土壤標準九年迂回
誰都知道中國土壤污染嚴重，但嚴重到何種程度?誰都知道中國需要進行污土治理，但怎樣算是治好?執行20年的陳舊的《土壤環境質量標準》難當標尺，中國需要一個新的土壤質量標準。
然而，這一重要標準進入修訂程序至今已有九年，其間博弈激烈。
千呼萬喚始出來，曙光已現。2015年1月14日，環保部公布了《土壤環境質量標準》修訂草案的征求意見稿(下稱土標修訂草案)，并向社會公開征求意見。
目前執行的《土壤環境質量標準》為國家標準，按土壤應用功能、保護目標和土壤主要性質，規定了土壤中污染物的最高允許濃度指標值及相應的監測方法。此次修訂將土壤污染的防治重點指向農業用地。
原標準中土壤污染物僅包括八個無機污染物和兩個有機污染物。此次修訂草案順應土壤污染形勢，增加了總錳、總鈷等十種土壤污染物選測項目。
此次土壤標準大修的另一重點是土壤污染物限值的規定，最引人關注的是鎘和鉛的變化。
財新記者采訪發現，盡管修標者費盡心力，但土壤學界仍有各種建議和意見。目前，這些修標建議也正送至修標者案頭。正式文件的形成尚需一系列的行政及法律程序，最終出臺并施行尚無時間表。
中國的土壤污染嚴峻狀況剛被揭開一角。2014年4月，歷時八年的土壤污染狀況調查公報發布，依照現有土壤標準，全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地點位超標率為19.4%。可以預計，此次土壤標準大修之后，更多的污染物項目、更嚴格的污染物限值可能將上述數字進一步推高，進一步向國人展示土地之傷。
合理、適用的標準是一切環境保護工作的前提，此次修訂最終能否交出一個各方滿意的答卷?答案尚未可知。
國際少先例
中國在環境治理方面，正在打響“三大戰役”：大氣、水體、土壤。大氣質量標準已于近年完善，地表水、地下水標準已出臺多年。惟獨土壤質量標準，業界公認舊標過于陳舊，然新標多年呼而未出。
不同于大氣及水體污染的顯著性，土壤環境污染最為隱蔽。土壤污染可分為重金屬污染、農藥污染和有機物污染等多種類型。當前中國最為嚴重的是重金屬污染，主要污染物為鎘、砷、鉻、鉛等，多由工業排放造成。
新標怎樣修?修成什么樣?業界近年爭議較大。
國人鮮知，西方發達國家在土壤標準上并不像中國這樣糾結。幾乎沒有西方國家像中國一樣專門制定全國統一的土壤污染限值標準。
中國科學院地理科學與資源研究所環境修復室主任陳同斌告訴財新記者，西方發達國家的農業用地污染總體來說并不嚴重，因此沒有必要制定專門的農業用地土壤標準。
他說，由于土地所有制的不同，在國外，土地私有制的情況較多，農場主等土地所有者會盡力保護自己的土地不受污染影響。這是西方土地污染較輕的根本原因。
陳同斌支持中國收緊土壤標準。“中國有近五分之一的耕地存在重金屬超標問題，不能不管。要有標準來管起來，并且和保障食品安全聯系起來考慮。”
但編制一個適用于中國的土壤污染標準，并非易事。
此次土標修訂草案的編制說明指出，從國際經驗來看，發達國家通常不是簡單地對土壤環境質量作出“達標”或“不達標”的評價，而是采用基于風險評估方法實施土壤污染風險管控，其土壤環境標準主要是土壤環境風險篩選值或指導值，當土壤污染物含量超過相應風險篩選值，要求啟動土壤詳細調查和風險評估，并提出針對性風險管控或土壤修復措施等。
以各國在鎘污染的防治為例，美國由國家環保署頒布用于保護生態環境和保護人體健康的土壤篩選導則(soilscreeningguidance)，再由各州自行確定土壤鎘標準限值。英國環保署則是按照土地利用類型，制定了土壤質量指導值，規定土壤鎘污染“起始濃度”為3.5毫克/千克。
另一些歐洲國家的標準體系則將背景水平、生態毒理學、土壤質量基準綜合構成標準限值體系，以確保準確評判土地的利用目標和受污染程度。
