水是誰的？水權改革開啟中國用水新時代
水(shui)(shui)權(quan)，這個我們現在(zai)還不(bu)太熟悉(xi)的(de)事物，將在(zai)未來扮演(yan)越(yue)(yue)來越(yue)(yue)重要的(de)角色。這并(bing)不(bu)奇怪，就像(xiang)土地可(ke)以分到農戶一(yi)樣，水(shui)(shui)資源也可(ke)以分下去，而不(bu)是一(yi)直喝“大鍋水(shui)(shui)”。水(shui)(shui)權(quan)這個新事物，將開啟一(yi)個用水(shui)(shui)的(de)新時代(dai)。
缺水成了一種常態
剛剛過去的一(yi)年(nian)，河(he)南省新密市水務(wu)局局長(chang)徐(xu)少敏備受找(zhao)水之苦。站在當地李灣水庫(ku)岸邊，他(ta)告訴記者，這是全市唯(wei)一(yi)的水庫(ku)，如今水量(liang)處于死水位以下，喪失了供水功能(neng)。
新密(mi)隸屬(shu)于鄭(zheng)州，人口約80萬，在河南這個農(nong)業(ye)(ye)大省，新密(mi)以工礦業(ye)(ye)聞名。工礦業(ye)(ye)的發展和人口的城鎮化，使(shi)新密(mi)的用水(shui)(shui)量(liang)大增。顯然，眼前的水(shui)(shui)庫已無力(li)支撐，當地只有不(bu)停地抽取地下水(shui)(shui)。
徐少敏說：“去(qu)(qu)年(nian)一(yi)(yi)年(nian)，新密地下水位平均(jun)下降了(le)15米，嚴(yan)重的(de)地方甚至(zhi)下降了(le)30多(duo)米。”這直接導(dao)致(zhi)了(le)供(gong)(gong)(gong)水危機的(de)爆發。去(qu)(qu)年(nian)5月，新密三分(fen)之一(yi)(yi)城區約10萬居(ju)民(min)大面積停水。直到(dao)現在，由于供(gong)(gong)(gong)水量有缺(que)口，高樓層住戶仍然無水可供(gong)(gong)(gong)。
新密(mi)的(de)(de)處境是(shi)全(quan)國水(shui)(shui)資源短缺的(de)(de)一個縮影(ying)。近(jin)幾年(nian)，河南等省年(nian)年(nian)干旱(han);整個華(hua)北(bei)平原已形成巨大的(de)(de)地下(xia)水(shui)(shui)漏斗;全(quan)國相當(dang)數量的(de)(de)河流不是(shi)水(shui)(shui)量不足甚至斷流，就是(shi)污染嚴重(zhong);一些重(zhong)要(yao)的(de)(de)湖泊水(shui)(shui)面大幅(fu)萎縮，南方豐水(shui)(shui)區也(ye)開始遭遇缺水(shui)(shui)之痛……
缺水是與用(yong)水量的快速(su)增長(chang)相伴(ban)而生的。
統計顯示，2011年，我國用(yong)水總量超過6000億立(li)方(fang)米(mi)，是新中國成(cheng)立(li)時的(de)6倍(bei)。其中，工(gong)業(ye)用(yong)水從(cong)24億立(li)方(fang)米(mi)增加(jia)到1462億立(li)方(fang)米(mi)，增長60倍(bei);生活用(yong)水從(cong)6億立(li)方(fang)米(mi)增加(jia)到790億立(li)方(fang)米(mi)，增長131倍(bei)。
近些年(nian)，我(wo)國農(nong)業(ye)用水基(ji)本維(wei)持穩定(ding)，工業(ye)、服(fu)務業(ye)、生(sheng)活(huo)用水增(zeng)(zeng)加極快，尤其是隨著(zhu)城(cheng)鎮(zhen)化的發(fa)展，人們(men)生(sheng)活(huo)水平提高、生(sheng)活(huo)方式改變，用水量(liang)與日俱(ju)增(zeng)(zeng)。1997年(nian)～2011年(nian)間，我(wo)國生(sheng)活(huo)用水年(nian)均增(zeng)(zeng)長率約為3.0%，其中城(cheng)鎮(zhen)生(sheng)活(huo)用水年(nian)均增(zeng)(zeng)長5.2%。
中科院地理科學與(yu)資源研究所研究員賈紹鳳說，我國(guo)水(shui)資源總量雖(sui)然豐富，可是人均不多(duo)，用(yong)得多(duo)，污染還很嚴(yan)重，這讓(rang)水(shui)資源短缺在我國(guo)成了(le)一(yi)種常態。
據了解，我國(guo)水(shui)(shui)資(zi)源總量(liang)居世界(jie)第六位，但人均水(shui)(shui)資(zi)源量(liang)只有世界(jie)平(ping)均水(shui)(shui)平(ping)的1/4，且(qie)水(shui)(shui)資(zi)源的時空(kong)分布(bu)嚴重(zhong)不(bu)均。2009年，聯(lian)合國(guo)發布(bu)《世界(jie)水(shui)(shui)資(zi)源發展報告：變化(hua)世界(jie)中的水(shui)(shui)》，中國(guo)被列(lie)為缺水(shui)(shui)嚴重(zhong)國(guo)家(jia)。
水權改革全面起步
或(huo)許認識上我(wo)們已了(le)解水資源的(de)珍貴，但(dan)行動(dong)上舊習難改，用水效率極低。
目(mu)前，我國(guo)平(ping)(ping)均單方水(shui)GDP產(chan)出僅為世界平(ping)(ping)均水(shui)平(ping)(ping)1/4左右，不足一些發(fa)達(da)國(guo)家(jia)的1/10;2011年全(quan)國(guo)灌溉水(shui)利用系數僅為0.51，與發(fa)達(da)國(guo)家(jia)相距甚(shen)遠;奢侈型用水(shui)的洗車(che)、洗浴等行業(ye)蓬勃發(fa)展，全(quan)社會還沒有形成節約用水(shui)的意識和習慣。
水(shui)權改(gai)革推動水(shui)資(zi)源的商品(pin)化(hua)、市場化(hua)，正是為了解決上述問題。賈紹(shao)鳳說，改(gai)革的基(ji)本思路(lu)是在水(shui)資(zi)源所(suo)有(you)權屬于國家的基(ji)礎上，把使用(yong)權分配到基(ji)層行(xing)政區域(yu)和微觀用(yong)戶(hu)。這與土地(di)承包制類似，土地(di)仍歸集體(ti)所(suo)有(you)，使用(yong)權則分給農戶(hu)。
這是一項全新(xin)的探索。此前，只(zhi)有甘肅、內(nei)蒙古(gu)等地做過一些小范圍和初步(bu)的嘗試(shi)。
