在今年兩會上，電力改革(ge)和環境保護再度成為爭議的焦點(dian)。國(guo)家能源(yuan)局局長努爾(er)-白克力在兩會上表示(shi)，在能源(yuan)改革(ge)方面，將重(zhong)點(dian)“分離自然(ran)壟斷(duan)業(ye)務(wu)和競(jing)爭性業(ye)務(wu)，放開競(jing)爭性領域和環節。推動能源(yuan)投資主(zhu)體多元(yuan)化(hua)，在制定負面清單(dan)基礎(chu)上，鼓勵和引導各類市場主(zhu)體依法平等進入負面清單(dan)以(yi)外的領域。”

無獨有偶，去年底國務院(yuan)發布的(de)《關于(yu)創新(xin)(xin)重點領域投融(rong)資(zi)(zi)機(ji)制鼓勵社會投資(zi)(zi)的(de)指(zhi)導(dao)意見》(以(yi)下簡稱(cheng)《指(zhi)導(dao)意見》)提出(chu)，為(wei)推進(jin)經濟結構戰略性調整，加(jia)強薄(bo)弱(ruo)環節建設(she)，促進(jin)經濟持續健康發展(zhan)，迫切需要在(zai)公共服務、資(zi)(zi)源環境、基礎設(she)施等重點領域進(jin)一(yi)步創新(xin)(xin)投融(rong)資(zi)(zi)機(ji)制，充分發揮社會資(zi)(zi)本(ben)特別是民間資(zi)(zi)本(ben)的(de)積極作用。

公眾可享受高質、價廉、便捷的公共服務

電力和環保(bao)是(shi)公(gong)共服(fu)務(wu)領(ling)域的(de)(de)重要(yao)部分。全國人大代表、天能集(ji)團(tuan)董事長(chang)張天任在兩會上提交了《關于公(gong)共服(fu)務(wu)引入(ru)競爭機(ji)制的(de)(de)建(jian)(jian)議(yi)》。他認為，近(jin)年來，我國發布了一系(xi)列鼓勵社會投資(zi)(zi)的(de)(de)政策措施，允許民(min)(min)營(ying)資(zi)(zi)本(ben)(ben)進(jin)入(ru)軍工(gong)、石油、金融等壟斷行(xing)業。然而，這(zhe)(zhe)些壟斷行(xing)業對民(min)(min)間(jian)資(zi)(zi)本(ben)(ben)的(de)(de)放(fang)開仍(reng)停留在半遮半掩狀(zhuang)態中，民(min)(min)間(jian)資(zi)(zi)本(ben)(ben)進(jin)入(ru)經(jing)常(chang)會遭遇“玻璃(li)門”、“彈簧(huang)門”。對民(min)(min)間(jian)資(zi)(zi)本(ben)(ben)的(de)(de)進(jin)入(ru)，雖(sui)法律上沒(mei)有(you)明確(que)障(zhang)礙(ai)，但因缺乏實施細則(ze)等，致(zhi)使龐(pang)大民(min)(min)間(jian)投資(zi)(zi)仍(reng)在不規(gui)則(ze)的(de)(de)市場(chang)環境中無序(xu)涌動。《指導意(yi)見(jian)》主要(yao)是(shi)放(fang)寬市場(chang)準入(ru)，創新投融資(zi)(zi)方式，鼓勵社會資(zi)(zi)本(ben)(ben)參(can)與基(ji)礎設施、公(gong)共服(fu)務(wu)等領(ling)域的(de)(de)建(jian)(jian)設運營(ying)，這(zhe)(zhe)給公(gong)共服(fu)務(wu)引入(ru)競爭機(ji)制提供(gong)了契機(ji)。

