●今年(nian)1月1日正式實施的(de)新環保法在實踐中(zhong)遇到了(le)很多(duo)問題和阻力(li)：公益(yi)訴訟的(de)案例并沒有像人們想(xiang)象的(de)那樣(yang)大(da)量涌現；對訴訟案件，地(di)方法院不立(li)案、地(di)方政府不執法現象較為普遍，這一(yi)狀況的(de)出(chu)現與中(zhong)國(guo)的(de)法治結構缺陷(xian)密切相關。

●雖然(ran)新環保法希望通過“面面俱到”的(de)(de)(de)方式加(jia)強其(qi)在(zai)環境保護領域(yu)中(zhong)的(de)(de)(de)權威(wei)性，但它(ta)仍然(ran)不(bu)是中(zhong)國的(de)(de)(de)環境基本法，它(ta)實際上只(zhi)能起(qi)到指導、補充的(de)(de)(de)作用，權威(wei)性不(bu)夠。

●從(cong)目前的法(fa)律規定來(lai)看，若地(di)方黨委(wei)、政府干預法(fa)院(yuan)受理環境公益(yi)(yi)訴(su)(su)訟，社(she)會組織和個人(ren)并(bing)沒有救濟途徑。因此，如何監督地(di)方黨委(wei)、政府干預法(fa)院(yuan)受理公益(yi)(yi)訴(su)(su)訟案件亟(ji)待(dai)解決(jue)。

新修訂的(de)(de)《中(zhong)(zhong)華(hua)人民共和國(guo)環境保護法(fa)》已于今年(nian)1月(yue)1日正(zheng)式實施。然而，新《環保法(fa)》的(de)(de)實施遇到了很(hen)多(duo)問題和阻力：公(gong)益訴訟的(de)(de)案(an)例并沒有(you)像人們想象的(de)(de)那(nei)樣(yang)大量涌現(xian)；對訴訟案(an)件，地方法(fa)院不(bu)立案(an)、地方政(zheng)府(fu)不(bu)執法(fa)現(xian)象較為普遍，這一狀況的(de)(de)出現(xian)與中(zhong)(zhong)國(guo)的(de)(de)法(fa)治結構缺陷密切相關。

新環保法實施的法治難題

在(zai)十八屆(jie)三中(zhong)全會前，中(zhong)國的(de)法治(zhi)(zhi)(zhi)結構過于(yu)突出行(xing)政(zheng)力量，強調(diao)(diao)政(zheng)府(fu)的(de)終(zhong)極管(guan)控(kong)作用，筆(bi)者將(jiang)這(zhe)一現象(xiang)稱為“管(guan)控(kong)為主(zhu)的(de)法治(zhi)(zhi)(zhi)”。而今(jin)，在(zai)國家(jia)治(zhi)(zhi)(zhi)理體(ti)系格局下，在(zai)全國推(tui)進(jin)依法治(zhi)(zhi)(zhi)國的(de)戰略中(zhong)，新《環保法》強調(diao)(diao)信息公(gong)開與公(gong)眾參與，突出社(she)會作為法治(zhi)(zhi)(zhi)平衡(heng)力量的(de)作用，筆(bi)者將(jiang)這(zhe)一現象(xiang)稱為“共治(zhi)(zhi)(zhi)為主(zhu)的(de)法治(zhi)(zhi)(zhi)”。所(suo)以(yi)新《環保法》面臨著從“管(guan)控(kong)法”向“共治(zhi)(zhi)(zhi)法”轉變的(de)問題。

眾(zhong)所周(zhou)知，公(gong)眾(zhong)的(de)(de)(de)參(can)(can)與(yu)可以有效監督法治(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)實施，無論對(dui)企業還是對(dui)地方黨委、政府皆是如此。故而，若沒有公(gong)眾(zhong)的(de)(de)(de)有效參(can)(can)與(yu)，依法共治(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)局(ju)面是很難實現(xian)的(de)(de)(de)。十八(ba)屆(jie)四(si)中全會中“關于全面推進依法治(zhi)(zhi)國”的(de)(de)(de)戰(zhan)略安排所釋放(fang)的(de)(de)(de)信號表明，從(cong)“管(guan)控法”向(xiang)“共治(zhi)(zhi)法”的(de)(de)(de)轉變是必(bi)然的(de)(de)(de)、必(bi)須的(de)(de)(de)，只有向(xiang)“共治(zhi)(zhi)法”轉變，國家機關才能被置于真正的(de)(de)(de)監督之下。