國家戰略(lve)層(ceng)面推動水(shui)權改(gai)革的(de)努力(li)起(qi)始于(yu)2011年。當年的(de)中央一號文件專題(ti)聚焦水(shui)利改(gai)革發展問題(ti)，并提出建立用水(shui)總量控制(zhi)制(zhi)度。總量控制(zhi)意味著(zhu)要有紅線(xian)，并對水(shui)資(zi)源進行分配、調(diao)劑(ji)。
2012年，國(guo)(guo)務(wu)院發(fa)布《關于實行(xing)最(zui)嚴格水資源管理制度的(de)(de)意(yi)見》，明確劃(hua)定(ding)了到2030年全國(guo)(guo)用水7000億立方(fang)米的(de)(de)總(zong)量(liang)紅線。此后，在全國(guo)(guo)用水紅線之下(xia)各地一(yi)直到縣市(shi)，也劃(hua)定(ding)了各自的(de)(de)用水紅線，這可以說是(shi)把水權分下(xia)去(qu)的(de)(de)第一(yi)步，分到了各基層行(xing)政區域。
2014年(nian)(nian)，水利部又(you)印(yin)發《關(guan)于開展水權(quan)試點(dian)工作(zuo)的通知(zhi)》，召(zhao)開水權(quan)試點(dian)工作(zuo)啟動(dong)會，在(zai)7個省區開展不同類(lei)型(xing)的水權(quan)試點(dian)工作(zuo)，力爭用(yong)2年(nian)(nian)～3年(nian)(nian)時間(jian)，在(zai)水資源使用(yong)權(quan)確權(quan)登記(ji)、水權(quan)交易流(liu)轉、相關(guan)制(zhi)度建設等方面取得(de)突破，為全國層面推進水權(quan)改革提(ti)供經(jing)驗借鑒。
目(mu)前，各試點省份(fen)的改革方案已(yi)紛紛上(shang)報，有的已(yi)經(jing)獲批，水權(quan)改革進入全面起步階(jie)段(duan)。
未來我們怎樣用水
水權改革將深刻影響我們的用水方式
我們(men)不(bu)得不(bu)在(zai)(zai)用(yong)水(shui)上“斤(jin)斤(jin)計(ji)較(jiao)”。雖(sui)然生活用(yong)水(shui)是受保障的，但如果我們(men)節約用(yong)水(shui)，省下(xia)水(shui)權，或許可以在(zai)(zai)市(shi)場上賣一(yi)個好(hao)價錢。生產中就(jiu)更是如此了(le)，你如果要辦一(yi)個新的企業，可能(neng)不(bu)再是找政府部門給你取(qu)水(shui)許可，因(yin)為所有的水(shui)權都已經(jing)分配出去，你只能(neng)在(zai)(zai)市(shi)場上購買。
顯然，如果你所在(zai)的(de)區域比較缺水(shui)，那水(shui)權的(de)價格(ge)就會(hui)比較高(gao)，在(zai)這種地方(fang)，高(gao)耗水(shui)的(de)企業(ye)(ye)生存將(jiang)很困難，新(xin)企業(ye)(ye)不愿進入，老企業(ye)(ye)也可能(neng)賣掉自己的(de)水(shui)權，搬到一個水(shui)源充足(zu)的(de)地方(fang)去。這將(jiang)促進區域產(chan)業(ye)(ye)布局(ju)和(he)產(chan)業(ye)(ye)結構調整。
農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)種(zhong)植結構同(tong)樣(yang)(yang)如(ru)此。如(ru)果水價較(jiao)高，農(nong)(nong)民(min)將(jiang)(jiang)趨(qu)向(xiang)于種(zhong)植耐旱作物，發(fa)展(zhan)節水農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)，剩下的(de)水權(quan)(quan)可以出售獲益。當(dang)地政府為了二三(san)產業(ye)(ye)(ye)發(fa)展(zhan)用水，也樂(le)于引導農(nong)(nong)民(min)進(jin)行這樣(yang)(yang)的(de)調(diao)整。這甚至(zhi)將(jiang)(jiang)改變我國的(de)農(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)版圖(tu)。當(dang)然，這里面也存在對農(nong)(nong)民(min)的(de)侵權(quan)(quan)風險，就(jiu)像要防止一些地方政府和(he)企業(ye)(ye)(ye)侵占農(nong)(nong)民(min)土地權(quan)(quan)益一樣(yang)(yang)，改革過程中應盡早考慮預(yu)防措(cuo)施，保障農(nong)(nong)民(min)的(de)水權(quan)(quan)益。
實際(ji)上，水(shui)權改革在劃分(fen)水(shui)資源使(shi)用權的(de)(de)同時，也在劃分(fen)利(li)益格(ge)局(ju)。城鄉之(zhi)間(jian)(jian)、工農(nong)之(zhi)間(jian)(jian)、行業之(zhi)間(jian)(jian)、上下(xia)游(you)之(zhi)間(jian)(jian)，由于水(shui)權的(de)(de)分(fen)配將出現利(li)益格(ge)局(ju)的(de)(de)調整。水(shui)權一旦進入市場，如何(he)保障(zhang)一些弱勢而重(zhong)要(yao)的(de)(de)產(chan)業，比(bi)如農(nong)業發展不受影響，將是(shi)一個(ge)重(zhong)要(yao)課題。
還有(you)生態(tai)保(bao)護，水權(quan)改革理(li)論上首(shou)先要確保(bao)足(zu)夠的(de)生態(tai)用(yong)水，但在(zai)利益驅動之下，生態(tai)用(yong)水能否守住底(di)線，仍是一大考(kao)驗。
總之(zhi)，水(shui)(shui)權改革將開啟一個新時代，因(yin)為水(shui)(shui)是生存生活須臾不(bu)可(ke)離之(zhi)物，因(yin)此它(ta)的(de)影響將比上(shang)面(mian)所說的(de)更加廣泛。或許，未來當(dang)我(wo)們(men)面(mian)對(dui)流淌的(de)河(he)流時，不(bu)僅會欣賞(shang)它(ta)的(de)波光云影，感嘆逝者如斯，還會在心里暗忖：這里面(mian)有幾桶水(shui)(shui)是我(wo)家的(de)?