《指導意見》鼓勵(li)(li)(li)社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)加強能源設施投(tou)資(zi)(zi)，規(gui)(gui)定“通過業(ye)主招標等方式(shi)，鼓勵(li)(li)(li)社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)(zi)常規(gui)(gui)水電(dian)(dian)(dian)站和(he)抽水蓄能電(dian)(dian)(dian)站。在確保具備核(he)(he)電(dian)(dian)(dian)控股資(zi)(zi)質(zhi)主體承擔核(he)(he)安全(quan)責任(ren)的前提下，引入社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)參(can)與(yu)核(he)(he)電(dian)(dian)(dian)項目(mu)投(tou)資(zi)(zi)，鼓勵(li)(li)(li)民間資(zi)(zi)本(ben)(ben)進入核(he)(he)電(dian)(dian)(dian)設備研制(zhi)和(he)核(he)(he)電(dian)(dian)(dian)服務(wu)領域。鼓勵(li)(li)(li)社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)(zi)建(jian)設風光電(dian)(dian)(dian)、生物質(zhi)能等清(qing)潔(jie)能源項目(mu)和(he)背壓式(shi)熱電(dian)(dian)(dian)聯產(chan)機組，進入清(qing)潔(jie)高效煤電(dian)(dian)(dian)項目(mu)建(jian)設、燃煤電(dian)(dian)(dian)廠節(jie)能減排升級改造領域。”還(huan)鼓勵(li)(li)(li)社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)參(can)與(yu)電(dian)(dian)(dian)網建(jian)，包括跨區(qu)輸電(dian)(dian)(dian)通道(dao)、區(qu)域主干電(dian)(dian)(dian)網完善工程和(he)大(da)中城市配電(dian)(dian)(dian)網工程等。

張天任說，“長(chang)期以來，我國政(zheng)府(fu)提供公共服務(wu)有(you)些存在成(cheng)(cheng)本高、效率低、虧損大、服務(wu)差的現象”。隨著社會經濟的迅速發展，老(lao)百姓對通信、電力(li)(li)(li)、供水氣、交通等公用(yong)事業的需(xu)求(qiu)不斷(duan)增大，原來由政(zheng)府(fu)壟斷(duan)的公共服務(wu)已逐漸滿(man)足不了市場的需(xu)求(qiu)，急需(xu)注入(ru)新的活力(li)(li)(li)。同時，難以承受(shou)的財(cai)政(zheng)壓力(li)(li)(li)成(cheng)(cheng)為公共服務(wu)引(yin)入(ru)競爭機制的又一動力(li)(li)(li)。

張天任(ren)強調，應“分類別引入競爭機制”。一些具(ju)特(te)殊意義的(de)(de)(de)純公共(gong)服(fu)(fu)務，如(ru)維護(hu)國家安全、保持行(xing)(xing)政管理正常運行(xing)(xing)，涉及全體公民共(gong)同利益的(de)(de)(de)核心公共(gong)服(fu)(fu)務，應完全由政府提供(gong)(gong)(gong);對具(ju)競爭性(xing)(xing)、非經營性(xing)(xing)的(de)(de)(de)公共(gong)服(fu)(fu)務，如(ru)街道清掃(sao)、道路綠化等(deng)，政府可向社會購(gou)買。對具(ju)自然壟斷性(xing)(xing)、經營性(xing)(xing)的(de)(de)(de)公共(gong)服(fu)(fu)務，主要包括供(gong)(gong)(gong)水、供(gong)(gong)(gong)電、供(gong)(gong)(gong)氣、通信等(deng)行(xing)(xing)業(ye)中的(de)(de)(de)弱(ruo)競爭弱(ruo)選擇性(xing)(xing)消(xiao)費品，可考慮(lv)在保證國有資本控制力(li)前提下(xia)，通過(guo)股份制形式允(yun)許民間資本進入。

