da)(da)氣、水體、土(tu)壤(rang)污(wu)(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)三(san)大(da)(da)戰役。”環(huan)保(bao)部規劃財務司司長趙華林對21世紀經濟報道(dao)記者介紹。

趙華林指出，“在經濟新常(chang)態下(xia)，環(huan)(huan)(huan)境管(guan)理(li)(li)需(xu)要新思維(wei)，管(guan)理(li)(li)手段(duan)應在繼(ji)續堅持(chi)、深化完善總量(liang)控(kong)制(zhi)制(zhi)度的基礎上，向分地(di)(di)區、分時段(duan)的流量(liang)控(kong)制(zhi)轉變，這是基于環(huan)(huan)(huan)境容(rong)量(liang)的精(jing)細化管(guan)控(kong)模式，既可以在確保環(huan)(huan)(huan)境質量(liang)的前提下(xia)充分利(li)用自然環(huan)(huan)(huan)境的自凈能力，又可以在不(bu)良環(huan)(huan)(huan)境條件下(xia)精(jing)準(zhun)地(di)(di)采(cai)取措施(shi)以確保環(huan)(huan)(huan)境質量(liang)。”

“十(shi)三(san)五”環保規(gui)劃目標(biao)初定

“十三(san)五”環保工作(zuo)面臨(lin)著諸多機遇與(yu)挑戰(zhan)。

根據《基(ji)本思路》，機遇之一(yi)即經(jing)(jing)濟增速換擋(dang)，污染物新增量進入收窄期。對(dui)此趙華林解釋(shi)，"GDP增長進入中高速發展(zhan)通道，重化工業快速發展(zhan)的(de)勢頭減緩(huan)，第(di)三產業成(cheng)為拉動經(jing)(jing)濟增長的(de)主力，總量和(he)結構都在(zai)(zai)向有(you)利環境(jing)保護的(de)方向發展(zhan)。粗鋼、水(shui)泥以及(ji)銅、鋁、鉛、鋅等主要有(you)色金屬(shu)產品產量預(yu)期在(zai)(zai)2015年至2020年左右出現峰值，傳統污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨(qu)緩(huan)。

同時，挑戰也十分(fen)明顯，挑戰之一即(ji)污(wu)染治(zhi)(zhi)理遲疑(yi)不決(jue)、患得患失(shi)。“隨(sui)著宏觀(guan)經濟(ji)增長步(bu)入(ru)新常態，如(ru)何處理好(hao)節能(neng)減排與經濟(ji)增長和就業保(bao)障的(de)關系成(cheng)為難題，環(huan)保(bao)資金投入(ru)和增長的(de)可持(chi)續性存在變數。”趙華林(lin)解釋，一些地方(fang)政府財政收(shou)入(ru)增速(su)放緩、企(qi)(qi)業效益下(xia)滑，政府環(huan)保(bao)投入(ru)長效機制難以為繼(ji)，企(qi)(qi)業治(zhi)(zhi)污(wu)決(jue)心和行動出現(xian)遲疑(yi)，有的(de)企(qi)(qi)業可能(neng)不上(shang)治(zhi)(zhi)污(wu)設(she)施、上(shang)了治(zhi)(zhi)污(wu)設(she)施也不正常運(yun)行，甚至偷(tou)排漏排，監管難度加大(da)。

綜合考慮我國環(huan)境保護(hu)現(xian)階(jie)(jie)段(duan)(duan)的特(te)點和“十三(san)五(wu)”期間經濟社會發展趨勢，《基本思路》初步提出了(le)“十三(san)五(wu)”期間環(huan)境保護(hu)奮斗目標(biao)，主要包括(kuo)兩個階(jie)(jie)段(duan)(duan)性(xing)目標(biao)。

首(shou)先(xian)，到2020年，主要污染物排放總量顯著減少(shao)，空(kong)氣和水(shui)環境質量總體(ti)(ti)改善，土壤環境惡化趨勢得到遏制，生(sheng)態系(xi)統穩(wen)定性增(zeng)強，輻射環境質量繼續保持良好(hao)，環境風險(xian)得到有效管控，生(sheng)態文(wen)明制度(du)體(ti)(ti)系(xi)系(xi)統完整，生(sheng)態文(wen)明水(shui)平與全面小(xiao)康(kang)社(she)會相適應。

其次，到(dao)(dao)2030年，全(quan)國城市環境(jing)空氣(qi)質量基本(ben)(ben)達(da)標(biao)，水環境(jing)質量達(da)到(dao)(dao)功能(neng)區標(biao)準，土壤(rang)環境(jing)質量得到(dao)(dao)好轉，生(sheng)態(tai)環境(jing)質量全(quan)面改善，經(jing)濟社會發(fa)展與環境(jing)保護基本(ben)(ben)協調(diao)，生(sheng)態(tai)文明(ming)水平(ping)全(quan)面提高。