一張水票掀起的節水革命
甘肅省張掖(ye)市高臺縣農民劉(liu)興文(wen)(wen)將自己用不完的(de)水(shui)票(piao)，通(tong)過水(shui)市場賣了。這些水(shui)票(piao)相當于劉(liu)興文(wen)(wen)節約下(xia)來(lai)的(de)水(shui)資源。如今，讓劉(liu)興文(wen)(wen)多澆水(shui)他都不干，因為他有自己的(de)水(shui)權，他知(zhi)道節約的(de)水(shui)就是(shi)收(shou)入。
作(zuo)為我國第一(yi)個節(jie)(jie)水型社會試點地區，甘肅張掖(ye)市的(de)農民都和劉興(xing)文一(yi)樣，用水觀(guan)念發(fa)生了巨大變化，節(jie)(jie)水已經成為他們的(de)自(zi)覺(jue)行動(dong)。走(zou)進張掖(ye)市的(de)每個農戶，家(jia)里(li)都有一(yi)本水權證，上面清(qing)清(qing)楚楚地記(ji)載著自(zi)家(jia)的(de)用水量，這就是(shi)用水“高壓線”。
“農(nong)民澆地時憑水(shui)權(quan)證(zheng)購買水(shui)票(piao)，可(ke)以少用(yong)，但絕對無法超支。”高臺縣巷道鎮紅聯村(cun)村(cun)委會(hui)主任許建文說。歷來大水(shui)漫灌的(de)(de)“土豪”式用(yong)水(shui)，被一張小(xiao)小(xiao)的(de)(de)水(shui)票(piao)徹底扭轉(zhuan)。
生態惡化，用水總量必須控制
張掖市的節水革命，源自黑河下(xia)游不斷(duan)惡化的生態環境。
黑(hei)河(he)是(shi)我國(guo)僅次于塔(ta)里(li)木河(he)的第二(er)大(da)(da)內(nei)陸河(he)，上游(you)大(da)(da)部分在(zai)青海境內(nei);中游(you)在(zai)張(zhang)掖市境內(nei)，集中了黑(hei)河(he)流(liu)域95%的耕地(di)、91%的人口、83%的用水量(liang)和89%的國(guo)內(nei)生產(chan)總值，曾以5%的耕地(di)向甘肅(su)提供了35%的商(shang)品糧;下(xia)游(you)大(da)(da)部分在(zai)內(nei)蒙(meng)古額(e)濟納旗(qi)境內(nei)，多(duo)為沙漠戈壁，是(shi)黑(hei)河(he)徑流(liu)的消失區，終點是(shi)居延海。
因為(wei)氣候變化和中游(you)的(de)大量用水，從20世紀50年(nian)代起，黑(hei)河下游(you)就開始斷(duan)流(liu)，本(ben)世紀初(chu)，年(nian)斷(duan)流(liu)達(da)到200天。頻繁斷(duan)流(liu)的(de)結果是(shi)東、西居(ju)延(yan)海(hai)先后干涸，額濟納旗生態(tai)迅速惡化，淪為(wei)北(bei)方主要沙塵暴策源地(di)之一。
面對急劇惡化的(de)形勢，2001年8月，國務院決定向黑河(he)下游分水(shui)(shui)：當黑河(he)上游來水(shui)(shui)量達到(dao)正(zheng)常(chang)年份的(de)15.8億立方(fang)米(mi)時(shi)，地(di)(di)處中游的(de)張掖市要保證(zheng)向下游增泄(xie)2.55億立方(fang)米(mi)，使總下泄(xie)量達到(dao)9.5億立方(fang)米(mi)的(de)分水(shui)(shui)目(mu)標。同年，水(shui)(shui)利部正(zheng)式將張掖市確定為我(wo)國第一個節水(shui)(shui)型(xing)社會試點地(di)(di)區。
張(zhang)掖(ye)市(shi)水務(wu)局副局長(chang)劉國強說(shuo)，這個分水計(ji)劃意味著(zhu)按照原來的用水方式，張(zhang)掖(ye)將有60萬(wan)畝(mu)現有耕地得(de)不到澆灌。怎么辦?張(zhang)掖(ye)市(shi)逐(zhu)步探索出了一套(tao)以水權為(wei)核(he)心(xin)、以水票為(wei)載體的生態(tai)節(jie)水新路子。
每個農戶一本“水權證”
要(yao)確(que)保向(xiang)下(xia)游(you)分水，首先就要(yao)在(zai)中游(you)節(jie)水。黑河中游(you)90%的水用在(zai)農業(ye)灌溉上，因(yin)此農業(ye)節(jie)水是(shi)關鍵。
如何(he)改變農民群眾長期以來形成的大水(shui)(shui)漫灌的用(yong)水(shui)(shui)習慣和粗放(fang)的耕(geng)作方式?張掖(ye)市(shi)水(shui)(shui)務局(ju)局(ju)長脫幸福介紹，張掖(ye)市(shi)在(zai)水(shui)(shui)權(quan)制度建(jian)設方面尋求突(tu)破，在(zai)國內率(lv)先建(jian)立了以水(shui)(shui)權(quan)制度為核心的水(shui)(shui)資源管理體系，這個水(shui)(shui)權(quan)包括(kuo)使用(yong)權(quan)、經營權(quan)、轉讓權(quan)等(deng)。
據(ju)了(le)解，張掖市采用了(le)兩套指標(biao)體系(xi)作為支撐(cheng)。
一套指標體系為水(shui)資源的(de)(de)宏觀控制體系，即在現有水(shui)資源總量(liang)(liang)(liang)26億(yi)多(duo)立方米的(de)(de)基(ji)礎(chu)上，削減(jian)5.8億(yi)立方米的(de)(de)黑河(he)引水(shui)量(liang)(liang)(liang)，保證(zheng)正常年(nian)份黑河(he)向下游(you)輸水(shui)9.5億(yi)立方米。其余水(shui)量(liang)(liang)(liang)，作為張掖市(shi)總的(de)(de)可(ke)用水(shui)量(liang)(liang)(liang)，也就是全市(shi)的(de)(de)水(shui)權總量(liang)(liang)(liang)，由政府進行總量(liang)(liang)(liang)控制，不得超標使(shi)用。
另一套指標體(ti)系(xi)為定額(e)管理體(ti)系(xi)。張掖市將可利用(yong)的水(shui)(shui)資源(yuan)量，逐級(ji)分配到各縣(xian)區、鄉(xiang)鎮、村社(she)、用(yong)水(shui)(shui)戶(hu)(企業)和(he)國民(min)經(jing)濟各部(bu)門，確定各級(ji)水(shui)(shui)權，實(shi)行以(yi)水(shui)(shui)定產(chan)業、以(yi)水(shui)(shui)定結(jie)構、以(yi)水(shui)(shui)定規模、以(yi)水(shui)(shui)定灌溉面積(ji)，核定單位(wei)產(chan)品(pin)、人口、灌溉面積(ji)的用(yong)水(shui)(shui)定額(e)和(he)基(ji)本水(shui)(shui)價。
現在張(zhang)掖(ye)每個農戶都有一本“水(shui)權(quan)(quan)證”，農民分配到(dao)水(shui)權(quan)(quan)后便可按照水(shui)權(quan)(quan)證標明(ming)的(de)(de)水(shui)量購買(mai)水(shui)票(piao)。先(xian)買(mai)水(shui)票(piao)后澆水(shui)，水(shui)過賬(zhang)清，公開透明(ming)。對(dui)用不完的(de)(de)水(shui)票(piao)，農民可通過水(shui)市場(chang)出售，進行水(shui)權(quan)(quan)交易(yi)。