然(ran)而，監(jian)督(du)機(ji)制的建立(li)與實(shi)施是“共治法”運轉起來的必要(yao)條件(jian)。而現在卻存在法院不立(li)案、公安機(ji)關不作(zuo)為問題，以致社會無法發(fa)揮有效(xiao)監(jian)督(du)的作(zuo)用。相反地(di)，如果能(neng)逐步建立(li)起監(jian)督(du)機(ji)制，相應的法律程(cheng)序便(bian)能(neng)加以啟動。這(zhe)不僅適用于環保，整個中國的法治都應如此。

新環保法實施的執法難題

在政府“限權”的(de)(de)改(gai)革大背景下(xia)，2015年實施(shi)的(de)(de)新《環(huan)(huan)保法》賦予了環(huan)(huan)保部(bu)(bu)門更多的(de)(de)權力，這是非常難得的(de)(de)。近來，一系列(lie)圍繞環(huan)(huan)評(ping)的(de)(de)改(gai)革措施(shi)也相應出臺，環(huan)(huan)評(ping)機(ji)構(gou)中(zhong)的(de)(de)環(huan)(huan)保行(xing)(xing)政主管部(bu)(bu)門所屬事業單位(wei)與行(xing)(xing)政主管部(bu)(bu)門脫鉤，環(huan)(huan)評(ping)技術服務業逐(zhu)漸破除行(xing)(xing)政背景，成(cheng)為真正的(de)(de)市場行(xing)(xing)為。但是環(huan)(huan)保部(bu)(bu)的(de)(de)地位(wei)和機(ji)構(gou)建設(she)現狀決定了這些(xie)措施(shi)在實施(shi)過程中(zhong)難以(yi)“下(xia)基層”。

首先，從機(ji)構的(de)(de)地(di)位來看，環保(bao)部(bu)門(men)的(de)(de)機(ji)構地(di)位呈(cheng)現(xian)“倒金字塔”結構，即(ji)環保(bao)部(bu)門(men)中央和(he)省(sheng)級機(ji)構力(li)量較(jiao)為強(qiang)大，專業化色彩突出(chu)，高級研究人(ren)才較(jiao)多，相比之下(xia)，市、縣一(yi)級環保(bao)部(bu)門(men)的(de)(de)力(li)量明顯要單(dan)薄得多。

其次，環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部門的執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)力(li)(li)量(liang)結構也(ye)呈現“倒金字塔”型，中央(yang)和省級執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)力(li)(li)量(liang)雄厚，而市、縣、鄉(xiang)級的執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)力(li)(li)量(liang)則較薄弱，有的縣級環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)局能(neng)夠(gou)保(bao)(bao)(bao)障日常執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)的工作人員(yuan)只有一到兩人，而部分鄉(xiang)鎮(zhen)根本沒有任何執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)力(li)(li)量(liang)。在環(huan)(huan)境(jing)(jing)治理過(guo)程(cheng)中，區縣、鄉(xiang)鎮(zhen)及街道一級的環(huan)(huan)境(jing)(jing)執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)力(li)(li)量(liang)是對企業(ye)進行環(huan)(huan)境(jing)(jing)指導和環(huan)(huan)境(jing)(jing)執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)的主力(li)(li)軍，但這支力(li)(li)量(liang)的缺(que)(que)失使新《環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)法(fa)(fa)(fa)》在實施過(guo)程(cheng)中容易出現虛化、缺(que)(que)位的問題(ti)(ti)。此(ci)外(wai)，環(huan)(huan)境(jing)(jing)治理對環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部門相關(guan)人員(yuan)的專業(ye)化要(yao)求越(yue)來越(yue)高(gao)，但實踐(jian)過(guo)程(cheng)中，很多區縣因為人才欠缺(que)(que)，在執(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)工作中，沒有相關(guan)專業(ye)的人員(yuan)參與。以上(shang)這些問題(ti)(ti)使得新環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)法(fa)(fa)(fa)大打折扣。