主要污染物總量指(zhi)標體系擴容

《基本思路》提出(chu)要(yao)以質量(liang)改善為核心，優化和完(wan)善主要(yao)污染物(wu)總量(liang)控制(zhi)指(zhi)標體系。

趙(zhao)華林指(zhi)出，根(gen)據質量(liang)(liang)(liang)(liang)改善需求，繼續(xu)實施全(quan)國二(er)氧化(hua)硫(liu)、氮氧化(hua)物、化(hua)學需氧量(liang)(liang)(liang)(liang)、氨氮排放總(zong)量(liang)(liang)(liang)(liang)控制，進一步完善總(zong)量(liang)(liang)(liang)(liang)控制指(zhi)標(biao)體系，提出必要的總(zong)量(liang)(liang)(liang)(liang)控制指(zhi)標(biao)，以倒(dao)逼(bi)經(jing)濟轉型。

根據《基本思路》，初步考(kao)慮，對(dui)(dui)全(quan)國實施(shi)重點行業工業煙粉塵總量控制，對(dui)(dui)總氮(dan)、總磷和(he)揮發性(xing)有(you)機(ji)物(以下簡稱VOCs)實施(shi)重點區域與重點行業相(xiang)結合(he)的(de)總量控制，增(zeng)強差(cha)別化、針對(dui)(dui)性(xing)和(he)可操作性(xing)。

“新增的(de)(de)四種污染物總量(liang)控(kong)制指標(biao)并不是(shi)(shi)在(zai)所有的(de)(de)區域和所有的(de)(de)行業實施，而是(shi)(shi)在(zai)某些(xie)重(zhong)點(dian)區域和重(zhong)點(dian)行業分別(bie)實施，這也是(shi)(shi)它們區別(bie)于既有的(de)(de)四種主要污染物控(kong)制指標(biao)的(de)(de)地方。”趙華林解釋(shi)。

同時，根據《基(ji)本思路》，初步考慮在(zai)電(dian)力、鋼鐵(tie)、水(shui)泥等重點行(xing)業開展煙(yan)粉塵總量(liang)控制，實(shi)施(shi)基(ji)于新排(pai)放標準的行(xing)業治(zhi)污減排(pai)管理，把問題突出、影響范圍廣的區域大(da)點源煙(yan)粉塵排(pai)放量(liang)降下(xia)去。

相(xiang)比煙粉塵(chen)，VOCs的控制難度(du)更(geng)大(da)。根據世界衛生組織的定義，所謂VOCs是指(zhi)沸點在50℃-250℃的化(hua)合物，室(shi)溫下飽和蒸汽壓超過133.32Pa，在常溫下以蒸汽形式(shi)存在于空氣中的一類有(you)機物。VOCs主要產生于石(shi)化(hua)、有(you)機化(hua)工、合成材料(liao)、化(hua)學藥品(pin)原(yuan)料(liao)制造(zao)(zao)、塑(su)料(liao)(8185, -170.00, -2.03%)產品(pin)制造(zao)(zao)、裝備制造(zao)(zao)涂裝、包裝印(yin)刷等行業。

“VOCs也是作(zuo)(zuo)為(wei)二(er)次污染(ran)物(wu)PM2.5的(de)重要前體(ti)物(wu)之一，因此它納(na)入總量控(kong)制(zhi)(zhi)指標(biao)體(ti)系，對控(kong)制(zhi)(zhi)PM2.5將具有重要作(zuo)(zuo)用。”中國環科院副(fu)院長柴(chai)發(fa)合對21世紀經濟報道記者解(jie)釋，相比二(er)氧(yang)化(hua)硫、氮氧(yang)化(hua)物(wu)、顆粒(li)物(wu)等大氣污染(ran)物(wu)，VOCs的(de)治理基(ji)礎還(huan)十分(fen)薄弱。

目前(qian)，針對(dui)VOCs產生量最大的石(shi)化行業(ye)，環保部(bu)已于(yu)去年年底發布(bu)了《石(shi)化行業(ye)揮發性有機物(wu)綜(zong)合整治方案》。

根據這一方(fang)案，環保部提出，到2017年，全國石化行業基本完成VOCs綜合整治工作(zuo)，建成VOCs監(jian)測監(jian)控體系，VOCs排放(fang)總(zong)量較2014年削減30%以上(shang)。目前的(de)首要(yao)任(ren)務(wu)是對石化企業VOCs排放(fang)環節、治理措施和效(xiao)果、VOCs排放(fang)量和VOCs物(wu)質清單等(deng)開展排查，并作(zuo)為VOCs排污收費(fei)、總(zong)量控制和危險化學品環境管理等(deng)的(de)依據。