在土壤污染曾經成為嚴重問題的日本，土壤標準的設定也與中國不同。以鎘污染為例，日本土壤標準以保護土壤和地下水為目標，綜合考慮土壤鎘的生物活性，制定出土壤浸出液(將土壤和10倍量的水混合，將污染物浸出)的濃度標準，與中國試圖規定的重量含量標準并不相同。
“幾乎沒有一個大國制定了統一限值的國家標準。”陳同斌介紹，在歐美國家，土壤污染的治理重點在于場地污染，涉及土地多為建設用地，農用土地污染問題并不如中國突出。
大修新亮點
現行中國《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)于1995年發布，于1996年3月開始實施。國家對土壤標準的修訂工作早在2006年已經啟動，該征求意見稿的編制說明中稱，修訂的原因是“我國土壤環境形勢的新變化、新問題和新要求”。
事實上，現行土壤環境質量標準執行的近20年，也正是中國環境問題不斷凸顯的時期，土壤污染帶來的食品安全問題和健康問題頻頻出現，也在不斷拷問環境管理部門。在實際的工作中，現行標準出現了適用范圍小、污染物項目少、指標限值需要完善等問題。
因此，在修訂工作思路上，修訂版繼續以農用地土壤環境質量評價為主，與建設用地土壤環境風險評估標準共同構成土壤環境質量評價標準體系;不再規定全國統一的土壤環境自然背景值。
在標準適用范圍上，原《土壤環境質量標準》改名為《農用地土壤環境質量標準》，因為現行標準主要基于對農業用地的保護，并未考慮其他土地利用方式。修訂認為，改名后的標準更具有針對性。
在修訂農地土壤標準之外，同時征求意見的還有《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，規定了建設用地土壤環境功能分類、污染物項目及健康風險篩選指導值。這其中包括118種土壤污染物的風險篩選指導值，以及監測、實施、監督等要求，適用于篩查建設用地土壤污染風險、啟動建設用地土壤污染風險評估。
標準的修訂在土壤污染物項目上亦有所增加。
原標準中土壤污染物包括八個無機污染物(鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳)和兩個有機污染物(六六六、滴滴涕)。修訂草案在保留原有污染物項目之外，還增加了總錳、總鈷、總硒、總釩、總銻、總鉈、氟化物、苯并[a]芘、石油烴總量、鄰苯二甲酸酯類總量等10種土壤污染物選測項目，適用于特定地區土壤污染調查與評價。
編制說明表示，全國土壤污染狀況調查結果顯示，原標準規定的集中重金屬污染物在全國范圍檢出率、超標率較高，兩種有機污染物情況有所好轉，但仍有部分地區超標。
其中，標準新增項目主要考慮中國部分地區土壤存在上述污染物含量異常現象，參與了此次修訂工作的環境保護部南京環境科學研究所副研究員王國慶告訴財新記者，在本次修訂標準中作為選測項目進行規定，建議限值主要根據污染物的生態環境效應、中國土壤環境背景含量情況提出。
此次土壤標準大修的另一重點則是土壤污染物限值的規定，最引人關注的則是鎘和鉛的變化。
原標準中的鎘限值是按照最保守取值原則確定的0.2毫克/千克為依據，編制組稱，相關各方普遍反映原標準中鎘“限值偏嚴”。在新標準中細化為四檔，按照pH值從小到大，將原標準的0.3毫克/千克和0.6毫克/千克細化為0.3毫克/千克、0.4毫克/千克、0.5毫克/千克和0.6毫克/千克。
一直為學界所詬病的土壤鉛污染限值，則在此次修訂中大幅收緊，原標準中，一般農田二級標準規定鉛含量為250毫克/千克-350毫克/千克。
王國慶介紹，“限鉛”的目的是遏制土壤鉛污染不斷加重趨勢，控制土壤鉛污染的生態環境風險。研究表明，當土壤鉛濃度大于100毫克/千克時，兒童血鉛可能會達到15微克/100毫升，會對兒童健康產生不利影響。此次修訂將鉛限值調減為80毫克。亦與近年多次多地發生的廣受關注鉛污染和居民血鉛超標等事件相關。