完善合作機制，合理分擔投資風險

《指導意(yi)見》還提出，“推(tui)動環境污(wu)(wu)(wu)染治(zhi)理市(shi)場化(hua)”。在電力、鋼鐵等(deng)重(zhong)點(dian)行(xing)業(ye)(ye)及(ji)開發(fa)區(工業(ye)(ye)園區)污(wu)(wu)(wu)染治(zhi)理等(deng)領域(yu)，大力推(tui)行(xing)環境污(wu)(wu)(wu)染第三方治(zhi)理，通(tong)過(guo)委托治(zhi)理服(fu)(fu)(fu)務(wu)、托管運營服(fu)(fu)(fu)務(wu)等(deng)方式(shi)，由排污(wu)(wu)(wu)企(qi)業(ye)(ye)付(fu)費購買專(zhuan)業(ye)(ye)環境服(fu)(fu)(fu)務(wu)公司的治(zhi)污(wu)(wu)(wu)減排服(fu)(fu)(fu)務(wu)，提高污(wu)(wu)(wu)染治(zhi)理的產業(ye)(ye)化(hua)、專(zhuan)業(ye)(ye)化(hua)程(cheng)度;通(tong)過(guo)金融(rong)市(shi)場發(fa)現價格(ge)的功(gong)能，調整(zheng)不(bu)同經(jing)濟主體利(li)益，有效(xiao)促進環保和節(jie)能減排等(deng)。并要求，“建立健全(quan)政府(fu)和社會資本合作(zuo)(PPP)機制(zhi)”。即在公共服(fu)(fu)(fu)務(wu)、資源環境、生態保護、基(ji)礎設施等(deng)領域(yu)，積極推(tui)廣PPP模式(shi)，規范(fan)選(xuan)擇項(xiang)目合作(zuo)伙伴，引(yin)入社會資本，增(zeng)強(qiang)公共產品(pin)供(gong)給能力。

兩會上，全國工商(shang)聯環(huan)境服務(wu)業商(shang)會也提交了《關于(yu)進一步完善環(huan)境基(ji)礎設(she)施領域PPP模式的提案》。

全國工商(shang)聯環境商(shang)會(hui)會(hui)長(chang)文一波(bo)表(biao)示，在(zai)過去二三(san)十年間，我(wo)國積極嘗(chang)試(shi)以PPP模式來發展基礎設(she)(she)施(shi)及市政(zheng)公共(gong)事業。但由于(yu)模式不完善、配套措施(shi)不健全等多方面原因，PPP模式在(zai)我(wo)國并(bing)未得到良好發展。近年，隨經濟形勢轉(zhuan)變(bian)，公用產品和服務對質量、效率要求提高(gao)，政(zheng)府財政(zheng)無(wu)法滿(man)足(zu)基礎設(she)(she)施(shi)投(tou)資(zi)需求，再次(ci)促進了(le)PPP模式在(zai)基礎設(she)(she)施(shi)投(tou)資(zi)建設(she)(she)領(ling)域的應用。

文一波(bo)建(jian)議，完善法律法規體系。明晰邊界與(yu)責權分配(pei)。建(jian)立合理公平的(de)風險分擔(dan)機制，對(dui)經營(ying)管理問題(ti)、成本價格問題(ti)、政(zheng)策導向問題(ti)等所引起的(de)經營(ying)風險進行(xing)適當劃分，并建(jian)立完善監督、賠償機制。對(dui)支(zhi)付風險問題(ti)，建(jian)議中央或地方(fang)將維持PPP項目(mu)正常運轉(zhuan)的(de)財政(zheng)資金打入第三方(fang)支(zhi)付賬(zhang)戶作(zuo)為保證金，及(ji)時支(zhi)付服務費用等。

對此(ci)，《指導意見》也規定(ding)，“政(zheng)府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善(shan)財政(zheng)補貼(tie)制度(du)，切實(shi)控制和防(fang)范財政(zheng)風險。健全(quan)PPP模式的(de)法規體系(xi)，保障項目順利(li)運行。鼓勵通過(guo)PPP方式盤活存量(liang)資源，變現(xian)資金要用于重點領域(yu)建設”。