對VOCs治理(li)(li)的(de)難度，環(huan)保(bao)部污染防治司司長趙英民曾(ceng)經解(jie)釋，由于VOCs無組織排放的(de)特點，其治理(li)(li)很難像治理(li)(li)二(er)氧化(hua)硫(liu)和氮氧化(hua)物(wu)那樣，主要(yao)通過制(zhi)定重點行業強(qiang)制(zhi)排放標(biao)準和電價補(bu)貼政(zheng)(zheng)策，就(jiu)能(neng)起到立竿見影的(de)作(zuo)用，“不是(shi)出(chu)一個政(zheng)(zheng)策就(jiu)可以監管(guan)，而是(shi)要(yao)更多地發揮市場的(de)作(zuo)用。”

他進一(yi)步指出，很(hen)多(duo)發達國家制定了(le)國家排放標準，并對排放VOCs產品進行征稅，即含VOCs多(duo)的產品，稅收就(jiu)高，通(tong)過價格手(shou)段來減少VOCs的排放。

在煙粉(fen)塵(chen)和VOCs之(zhi)外，總(zong)(zong)(zong)氮(dan)、總(zong)(zong)(zong)磷(lin)這兩種(zhong)總(zong)(zong)(zong)量控(kong)制(zhi)新指標也(ye)值得(de)關注。實際上，在“十二五”環保規(gui)劃里面，國家(jia)已經提出，在已富營養化的(de)湖泊(bo)水庫和東海、渤海等易(yi)發生赤潮的(de)沿海地區實施總(zong)(zong)(zong)氮(dan)或(huo)總(zong)(zong)(zong)磷(lin)排放總(zong)(zong)(zong)量控(kong)制(zhi)。

根據(ju)《基本思路》，“十三五”期間(jian)初步考慮(lv)在三湖一庫(ku)、海(hai)河流域(yu)以及長三角等污染最(zui)嚴(yan)重、問題最(zui)突出的(de)地區(qu)實行總氮(dan)或(huo)總磷(lin)區(qu)域(yu)排放(fang)量(liang)總量(liang)控制，要求沿海(hai)城市污水處(chu)理廠實施脫氮(dan)除(chu)磷(lin)。

趙華林介(jie)紹，在設置(zhi)水、大(da)氣環(huan)(huan)境質(zhi)量和(he)總量控制指標(biao)的基礎上(shang)，初(chu)步考慮將全國耕(geng)地土壤(rang)環(huan)(huan)境質(zhi)量、牧草地土壤(rang)環(huan)(huan)境質(zhi)量、生態(tai)紅線保(bao)護面積、生態(tai)服(fu)務功(gong)能提升(sheng)等指標(biao)納入“十三五(wu)”規(gui)(gui)劃(hua)，力爭突破既(ji)往(wang)規(gui)(gui)劃(hua)土壤(rang)和(he)生態(tai)保(bao)護規(gui)(gui)劃(hua)目(mu)標(biao)薄(bo)弱狀況，實(shi)現水、大(da)氣、土壤(rang)、生態(tai)系統等全要素(su)目(mu)標(biao)指標(biao)管(guan)理(li)，奠定對所(suo)有環(huan)(huan)境介(jie)質(zhi)監(jian)管(guan)的規(gui)(gui)劃(hua)基礎。

空氣質(zhi)量目(mu)標分區管理

根據《基本思(si)路(lu)》，在“十三(san)五”期間(jian)實施《大(da)氣污染(ran)防治行動計劃(hua)》、《水污染(ran)防治行動計劃(hua)》和《土(tu)壤污染(ran)防治行動計劃(hua)》三(san)大(da)行動計劃(hua)，分(fen)區域持續改善(shan)環境質(zhi)量。

其中，空氣(qi)(qi)(qi)質(zhi)量的改善尤為值得關注(zhu)。“為實現空氣(qi)(qi)(qi)質(zhi)量改善，需(xu)要(yao)二氧化硫(liu)、氮氧化物(wu)、一次(ci)顆(ke)粒物(wu)(工業煙粉塵)、揮發性有機(ji)物(wu)等的共同減排(pai)。”趙華林解(jie)釋，在全國層(ceng)面堅持不懈開展大氣(qi)(qi)(qi)污染(ran)綜合防治的同時，由國家(jia)制(zhi)定分區域、有差別的空氣(qi)(qi)(qi)質(zhi)量目(mu)標，各(ge)地區依(yi)據基(ji)于排(pai)放清單(dan)等法(fa)規推(tui)薦方(fang)法(fa)確定達到空氣(qi)(qi)(qi)質(zhi)量目(mu)標的多污染(ran)物(wu)排(pai)放控制(zhi)要(yao)求，并制(zhi)定相應的工作方(fang)案(an)。