再次，環保部門自身也(ye)存(cun)在(zai)很多問題。如其既當(dang)“運動員”也(ye)當(dang)“裁判員”的情況也(ye)時(shi)常存(cun)在(zai)。

筆者認為(wei)，要(yao)解決當下的(de)問題需要(yao)先理(li)順(shun)機制(zhi)，故(gu)在環(huan)評和環(huan)境(jing)規劃上(shang)，環(huan)保(bao)部(bu)應該只主管行政審批，剝離其(qi)經營(ying)的(de)職能(neng)，讓市(shi)場去提供第三方(fang)服務，這樣不僅釋(shi)放了編制(zhi)，還(huan)可以大(da)大(da)提升基層的(de)專業素養和執法能(neng)力。

新環保法實施的司法難題

截至(zhi)目前，中國(guo)各地籌(chou)備成(cheng)立(li)和(he)已經成(cheng)立(li)的資源環境審(shen)判(pan)法(fa)庭至(zhi)少有50個，這(zhe)在(zai)世界范圍內創了(le)新(xin)高，像我國(guo)這(zhe)樣(yang)在(zai)全國(guo)范圍內大量存(cun)在(zai)資源環境審(shen)判(pan)庭的情況在(zai)其他國(guo)家(jia)是鮮有的。

我(wo)(wo)國(guo)的(de)(de)資源(yuan)環(huan)(huan)(huan)境審(shen)(shen)判(pan)(pan)(pan)法(fa)庭(ting)是(shi)2014年從國(guo)外引(yin)進的(de)(de)，我(wo)(wo)們引(yin)入國(guo)外經驗(yan)時側重強(qiang)調(diao)優(you)點、忽略缺點，沒(mei)有(you)立足我(wo)(wo)國(guo)國(guo)情加以深入調(diao)研、考察，致使很(hen)多(duo)制度引(yin)進后水土不服。首先，環(huan)(huan)(huan)境審(shen)(shen)判(pan)(pan)(pan)改革面臨相關人(ren)(ren)員專業性(xing)欠缺的(de)(de)問題，最(zui)高人(ren)(ren)民法(fa)院資源(yuan)環(huan)(huan)(huan)境審(shen)(shen)判(pan)(pan)(pan)庭(ting)的(de)(de)法(fa)官都是(shi)從民事(shi)庭(ting)轉崗過來的(de)(de)，沒(mei)有(you)專門從事(shi)資源(yuan)環(huan)(huan)(huan)境審(shen)(shen)判(pan)(pan)(pan)的(de)(de)。其次，目(mu)前(qian)環(huan)(huan)(huan)境訴訟案(an)件并不多(duo)，而(er)且一些環(huan)(huan)(huan)境公益訴訟案(an)件的(de)(de)提起是(shi)地方(fang)政府或(huo)地方(fang)法(fa)院為了自(zi)我(wo)(wo)宣傳而(er)操(cao)作的(de)(de)結果。

新環保法實施的自身不足

雖(sui)然(ran)新《環保法(fa)》希望(wang)通過“面面俱到”的方(fang)式(shi)加強其在環境保護領域中(zhong)的權威性，但它(ta)仍然(ran)不(bu)是中(zhong)國的環境基本法(fa)。