高(gao)臺(tai)縣南華鎮(zhen)小海子村七社村民陳建(jian)榮(rong)家里(li)目前(qian)(qian)有(you)25畝地(di)。陳建(jian)榮(rong)說，和(he)以前(qian)(qian)相比，現在耕地(di)面積有(you)所(suo)減(jian)(jian)(jian)少，但(dan)是(shi)減(jian)(jian)(jian)地(di)沒有(you)減(jian)(jian)(jian)收入。“過去(qu)大水(shui)漫灌的時候，對土地(di)基本上不精(jing)耕細作，粗放式種植，耗(hao)水(shui)耗(hao)地(di)還(huan)不增收。”
開(kai)始節水(shui)后，陳建榮(rong)不(bu)得不(bu)以(yi)水(shui)定產(chan)業，以(yi)水(shui)調結構。家里的25畝耕(geng)地，陳建榮(rong)一(yi)部(bu)(bu)分用來進行雜交玉米制種，一(yi)部(bu)(bu)分用來建設日光溫室。“都是圍(wei)繞節水(shui)搞種植(zhi)，搞調整(zheng)。”陳建榮(rong)說，日光溫室蔬菜比(bi)大(da)田(tian)作物效(xiao)益好，收入也就(jiu)上去了。
在(zai)張(zhang)掖，不少農民(min)像陳(chen)建榮一樣，水權改革后種(zhong)植結(jie)(jie)構需要調整，當地政府順勢而為(wei)，幫助農民(min)搞節(jie)水灌溉，調整種(zhong)植結(jie)(jie)構，發展(zhan)高效農業，努力使(shi)農業節(jie)水與農民(min)增收兩(liang)不誤。
成立用水者協會，農民參與管理
在政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)建立水權制度的(de)(de)同時(shi)，民(min)間水資源管理也在行(xing)動，其主體就是農(nong)(nong)民(min)用水者(zhe)(zhe)協(xie)會(hui)。目(mu)前張(zhang)掖(ye)市已成立農(nong)(nong)民(min)用水者(zhe)(zhe)協(xie)會(hui)768個。協(xie)會(hui)由(you)農(nong)(nong)民(min)自發成立，架起了農(nong)(nong)民(min)和政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)間的(de)(de)橋梁。
高臺縣水(shui)(shui)務局副局長雷振緒說，通(tong)過農民(min)用水(shui)(shui)者協會，用水(shui)(shui)戶參與灌溉(gai)管理(li)，將灌溉(gai)工程的(de)使(shi)用權(quan)、管理(li)權(quan)和用水(shui)(shui)的(de)決策權(quan)交給農民(min)。在實際(ji)工作中，按用水(shui)(shui)戶的(de)要求，協會還合理(li)編制(zhi)灌溉(gai)計劃，使(shi)農戶有次(ci)序(xu)地(di)進(jin)行灌溉(gai)，避免(mian)水(shui)(shui)事糾(jiu)紛。
除了參與灌溉管理外，在澆(jiao)水過程中(zhong)，農戶的水票用(yong)不完(wan)，還可以通過協會出售(shou)。
雷(lei)振緒(xu)介紹，由于用水(shui)者協(xie)會的管理、協(xie)調，當地用水(shui)透明、公平(ping)，農民自覺采取平(ping)田(tian)整地、大改(gai)小、淺(qian)澆快輪等多種節(jie)水(shui)措施，或者調整種植(zhi)業結構，種植(zhi)低耗水(shui)作(zuo)物，促進(jin)了節(jie)約用水(shui)、精耕細作(zuo)和結構調整。
脫幸福說，以水權定水資源(yuan)，以水票定用(yong)水量，以農民(min)(min)用(yong)水者協會進行民(min)(min)主管理，張掖(ye)市創(chuang)建了“水管單位(wei)+農民(min)(min)用(yong)水者協會+水票”的水權配置與流轉運行模式，有效破解了農業節水難題。
以前在(zai)張掖農村(cun)長期存在(zai)“三(san)多(duo)三(san)少(shao)”現(xian)象，即農渠(qu)上游(you)農田澆水(shui)多(duo)，下游(you)澆水(shui)少(shao);村(cun)里勢力(li)大(da)的農戶澆水(shui)多(duo)，勢力(li)小的澆水(shui)少(shao);大(da)水(shui)漫灌浪費現(xian)象多(duo)，節(jie)約(yue)用水(shui)按需澆水(shui)少(shao)。如今，這些現(xian)象已絕跡。
黑河下(xia)(xia)游的(de)生態環境也逐漸(jian)改善。據(ju)介紹，黑河已經連續12年完(wan)成了水(shui)量調(diao)度任務，累(lei)計(ji)向下(xia)(xia)游輸水(shui)120.91億(yi)立(li)方米，占(zhan)下(xia)(xia)游來水(shui)總量的(de)57.5%，東居延海已連續9年不(bu)干(gan)涸，最大水(shui)域(yu)面積達45平方公里。
水權轉讓打通工農“水脈”
2003年，內蒙古(gu)自(zi)治區(qu)在水(shui)(shui)利部的支持下，開始了(le)黃河流域水(shui)(shui)權轉換(huan)試(shi)點。十余年來，通過探索(suo)水(shui)(shui)權有償轉換(huan)，內蒙古(gu)初步形成了(le)以工(gong)業(ye)發(fa)展反哺農業(ye)，以農業(ye)節水(shui)(shui)支持工(gong)業(ye)，經濟社會、資源環境協(xie)調發(fa)展的良(liang)性運行機(ji)制。
求解“卡脖子”難題
1987年，在黃(huang)(huang)河(he)斷流加劇、沿黃(huang)(huang)各省(sheng)區(qu)爭(zheng)水(shui)(shui)頻(pin)發(fa)的(de)(de)背景下，國務院制定了“八(ba)七(qi)分水(shui)(shui)方(fang)(fang)案(an)”，根(gen)據(ju)此方(fang)(fang)案(an)，內(nei)蒙古每年分得58.6億立方(fang)(fang)米黃(huang)(huang)河(he)水(shui)(shui)。按照(zhao)當時(shi)的(de)(de)經濟社會發(fa)展情(qing)況，在自治區(qu)內(nei)部(bu)，河(he)套灌區(qu)(位于巴彥淖爾盟)因其農業(ye)地位，分得了引黃(huang)(huang)總水(shui)(shui)量的(de)(de)近八(ba)成。
進入新世紀后，內(nei)蒙古西部地區特別(bie)是鄂爾多斯(si)市，由于其煤炭(tan)(tan)、天然(ran)氣等資(zi)源(yuan)豐富，被(bei)國家(jia)列(lie)為能(neng)源(yuan)化工基地，一(yi)時間大型煤炭(tan)(tan)開采和煤化工企業排隊上馬。然(ran)而(er)，出現了一(yi)個要命的“卡脖子”問題(ti)——鄂爾多斯(si)沒有富余的水指標。
內蒙古(gu)水利(li)廳水資(zi)源(yuan)處副(fu)處長李彬(bin)說，一邊(bian)是(shi)大批新企業排隊上(shang)(shang)馬，一邊(bian)是(shi)無(wu)水指標(biao)可用，在這樣的矛盾情境下，只能開拓思維。增(zeng)量(liang)沒有了，可以(yi)在存(cun)量(liang)上(shang)(shang)做(zuo)文(wen)章。“形(xing)象(xiang)地說，水權轉讓就是(shi)盤活存(cun)量(liang)的一步好棋(qi)。”他說。