激發民間資本活力，加快經濟轉型

在(zai)能(neng)源、環保等公共服務領域“放開手腳”，引入民營(ying)資本，降低(di)成(cheng)本，提高效(xiao)率(lv)和服務水平，提高行業(ye)競爭能(neng)力，并(bing)非我國(guo)獨有(you)的(de)(de)行動，美(mei)國(guo)中西部電網的(de)(de)升級改造也存在(zai)類(lei)似(si)情況。

近20年來(lai)，美國(guo)電(dian)(dian)力(li)(li)系(xi)統(tong)普遍(bian)面臨電(dian)(dian)網(wang)(wang)設備老(lao)化、技術陳(chen)舊(jiu)等問題，每年其(qi)各地(di)都存在(zai)(zai)不同程(cheng)度的(de)限電(dian)(dian)、停電(dian)(dian)和斷電(dian)(dian)，亟須(xu)對輸電(dian)(dian)線(xian)路進(jin)行升(sheng)級(ji)改(gai)造。但(dan)公共服(fu)務領域的(de)投(tou)資金額(e)是極其(qi)巨大的(de)，2010年至(zhi)今，美國(guo)公共和私營部(bu)(bu)(bu)門對智能電(dian)(dian)網(wang)(wang)投(tou)資已達90億美元。但(dan)美國(guo)的(de)情況與我國(guo)類似，“巧(qiao)媳(xi)婦難為無米之炊”。因此，在(zai)(zai)美國(guo)中(zhong)西(xi)部(bu)(bu)(bu)電(dian)(dian)網(wang)(wang)升(sheng)級(ji)改(gai)造中(zhong)，以(yi)美國(guo)能源(yuan)部(bu)(bu)(bu)匹撥款(kuan)(kuan)、州(zhou)及郡縣政府(fu)撥款(kuan)(kuan)及電(dian)(dian)力(li)(li)公司自籌(chou)款(kuan)(kuan)為主(zhu)體，少量引入民間(jian)資本，并(bing)以(yi)發行債券或以(yi)債權形(xing)式委(wei)托吸收民間(jian)投(tou)資資金。美國(guo)中(zhong)西(xi)部(bu)(bu)(bu)電(dian)(dian)網(wang)(wang)的(de)升(sheng)級(ji)及改(gai)造項目(mu)屬于具安全性的(de)基礎基建(jian)類投(tou)資項目(mu)，是美國(guo)電(dian)(dian)網(wang)(wang)升(sheng)級(ji)計劃(Grid2030)的(de)組(zu)成(cheng)部(bu)(bu)(bu)分，2014年初在(zai)(zai)部(bu)(bu)(bu)分地(di)區已經(jing)開(kai)工。

其實，電力(li)等公(gong)共服務領域的(de)升(sheng)級改(gai)造能產(chan)(chan)生良好(hao)經濟效(xiao)益并能提(ti)升(sheng)就業率。據(ju)聯邦能源管制(zhi)委員會(FERC)和美國發展(zhan)中心(xin)數據(ju)顯(xian)示，在公(gong)用(yong)基(ji)礎設施升(sheng)級方面每投入1美元，就會產(chan)(chan)生1.44美元的(de)直接(jie)產(chan)(chan)出，還可產(chan)(chan)生1.22美元的(de)間接(jie)經濟增長(chang)。

“民間投資(zi)是我國(guo)社會固定資(zi)產投資(zi)的重要組(zu)成部分(fen)，是解決社會就業的主(zhu)渠道，機(ji)制靈活，潛力(li)巨大。拓寬民營企業投資(zi)渠道，激發民間資(zi)本(ben)活力(li)，是加快經(jing)濟(ji)轉型、鞏固實體(ti)(ti)經(jing)濟(ji)基礎、構建經(jing)濟(ji)增長內生(sheng)動力(li)機(ji)制的重要途徑，可惠及(ji)全體(ti)(ti)國(guo)民。”張天任說。

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