根(gen)據《基(ji)本思路》，在PM2.5嚴(yan)重(zhong)、大(da)氣(qi)污(wu)(wu)染傳輸影響顯著的東中部12個(ge)省、珠(zhu)三角、成渝區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)全面實施第六階段(duan)新車排(pai)放標(biao)(biao)準(zhun)、非道路機械(xie)實施第四階段(duan)排(pai)放標(biao)(biao)準(zhun);大(da)力推進(jin)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)大(da)氣(qi)污(wu)(wu)染協(xie)(xie)同控制(zhi)，形(xing)成區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)統一的環境決策協(xie)(xie)商(shang)機制(zhi)、信(xin)息(xi)通(tong)告(gao)與報告(gao)機制(zhi)、環評區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)會商(shang)機制(zhi)、區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)聯(lian)合(he)執法機制(zhi)和區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)重(zhong)污(wu)(wu)染天氣(qi)應急聯(lian)動機制(zhi);建立反映(ying)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)(yu)污(wu)(wu)染特征的差別化質量目標(biao)(biao)和任務。

同(tong)時，珠三(san)角區(qu)(qu)(qu)域重點(dian)抓好多污(wu)染物(wu)(wu)協同(tong)控制(zhi)(zhi)(zhi)，控制(zhi)(zhi)(zhi)PM2.5和O3等(deng)二(er)次(ci)污(wu)染物(wu)(wu)形成(cheng)，力(li)(li)爭PM2.5年均濃度基本(ben)達標(biao);成(cheng)渝(yu)地區(qu)(qu)(qu)重點(dian)控制(zhi)(zhi)(zhi)以PM2.5、PM10為代表的顆(ke)粒物(wu)(wu)污(wu)染，力(li)(li)爭總(zong)體(ti)達到珠三(san)角現狀水(shui)平;東中(zhong)部12省(sheng)市(包括北京(jing)、天津、河(he)北、山(shan)西(xi)、河(he)南、山(shan)東、湖北、湖南、安徽、上海、江(jiang)蘇、浙江(jiang)等(deng))重點(dian)控制(zhi)(zhi)(zhi)以PM2.5、PM10為代表的顆(ke)粒物(wu)(wu)污(wu)染，兼顧京(jing)津冀(ji)、長三(san)角等(deng)區(qu)(qu)(qu)域的O3污(wu)染，力(li)(li)爭總(zong)體(ti)水(shui)平達到成(cheng)渝(yu)現狀水(shui)平。

《基本思路》提(ti)(ti)(ti)出，全國其他(ta)地區(qu)以控制(zhi)PM10為重點，省(sheng)會及計劃單列市(shi)(shi)等中心城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)兼(jian)顧PM2.5和(he)O3的(de)控制(zhi)。根據城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)污染(ran)程度和(he)改善的(de)不同(tong)，對接近標(biao)準的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)提(ti)(ti)(ti)出達(da)標(biao)時間要(yao)求，對超標(biao)嚴(yan)重的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)提(ti)(ti)(ti)出濃度下降比例要(yao)求。

通過上(shang)(shang)述分區分類管理空(kong)氣質(zhi)量的(de)措施，環保部期望(wang)到“十三(san)五”末(mo)，PM2.5超標(biao)(biao)(biao)30%以(yi)(yi)內城(cheng)市(shi)(shi)率先實(shi)現PM2.5年均(jun)濃度達標(biao)(biao)(biao)，PM2.5超標(biao)(biao)(biao)1倍(bei)以(yi)(yi)上(shang)(shang)的(de)城(cheng)市(shi)(shi)力(li)爭(zheng)到“十三(san)五”末(mo)將超標(biao)(biao)(biao)程度縮小三(san)分之一以(yi)(yi)上(shang)(shang)，其它超標(biao)(biao)(biao)程度的(de)城(cheng)市(shi)(shi)力(li)爭(zheng)到“十三(san)五”末(mo)有(you)所改善，力(li)爭(zheng)全國地級以(yi)(yi)上(shang)(shang)城(cheng)市(shi)(shi)重(zhong)污(wu)染(ran)天(tian)氣減少60%左右，城(cheng)市(shi)(shi)空(kong)氣質(zhi)量平均(jun)達標(biao)(biao)(biao)天(tian)數比例明顯提高。

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