這里(li)的(de)“水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)”指水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)資源的(de)使(shi)用權(quan)，簡單地(di)說，水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)轉讓就是先由企業投資建(jian)設(she)農業節(jie)(jie)水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)改造工程(cheng)，主(zhu)要包括灌溉水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)渠的(de)防滲和硬(ying)化(hua)處理，以(yi)及噴灌、微灌等節(jie)(jie)水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)設(she)施，以(yi)此取得節(jie)(jie)水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)成效后，節(jie)(jie)約的(de)部分水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)量可轉讓給用水(shui)(shui)(shui)(shui)(shui)企業。
鄂爾多(duo)斯就在這樣的思路下開展了市(shi)內水(shui)權轉(zhuan)換(huan)工作(zuo)，該市(shi)一期(qi)水(shui)權轉(zhuan)換(huan)工作(zuo)可劃分(fen)為兩個(ge)階段：“點(dian)(dian)對(dui)(dui)點(dian)(dian)”和(he)“點(dian)(dian)對(dui)(dui)面(mian)”。“點(dian)(dian)對(dui)(dui)點(dian)(dian)”即(ji)(ji)一個(ge)企業(ye)對(dui)(dui)應一個(ge)地塊(kuai)或渠道搞節水(shui)工程(cheng);“點(dian)(dian)對(dui)(dui)面(mian)”即(ji)(ji)由政(zheng)府(fu)統一組(zu)織進行前期(qi)工作(zuo)和(he)工程(cheng)建設，再把省出來的水(shui)權“賣”給企業(ye)。
截至目前，鄂(e)爾多斯(si)市(shi)通(tong)過這種(zhong)方式(shi)給(gei)35個(ge)工業項(xiang)目配給(gei)了用(yong)水指(zhi)標，使其(qi)能夠上馬(ma)。與此同(tong)時(shi)，鄂(e)爾多斯(si)市(shi)杭錦旗的黃河南岸灌區變化(hua)明顯，干(gan)渠得(de)到修護，跑冒滴漏大(da)大(da)減少，渠道兩邊(bian)地里的鹽堿(jian)也不見了蹤影，灌區現代化(hua)水平和管理水平都大(da)大(da)提升。
記者在鄂爾多斯市昭君灌(guan)(guan)域采(cai)訪時看(kan)到，這里(li)的(de)節水(shui)改造已經(jing)完成(cheng)，預(yu)制板襯砌的(de)干渠很(hen)容易(yi)辨識。當地村民表示，新渠建好后，滲漏(lou)減少(shao)，水(shui)流速度明(ming)顯加快，灌(guan)(guan)溉(gai)時省工省時，水(shui)費也(ye)節省不少(shao)。
盟市間的水權轉讓
隨(sui)著(zhu)內蒙古經濟社會(hui)發展和(he)京(jing)津冀地區(qu)對(dui)能(neng)源需(xu)求的(de)加(jia)大(da)(da)，沿黃工業項目(mu)需(xu)水大(da)(da)幅度增(zeng)加(jia)。僅鄂爾多斯市(shi)目(mu)前因無水指標而無法開(kai)展前期工作的(de)項目(mu)就有200余個，需(xu)水達5億立方米(mi)左右(you)，但(dan)在鄂爾多斯市(shi)內，通過前期水權轉(zhuan)換后，節水的(de)潛(qian)力已經不(bu)大(da)(da)。
與鄂爾多斯隔黃河相望的(de)(de)河套灌區(qu)(qu)，由于(yu)水(shui)資源(yuan)豐富和長久以來(lai)的(de)(de)耕作習慣，農民節(jie)水(shui)意識較弱，大水(shui)漫灌的(de)(de)現象仍比較普遍。灌溉水(shui)利用(yong)系數不足0.40，用(yong)水(shui)浪費(fei)嚴重。跨行政區(qu)(qu)的(de)(de)盟市間水(shui)權轉讓成為發展的(de)(de)需(xu)要。
據測算，河套(tao)灌區(qu)節水潛力在10億(yi)立方米左右。除去(qu)補(bu)還往年的超用水量和生態用水，真正(zheng)轉讓潛力在4億(yi)到5億(yi)立方米。李彬(bin)說，從盟市內(nei)到盟市間，是一(yi)個(ge)經驗探索(suo)的升級過程。
目前，盟市(shi)間水(shui)(shui)權(quan)轉(zhuan)讓(rang)工作(zuo)已(yi)經(jing)啟動。一期(qi)試點的(de)河套(tao)灌區沈烏灌域的(de)節水(shui)(shui)改造(zao)工程在2014年開(kai)工建(jian)設(she)，工程總投資約18億(yi)元，總節水(shui)(shui)量2.2億(yi)立(li)方(fang)米(mi)(mi)，其中轉(zhuan)讓(rang)水(shui)(shui)量1.2億(yi)立(li)方(fang)米(mi)(mi)。按(an)照規劃(hua)，此后還(huan)有(you)兩(liang)期(qi)工程，共可轉(zhuan)讓(rang)水(shui)(shui)權(quan)3.6億(yi)立(li)方(fang)米(mi)(mi)。
這(zhe)無疑將為內蒙(meng)古整體發展提供必要保障，不(bu)過(guo)人(ren)們(men)擔(dan)心，如此大規模地把河套地區用水(shui)外調，會不(bu)會影響當地生態?
對此，李彬分析稱，節水(shui)工程確實會(hui)一定程度造(zao)成地(di)(di)下(xia)水(shui)位下(xia)降，但只(zhi)要控(kong)制(zhi)在合(he)理范(fan)圍(wei)內，不(bu)但對當地(di)(di)生態(tai)沒有影響，反(fan)而能(neng)減輕(qing)灌區(qu)土地(di)(di)的鹽堿(jian)化(hua)程度。“根據(ju)內蒙古農業(ye)大學的測算，河(he)套灌區(qu)的引黃用水(shui)量只(zhi)要不(bu)低于32億(yi)立方(fang)米，就不(bu)會(hui)對生態(tai)產生負面效應(ying)。”
下一步建交易市場
盡管內蒙古水權(quan)轉讓試點了10余(yu)年，但由于水權(quan)的持有者實際上是(shi)基層政(zheng)府，沒(mei)有分配到更微觀的用水戶身上，所以水權(quan)還只(zhi)是(shi)政(zheng)府部門深度參(can)與背景下的轉讓，要真正實現交易和(he)建立水權(quan)市場(chang)，還需要進一步探索。
2014年，內蒙古被列為全國水(shui)權試(shi)點省(sheng)區，進(jin)(jin)一步的水(shui)權改革已經啟動。基層一些用水(shui)戶協會表示(shi)，現(xian)在節水(shui)的效(xiao)益(yi)還(huan)只是體現(xian)在水(shui)費上，農(nong)民直觀感受有(you)限。如果(guo)將來能將水(shui)權指標進(jin)(jin)一步細化，下放到協會甚至用水(shui)戶，那么農(nong)民節水(shui)會更(geng)加主動積極。
鄂爾多斯市準格爾旗一家能(neng)源企(qi)業(ye)的負責人也(ye)告訴記者，目前企(qi)業(ye)為了上馬(ma)項目投資節(jie)(jie)水(shui)工程，都(dou)屬于(yu)被動節(jie)(jie)水(shui)。如果未來富余的水(shui)權指(zhi)標可(ke)以流轉(zhuan)交易，有(you)效益可(ke)圖，企(qi)業(ye)節(jie)(jie)水(shui)將更有(you)動力，甚至會有(you)社會資本(ben)專門(men)來做這(zhe)個事(shi)情。
顯(xian)然(ran)，進一步明晰(xi)水權(quan)，建立水權(quan)市場(chang)，是用(yong)水戶的普(pu)遍期待，而改革也正(zheng)在朝著這個方向推進。2014年，內蒙(meng)古水權(quan)收儲(chu)轉讓中心正(zheng)式成立，使水權(quan)市場(chang)和(he)水權(quan)交易有了重要依托。