譬(pi)如，在規(gui)定(ding)生(sheng)態(tai)(tai)紅(hong)線制度、加強自然生(sheng)態(tai)(tai)區域保護(hu)(hu)(hu)、加強生(sheng)態(tai)(tai)修復、保護(hu)(hu)(hu)生(sheng)態(tai)(tai)安全、開展生(sheng)態(tai)(tai)補(bu)償、重視農(nong)業(ye)生(sheng)態(tai)(tai)保護(hu)(hu)(hu)等(deng)制度的(de)(de)(de)法律效(xiao)力等(deng)級(ji)上，并(bing)不(bu)(bu)高于《農(nong)業(ye)法》、《林(lin)業(ye)法》、《草原法》、《水(shui)法》等(deng)專項法律。它實際(ji)上只能(neng)起到指導、補(bu)充的(de)(de)(de)作用(yong)，因此其權威(wei)(wei)性(xing)也(ye)不(bu)(bu)可能(neng)超越(yue)這(zhe)些專項法律。此外，新(xin)《環(huan)保法》在生(sheng)態(tai)(tai)保護(hu)(hu)(hu)方面(mian)也(ye)將遇到權威(wei)(wei)性(xing)不(bu)(bu)夠的(de)(de)(de)問題，在其實施過(guo)程中，農(nong)業(ye)、林(lin)業(ye)、海洋、國土資源等(deng)部門(men)以生(sheng)態(tai)(tai)保護(hu)(hu)(hu)適(shi)用(yong)已有專項法為(wei)由而拒絕適(shi)用(yong)新(xin)《環(huan)保法》的(de)(de)(de)相關規(gui)定(ding)。所(suo)以，若(ruo)不(bu)(bu)能(neng)確保新(xin)《環(huan)保法》的(de)(de)(de)權威(wei)(wei)性(xing)，其部分規(gui)定(ding)將會被逐漸架空，乃(nai)至(zhi)最后形同虛設。

其次，在實(shi)踐中(zhong)，農業、林業、海洋、國土資源(yuan)等各部(bu)門(men)均(jun)相(xiang)(xiang)繼強化了本部(bu)門(men)的(de)資源(yuan)保護(hu)和(he)(he)污染防治工作，而對環保部(bu)門(men)的(de)統一指(zhi)導和(he)(he)監督卻持抵觸甚至否(fou)定態度。由(you)此可見，環境(jing)保護(hu)的(de)相(xiang)(xiang)關法律、法規在立法過程中(zhong)缺乏統一的(de)指(zhi)導原則、方法、措施及手段。

再者(zhe)，新修訂的《環(huan)保法》仍(reng)然沒有明(ming)確宣告和承認(ren)公(gong)民(min)的環(huan)境權(quan)，這將不可(ke)避免地使(shi)公(gong)民(min)環(huan)境權(quan)無(wu)法得到保障，使(shi)公(gong)民(min)參與權(quan)無(wu)法充分實現。

最(zui)后，在此次修(xiu)訂中，部分較(jiao)為嚴格的(de)處罰(fa)權并未完全下放。比如，要關閉嚴重(zhong)違法企(qi)業必須(xu)報請有批準權的(de)人(ren)民政(zheng)府(fu)批準，如果政(zheng)府(fu)庇護企(qi)業而不(bu)采納環(huan)境保護部門(men)的(de)建(jian)議，新《環(huan)保法》就沒(mei)有明確、具體的(de)措(cuo)施來保障環(huan)保部門(men)執法。

很多此(ci)類的相關規定，譬如公眾參與的程序、環(huan)境公益訴(su)訟提起的具體條件等，仍(reng)需進一(yi)步細化來(lai)增強其(qi)可操作性(xing)。