有機污染物方面，土壤中六六六和滴滴涕含量限值由原標準中的0.5mg/kg收緊至0.1毫克/千克。六六六和滴滴涕屬于《持久性有機污染物公約》首批重點控制的物質，也是食品安全和國際貿易關注的重點污染物，中國從1983年起禁止使用，即使經過20多年的自然消解，部分地區仍有檢出。
除了對污染物管理的改動，本次修訂還包括更新土壤污染監測要求，補充實施與監督要求等內容。在監督要求中，更是提到了要堅持農用土地“反退化原則”即土壤中污染物含量低于標準限值的，應以控制污染物含量上升為目標，不應局限于“達標”。
王國慶亦表示，反退化原則是此次改動的亮點之一，重要意義在于凸顯了國家對農用地土壤環境監管推行“保護優先”和“反降級”，最大限度保護農用地土壤的生態功能，保障農產品質量安全。
統一限值爭議
這樣一份千呼萬喚始出來的土標修訂草案，業界依然認為有所局限。
學界一些觀點認為，與中國許多的環境標準相似，土壤質量標準中一些污染物的限值也太過嚴格和死板。
其中，最大的爭議莫過于與舊標相比，仍繼續設立一些污染物的統一限值。
“土壤標準應該和各地土壤的母質聯系起來。”輕工業環保研究所總工宋云對財新記者表示，一些地區重金屬土壤的背景值高的現實，使得統一限值的標準，并未得到很好的執行，失去了標準的意義。
“標準最大的意義是要能執行。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員楊林生告訴財新記者，修訂稿中對一些污染物限值的規定依然不甚理想，在執行的時候會面臨問題。
楊林生分析稱，六六六、滴滴涕等污染源切斷已經多年，目前進一步收緊標準幾乎不會存在任何問題，而鉛、鎘和其他重金屬的限值在操作實施的時候則會面臨很大問題。
中國環境監測總站研究員趙曉軍等曾在《環境科學》雜志撰文指出，現行的1995年《土壤環境質量標準》過于強調全國標準限值統一性，由于中國不同區域地球化學條件差異顯著，采用同一標準限值來評價全國不同地區土壤環境質量顯然不夠科學。
以鎘污染為例，趙曉軍等指出，全國20個主要土壤類型之間，鎘背景含量差異顯著，在對于鎘含量超限的問題上，應首先與該地域土壤背景值比較，區別是外來污染還是自然高背景值。
趙曉軍提出一項個人觀點，在標準設定方面，應設立土壤鎘的梯度標準限值。比如:一級:土壤自然背景值;二級:土壤環境指導值(受污染但可使用);三級:土壤污染修復值(高風險必須治理)。三級土壤分別作為保護土壤功能自然背景，保護土壤生態環境和人體健康安全。
在此次修訂稿中，雖然取消了全國統一的土壤環境自然背景值，但大部分污染物，尤其是重金屬污染物，依然使用了統一的標準限值。
“對公眾來說，環境質量標準肯定是看上去越嚴格越好。但在管理上，過于嚴格的標準難以實現，實施中往往打折扣，效果不一定好。”陳同斌表示。
“征求意見稿發出沒幾天，我們已經收到了許多意見。”王國慶告訴財新記者，環保部高度重視土壤環境質量標準修訂工作，此次征求意見之后，草案在進一步修改后將進入第二輪征求意見，之后會進入報批發布程序。
楊林生則認為，標準出臺只是標準實施的第一步。可以設想，在標準實施問題上，國土部、農業部、環保部等部委之間的意見協調不困難，關鍵在于從中央到地方的執行。“需要出臺一個對標準的解釋，像是對法條的司法解釋一樣，地方才好執行。”
國際經驗中，環境標準與相關法律的配套更值得借鑒。王國慶指出，雖然發達國家土壤環境監管制度不同，土壤環境標準的名稱和功能各異，但共同點是與相關法律法規相配套。
王國慶表示，當前，中國尚無土壤環境專項法律法規，土壤環境監管體系和監管制度有待建立。
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