未來，內(nei)蒙(meng)古將通過這個平(ping)臺，對行(xing)(xing)業、企業、協會、農戶的結(jie)余水(shui)(shui)權(quan)進行(xing)(xing)收儲(chu)轉(zhuan)讓(rang)(rang)，該(gai)中心也可以自己投資(zi)實施節(jie)水(shui)(shui)項目(mu)(mu)，并對節(jie)約的水(shui)(shui)權(quan)收儲(chu)轉(zhuan)讓(rang)(rang)。此外，它還可以開展水(shui)(shui)權(quan)收儲(chu)轉(zhuan)讓(rang)(rang)項目(mu)(mu)的咨詢、評(ping)估等。
李(li)彬透露，水(shui)權收(shou)儲(chu)轉讓(rang)中心(xin)的框(kuang)架已經搭好，具體(ti)交易(yi)細則(ze)正在完善(shan)之(zhi)中。對于(yu)閑置(zhi)水(shui)權、結余水(shui)權都會有處(chu)置(zhi)辦法，以盡量(liang)提高水(shui)資源的使用效率。相較(jiao)于(yu)當前(qian)25年(nian)期(qi)限的長(chang)期(qi)水(shui)權轉讓(rang)，短(duan)期(qi)水(shui)權交易(yi)的可行性研究也(ye)在進行中。
他表示，試點的好處就(jiu)是有條件大(da)膽創(chuang)新，有關(guan)部門未來甚至可牽頭進行跨省份(fen)的水權轉(zhuan)換，從國家層面盤活用水指標，做大(da)水權市場，促進節約(yue)用水。
“壇壇罐罐”清楚了，再量量水
湖北宜都，去年確(que)(que)定的全國(guo)水權(quan)改革試點中唯一的縣級市。它的入(ru)選，是(shi)因(yin)為之前已(yi)廣泛開(kai)展了(le)農村小(xiao)型(xing)水利(li)設(she)施(shi)“產權(quan)受益戶共(gong)有制”改革，就是(shi)給小(xiao)水利(li)確(que)(que)權(quan)，有了(le)較(jiao)好(hao)的水權(quan)改革的基礎。所以，宜都的水權(quan)改革要從水利(li)改革講(jiang)起。
小水利確權
宜都地(di)處(chu)鄂西山(shan)地(di)與江(jiang)漢平原的(de)過渡地(di)帶，地(di)勢西南高(gao)、東北低(di)，是(shi)一個丘陵起(qi)伏的(de)半山(shan)區，長江(jiang)與清江(jiang)在此交匯。每年雨(yu)量基本能滿足作物生長需要(yao)，從水(shui)資源(yuan)總量看，并(bing)不(bu)是(shi)缺水(shui)地(di)區，但必須要(yao)有(you)足夠的(de)水(shui)利設施才(cai)能保證不(bu)缺水(shui)受旱。
據(ju)介(jie)紹，宜都共(gong)有(you)中小型水(shui)庫46座，堰塘1萬余口，灌溉(gai)主干渠496公(gong)里(li)，田間末級(ji)渠2500公(gong)里(li)。然而，由于(yu)很多水(shui)利(li)設施是數十年前建設，老化失修、功(gong)能退(tui)化，農(nong)田有(you)效(xiao)灌溉(gai)面(mian)積逐年下降。
“垃(la)圾坑、污水塘、篩子渠比(bi)比(bi)皆(jie)是，農民群眾(zhong)意見很大。”宜都市(shi)委書記莊(zhuang)光(guang)明(ming)說，為了解決這一(yi)問題，宜都市(shi)委市(shi)政府多次(ci)召開干部會(hui)、群眾(zhong)會(hui)研究，廣泛聽取(qu)意見。
有(you)人在會(hui)上提出：土地承包(bao)后(hou)，田種(zhong)好了(le)(le)(le);山林(lin)承包(bao)后(hou)，樹管好了(le)(le)(le);如果將(jiang)農(nong)村(cun)小型水(shui)利(li)(li)設施的(de)(de)責權利(li)(li)落(luo)實到戶，肯定也能(neng)帶(dai)動(dong)農(nong)村(cun)水(shui)利(li)(li)事業(ye)的(de)(de)發展。這個(ge)看法得(de)到了(le)(le)(le)大家的(de)(de)認同，最(zui)終，宜都采取的(de)(de)方式是“產權受益戶共有(you)制”。
宜都市水利局(ju)局(ju)長卞于林(lin)介紹，“產權(quan)受益(yi)戶共(gong)有(you)制”就是把小型水利設施(shi)使用權(quan)與受益(yi)農(nong)戶掛鉤，對所有(you)權(quan)屬集體(ti)經(jing)濟組織、農(nong)戶使用的小型水利設施(shi)，將(jiang)一定期限(xian)使用權(quan)劃(hua)歸受益(yi)農(nong)戶，受益(yi)群體(ti)以每個成員的受益(yi)面(mian)積(或人數、受益(yi)程(cheng)度(du))為(wei)基礎確(que)定其共(gong)有(you)份額(e)，按份額(e)享(xiang)受權(quan)利和(he)承(cheng)擔義務，工程(cheng)經(jing)營(ying)管理由(you)受益(yi)群體(ti)自(zi)主(zhu)決定。
“這就(jiu)相當于是(shi)劃片負責，每一(yi)口堰塘、水(shui)庫都明確了(le)哪些人是(shi)受(shou)(shou)益(yi)戶，由受(shou)(shou)益(yi)戶共同管(guan)理。”宜都市陸城水(shui)利(li)管(guan)理站(zhan)站(zhan)長(chang)李建(jian)新(xin)說(shuo)，受(shou)(shou)益(yi)群體是(shi)水(shui)利(li)工程權利(li)義(yi)務主(zhu)體，他們既享有(you)使(shi)用(yong)、收益(yi)權利(li)，同時也承擔(dan)對工程維護、整修、管(guan)理的義(yi)務。
還有問題沒解決
小水(shui)(shui)利確權使(shi)農戶(hu)管(guan)理、維(wei)(wei)護、修繕水(shui)(shui)利設施的(de)熱情高漲(zhang)。“以前，村民(min)們認為堰(yan)塘、溝(gou)渠是屬于大家的(de)，沒有管(guan)理和維(wei)(wei)護的(de)熱情。確權之后，很(hen)多(duo)堰(yan)塘、溝(gou)渠都得到(dao)了(le)整修。”宜都市五(wu)眼(yan)泉鎮(zhen)雞頭山村黨總支(zhi)書記彭曉柏(bo)告訴記者。
雞頭山村四(si)組(zu)村民袁道新(xin)在(zai)(zai)與共同受益戶(hu)商定后，自己出(chu)資8000多元對堰塘(tang)進(jin)行了(le)清理，使得原本雜草叢生、淤(yu)泥(ni)遍布的堰塘(tang)蓄水功能(neng)明顯(xian)改善，水質(zhi)也有很大(da)變化。“現在(zai)(zai)大(da)家都可以在(zai)(zai)里面洗衣服了(le)。”袁道新(xin)說。
湖北省水(shui)利廳水(shui)資源處副調(diao)研員陳書奇表示(shi)，宜都(dou)市農村小(xiao)型水(shui)利設施確權登記在全國都(dou)算做(zuo)得非常好的(de)，基本(ben)理順了小(xiao)農水(shui)的(de)權屬關系(xi)，破解(jie)了我國農村水(shui)利建后“管護難(nan)”的(de)頑(wan)疾。
不(bu)過，與水相(xiang)關的(de)難題并(bing)不(bu)是(shi)都解決了，這也是(shi)宜都進(jin)一(yi)步推(tui)進(jin)水權改革的(de)動因。
首先(xian)，我國水(shui)(shui)法(fa)雖然(ran)規定，農(nong)村(cun)集(ji)(ji)體經濟組(zu)織的水(shui)(shui)塘和(he)由農(nong)村(cun)集(ji)(ji)體經濟組(zu)織修建管理的水(shui)(shui)庫中的水(shui)(shui)，歸該農(nong)村(cun)集(ji)(ji)體經濟組(zu)織使用(yong)，但“農(nong)村(cun)集(ji)(ji)體水(shui)(shui)權(quan)”并沒(mei)有確權(quan)登記，不利于村(cun)集(ji)(ji)體和(he)農(nong)民(min)合法(fa)水(shui)(shui)權(quan)的保障。其(qi)次，對具備條(tiao)件的堰塘，將水(shui)(shui)資源使用(yong)權(quan)直(zhi)接確權(quan)到農(nong)戶(hu)，更有助于減少矛盾糾紛。
宜(yi)都(dou)市水(shui)利局總工程師(shi)張(zhang)祥艷說，雖然水(shui)利設施已經確(que)權，但(dan)解決(jue)的(de)側重(zhong)點是(shi)(shi)平(ping)日里的(de)管理和(he)維護問題，各類堰塘、水(shui)庫中的(de)水(shui)資源，依舊(jiu)會(hui)被村民認(ren)為是(shi)(shi)“集體所(suo)有”。這(zhe)也意味著，當遇(yu)上干旱，有些(xie)堰塘水(shui)量不足時，由于水(shui)資源的(de)權屬不明確(que)，村民之間依舊(jiu)可能為爭(zheng)水(shui)發生(sheng)糾(jiu)紛。
“對水(shui)(shui)(shui)權進(jin)行(xing)確(que)權登記，明確(que)各受益農戶(hu)用(yong)(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)量和份額，有(you)利(li)于減(jian)少水(shui)(shui)(shui)資源浪費、促(cu)進(jin)水(shui)(shui)(shui)資源有(you)效利(li)用(yong)(yong)(yong)，有(you)利(li)于維護(hu)農村集體經(jing)濟組織(zhi)良好的(de)用(yong)(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)秩序(xu)。用(yong)(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)者之間的(de)矛盾(dun)減(jian)少，用(yong)(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)調(diao)度有(you)人(ren)管，供(gong)水(shui)(shui)(shui)秩序(xu)有(you)人(ren)維護(hu)，從而促(cu)進(jin)農村社會和諧穩定。”張祥艷說。
測水量，定水權
陳(chen)書(shu)奇說(shuo)：“水(shui)(shui)利設(she)施確權(quan)登記做了(le)，就好比把壇壇罐罐這個容器是誰(shui)的(de)(de)(de)搞(gao)清(qing)楚了(le)，而容器里的(de)(de)(de)水(shui)(shui)如(ru)何算出一(yi)筆明白賬(zhang)，則是宜都水(shui)(shui)改下(xia)一(yi)步工作的(de)(de)(de)重點。”
卞于林(lin)告訴記者(zhe)，改革(ge)的(de)具體內容，概括來說(shuo)就是“將全市(shi)所有農村(cun)集體經(jing)濟(ji)組(zu)織堰(yan)(yan)塘水(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)使用(yong)權確權到村(cun)集體經(jing)濟(ji)組(zu)織;對具備(bei)條(tiao)件(jian)的(de)農村(cun)集體經(jing)濟(ji)組(zu)織，將堰(yan)(yan)塘水(shui)(shui)資源(yuan)(yuan)使用(yong)權確權到農戶，并發放水(shui)(shui)權證。”
這個看似簡(jian)單(dan)的(de)(de)目標，實際(ji)需要(yao)復雜的(de)(de)基礎工(gong)作(zuo)來支撐。鄉鎮(zhen)政(zheng)府、水利管理站及村(cun)委會要(yao)組成專門班子對各行政(zheng)村(cun)的(de)(de)每(mei)口堰塘進行實地(di)勘測，確定堰塘的(de)(de)地(di)理位置、水源條(tiao)件、正常蓄水量等。
對于需要進(jin)一步(bu)確權到農戶的(de)(de)，基礎工(gong)作更(geng)多(duo)，還要了解每(mei)個堰塘的(de)(de)受益范圍(wei)、服務的(de)(de)戶數(shu)和人(ren)口、附近(jin)耕地面(mian)積以及種植(zhi)結構等，并根(gen)據(ju)這些基本情況，召開村(cun)民代表(biao)會議，決(jue)定堰塘中的(de)(de)水資源如(ru)何分配。
好在(zai)前期(qi)進行水利(li)設施(shi)確權改(gai)革時(shi)，不少工作已經做過了，這(zhe)為水資(zi)源使用權確權登記(ji)打下了良好基礎。
“改革(ge)的(de)目(mu)標，一(yi)是消除因為權屬(shu)不(bu)明確(que)而產生的(de)矛盾及(ji)隱患;二是在條件成熟后，逐步探索水資(zi)源(yuan)(yuan)的(de)交易(yi)機制(zhi)。比如(ru)，水多的(de)村(cun)組或個(ge)人(ren)，可以(yi)(yi)把(ba)富(fu)余的(de)水資(zi)源(yuan)(yuan)賣給(gei)缺水的(de)村(cun)組或個(ge)人(ren)，以(yi)(yi)及(ji)需要(yao)調配水資(zi)源(yuan)(yuan)進行施(shi)工(gong)的(de)單位等。”張(zhang)祥艷說，這在一(yi)定程(cheng)度上也能強化村(cun)集體以(yi)(yi)及(ji)農(nong)戶(hu)對于(yu)水利設施(shi)和水資(zi)源(yuan)(yuan)的(de)保護意識。
“商品水”會造成用水難、用水貴嗎?
——水權改革的八大疑問
水(shui)權改革(ge)是一項(xiang)新探索，既無前(qian)人的經驗可供參(can)考，也少(shao)有國外的案例可資借鑒，而(er)且(qie)水(shui)資源十分特殊，若要確權成(cheng)為(wei)商品(pin)，進入市場，人們(men)必(bi)有許多疑問和(he)顧慮。本(ben)刊記者(zhe)采訪了多位專(zhuan)家和(he)地方參(can)與(yu)改革(ge)的官員(yuan)，聽聽他們(men)的說(shuo)法。
疑問一：初始水權如何分配?
現(xian)在各(ge)地劃定(ding)(ding)用(yong)水(shui)紅線，就可以說(shuo)是(shi)對初始(shi)水(shui)權進行分(fen)(fen)配，只(zhi)是(shi)分(fen)(fen)配到(dao)行政區域而已。河南省(sheng)水(shui)利廳水(shui)政水(shui)資源處處長郭貴明說(shuo)，分(fen)(fen)到(dao)各(ge)地的(de)水(shui)權，基本是(shi)在一個大的(de)水(shui)資源總量(liang)的(de)前提下，考慮各(ge)地現(xian)時的(de)實際(ji)用(yong)水(shui)量(liang)、用(yong)水(shui)效率、未(wei)來經(jing)濟(ji)社會發展(zhan)的(de)需求(qiu)等方面(mian)因素決定(ding)(ding)的(de)。
這是分(fen)到各行(xing)政(zheng)區，那(nei)么未(wei)來(lai)(lai)分(fen)到更微觀的(de)(de)用水主體(ti)又依(yi)據(ju)什(shen)么?中科(ke)院地理科(ke)學與資源研(yan)究(jiu)所研(yan)究(jiu)員賈紹鳳認為這并不難，他說，現在我(wo)國工商業(ye)企業(ye)、農業(ye)灌(guan)區已普遍實行(xing)了(le)(le)(le)取水許可制度，未(wei)來(lai)(lai)在這個制度的(de)(de)基(ji)礎上(shang)，把五年一許可延長至(zhi)二三(san)十(shi)年，再(zai)賦予(yu)其處置、轉讓、收益等權能，就成(cheng)為水權了(le)(le)(le)，也就完成(cheng)了(le)(le)(le)初始水權的(de)(de)分(fen)配。
疑問二：水資源作為商品交易后，會不會因為追逐利益，而使生態用水、民生用水得不到保障?
首先(xian)，并不是所(suo)有的水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)(zi)源(yuan)都確權。賈紹鳳說(shuo)，能(neng)確權的水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)(zi)源(yuan)只是我們可以(yi)使用(yong)的，就是在用(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)紅線(xian)內的水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)(zi)源(yuan)，這是先(xian)保(bao)障(zhang)了(le)生(sheng)態(tai)用(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)之后(hou)的部分(fen)。所(suo)以(yi)確權不但(dan)不影響生(sheng)態(tai)用(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)，實行(xing)好了(le)還能(neng)保(bao)障(zhang)生(sheng)態(tai)用(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)。
其(qi)次，以(yi)(yi)破(po)壞生態而取得的水(shui)權，可以(yi)(yi)禁止其(qi)交易(yi)。郭貴明說，河南省規定，水(shui)權轉讓只(zhi)有在地下(xia)水(shui)不存(cun)在超采、最嚴格水(shui)資源(yuan)管理制(zhi)度考核合格等條件下(xia)才能進行。
至于民生用(yong)水，受(shou)訪專家和官員均表示，這一點無須顧慮(lv)，水權分配(pei)將優先考慮(lv)民眾生活用(yong)水。
疑問三：農業用水水價低，工業用水水價高，如何保證工業用水、城市用水不擠占農業農村用水?
郭(guo)貴明說，在河南，農業用水有灌溉定額，即每畝至少保障的用水額度，只要落實(shi)得好(hao)，農業用水不會(hui)被擠占。
湖北省宜都(dou)市水(shui)(shui)利局總工程(cheng)師張祥艷認為，要避免城市工業用水(shui)(shui)擠占農(nong)業農(nong)村用水(shui)(shui)，關鍵是在最開始分配水(shui)(shui)權時，要有全面、細(xi)致的(de)測算，使農(nong)業農(nong)村的(de)水(shui)(shui)權得到保障。
疑問四：水權改革后，用水成本會大幅上升嗎?
內蒙古水(shui)(shui)(shui)(shui)利(li)廳水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)源處副處長李(li)彬說，優先保(bao)障的用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)，比如生活用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)、農業(ye)(ye)用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)等，供(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)價格不太(tai)受水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)改革影(ying)響;已經(jing)取得用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)指標的工業(ye)(ye)項(xiang)目、建設(she)工程(cheng)等，供(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)價格的變(bian)化也不會大(da);但未來新增的二三產業(ye)(ye)企業(ye)(ye)，許多需要在市場上去購買水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)，而水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)越(yue)來越(yue)稀缺，其用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)成(cheng)本恐(kong)怕會增加。這也是(shi)水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)改革促進節約用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)、提(ti)高(gao)水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)源配(pei)置效率的題中應有之(zhi)義。
疑問五：水資源有豐年，有枯年，用水戶購買水權后在供水不足時，權利如何保障?
賈(jia)紹鳳說(shuo)，水權是按照多年平(ping)均水量來分配的(de)，遇到枯(ku)水年，用戶(hu)就按比例減少(shao)用水量。
疑問六：南方豐水區也需要水權改革嗎?
張祥艷認為(wei)，水(shui)權改(gai)(gai)革(ge)對豐水(shui)區同樣具(ju)有現實(shi)意義(yi)。因為(wei)，水(shui)權改(gai)(gai)革(ge)的重要目(mu)的之一，是節約和保護(hu)水(shui)資(zi)源。通過確(que)權，能夠更好地(di)激發受益戶(hu)維護(hu)水(shui)利設施(shi)、節約用水(shui)的積(ji)極性。
賈紹鳳說，南方在枯(ku)水(shui)(shui)年，也存(cun)在水(shui)(shui)資源不夠用的(de)(de)(de)問題，所以有水(shui)(shui)權(quan)(quan)(quan)改革的(de)(de)(de)必(bi)要。另(ling)外，水(shui)(shui)權(quan)(quan)(quan)的(de)(de)(de)內涵也不僅僅是水(shui)(shui)量(liang)，還包括水(shui)(shui)質，水(shui)(shui)權(quan)(quan)(quan)確(que)定后，供(gong)水(shui)(shui)的(de)(de)(de)水(shui)(shui)質達(da)不到，也是對其(qi)權(quan)(quan)(quan)利(li)的(de)(de)(de)侵害。南方豐水(shui)(shui)區(qu)進行(xing)水(shui)(shui)權(quan)(quan)(quan)改革，可以保障用水(shui)(shui)戶在這方面的(de)(de)(de)權(quan)(quan)(quan)益。
疑問七：水資源確權后，會不會出現水權大戶長期閑置水權，造成浪費?甚至會不會像土地一樣，出現囤積、炒作等現象?
賈紹鳳說(shuo)，水(shui)資源與別的(de)物(wu)品不(bu)(bu)(bu)(bu)同，你今年不(bu)(bu)(bu)(bu)用就(jiu)流掉了，不(bu)(bu)(bu)(bu)會累加到明年，沒(mei)辦法囤(dun)積(ji)，炒作就(jiu)很困難。另(ling)外(wai)，就(jiu)算水(shui)權(quan)閑置不(bu)(bu)(bu)(bu)賣，也不(bu)(bu)(bu)(bu)算浪費，因為水(shui)終歸是在大自然里，人類沒(mei)用，那就(jiu)是生態用了，這未必不(bu)(bu)(bu)(bu)是一件好(hao)事。
宜都市(shi)陸城水利管(guan)理站站長李建新認為(wei)，在農村地(di)區一般不會(hui)出現囤(dun)積(ji)居(ju)奇問題。一是村組(zu)之(zhi)(zhi)間、村民(min)之(zhi)(zhi)間較為(wei)熟悉，容易協(xie)調溝通;二是基層水權(quan)(quan)確權(quan)(quan)時(shi)，方(fang)案會(hui)廣泛征求村民(min)意見，相對(dui)比(bi)較公平，不大(da)可能出現個別村民(min)占有(you)水資(zi)源量遠(yuan)超其他村民(min)的(de)現象。
疑問八：水權改革中，政府應該發揮哪些作用?
賈(jia)紹鳳說，水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)源即使確權(quan)后，它也(ye)只(zhi)具備準商品屬性，在水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)市(shi)場中(zhong)，政府(fu)(fu)的(de)(de)作(zuo)用(yong)必不可少。比(bi)如(ru)，政府(fu)(fu)須承擔水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)登記、水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)變更(geng)審查的(de)(de)職能。未來(lai)，像土(tu)地的(de)(de)用(yong)途管制(zhi)一樣，農業用(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)不能隨隨便便就變為工商業用(yong)水(shui)(shui)(shui)(shui)。政府(fu)(fu)還應在現有水(shui)(shui)(shui)(shui)文監(jian)測機構(gou)的(de)(de)基礎上，完(wan)善和強化(hua)水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)量化(hua)服(fu)務工作(zuo)，筑牢水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)市(shi)場的(de)(de)基礎。總之(zhi)，在以后的(de)(de)水(shui)(shui)(shui)(shui)資(zi)源配置(zhi)體制(zhi)中(zhong)，市(shi)場是信息提供者(zhe)、主(zhu)要(yao)的(de)(de)資(zi)源配置(zhi)者(zhe);社會，尤其是利益(yi)相關(guan)方是監(jian)督者(zhe)、決策參與者(zhe);政府(fu)(fu)應該是組織者(zhe)、協調者(zhe)、決策者(zhe)和水(shui)(shui)(shui)(shui)權(quan)市(shi)場的(de)(de)監(jian)督管理者(zhe)。
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