通過體制和機制改革激活新環保法實施

體制(zhi)不順暢、機(ji)制(zhi)不健全，是新《環保法》實施的兩(liang)大困局。

在現(xian)實中(zhong)，環(huan)(huan)保部門不(bu)(bu)(bu)能、不(bu)(bu)(bu)敢(gan)嚴(yan)格執(zhi)法(fa)(fa)的(de)主要(yao)原因在于地方(fang)(fang)黨(dang)委和地方(fang)(fang)政府的(de)干預。新《環(huan)(huan)保法(fa)(fa)》的(de)實施使(shi)得(de)地方(fang)(fang)環(huan)(huan)保部門的(de)執(zhi)法(fa)(fa)工作(zuo)面臨嚴(yan)峻(jun)挑戰：若(ruo)不(bu)(bu)(bu)嚴(yan)格執(zhi)法(fa)(fa)，公眾對環(huan)(huan)境污染問題不(bu)(bu)(bu)滿(man)意；若(ruo)嚴(yan)格執(zhi)法(fa)(fa)，地方(fang)(fang)黨(dang)委和政府也(ye)將不(bu)(bu)(bu)滿(man)意。如(ru)今(jin)，地方(fang)(fang)環(huan)(huan)保人(ren)事任命仍然處(chu)于地方(fang)(fang)黨(dang)政機關的(de)掌控之下(xia)，這就(jiu)使(shi)得(de)環(huan)(huan)保部門很可能迫于黨(dang)委和政府的(de)壓力(li)而(er)不(bu)(bu)(bu)敢(gan)嚴(yan)格執(zhi)法(fa)(fa)。特別是在經(jing)濟欠(qian)發達地區，嚴(yan)格執(zhi)法(fa)(fa)的(de)環(huan)(huan)保局長不(bu)(bu)(bu)僅(jin)不(bu)(bu)(bu)受當地企業的(de)歡(huan)迎，也(ye)往往不(bu)(bu)(bu)受黨(dang)政機關領導的(de)“待見(jian)”，甚至面臨可能調(diao)離(li)職(zhi)位甚至被免職(zhi)的(de)命運(yun)。所以，環(huan)(huan)保部門受“夾(jia)板氣”，不(bu)(bu)(bu)敢(gan)嚴(yan)格執(zhi)法(fa)(fa)的(de)現(xian)象也(ye)必將越來越明(ming)顯。

其次，以(yi)往環(huan)(huan)保(bao)部門缺(que)乏(fa)強制執行(xing)權。可(ke)喜的(de)是，此次新《環(huan)(huan)保(bao)法》授予了環(huan)(huan)保(bao)部門及其他相(xiang)關(guan)部門查封、扣押(ya)的(de)權力。然而，我們可(ke)以(yi)預見，這(zhe)項權力的(de)行(xing)使將會遭受巨大的(de)阻力，強制執行(xing)權難以(yi)得到全面、有(you)效的(de)貫(guan)徹(che)、執行(xing)。故而，建立保(bao)證(zheng)環(huan)(huan)保(bao)獨立執法的(de)相(xiang)關(guan)機制對于保(bao)證(zheng)環(huan)(huan)保(bao)新常態的(de)實現尤為(wei)重要(yao)。

再次，新(xin)《環(huan)(huan)保法(fa)(fa)》第(di)68條規(gui)定(ding)，由其自身的(de)違法(fa)(fa)行為造成嚴(yan)重(zhong)后果(guo)的(de)，地方各級(ji)人(ren)民政府、縣級(ji)以(yi)上人(ren)民政府環(huan)(huan)境保護主管部(bu)門和其他負有(you)環(huan)(huan)境保護監督管理職責部(bu)門的(de)主要負責人(ren)應當引(yin)咎(jiu)辭(ci)職。但是，新(xin)《環(huan)(huan)保法(fa)(fa)》卻沒(mei)有(you)規(gui)定(ding)如(ru)果(guo)相關責任人(ren)不(bu)(bu)(bu)引(yin)咎(jiu)辭(ci)職，則應該如(ru)何處(chu)理？如(ru)果(guo)責任人(ren)所(suo)在的(de)單位不(bu)(bu)(bu)讓責任人(ren)引(yin)咎(jiu)辭(ci)職，又該如(ru)何處(chu)理？公(gong)眾、社會組織及(ji)被侵權人(ren)對不(bu)(bu)(bu)引(yin)咎(jiu)辭(ci)職有(you)何救濟途(tu)徑？從這些細節部(bu)分的(de)立法(fa)(fa)空白可以(yi)預見(jian)，引(yin)咎(jiu)辭(ci)職制(zhi)度無法(fa)(fa)順暢實施。

屏蔽此推(tui)廣(guang)內容此外，新(xin)(xin)《環保(bao)法(fa)(fa)》還存(cun)在公(gong)眾(zhong)參(can)與機制不健全(quan)、公(gong)眾(zhong)參(can)與缺乏必要保(bao)障的(de)(de)問題。新(xin)(xin)《環保(bao)法(fa)(fa)》規(gui)定了公(gong)益(yi)訴(su)訟制度，社會(hui)組織及(ji)其(qi)個人(ren)能否對政(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為提起公(gong)益(yi)訴(su)訟。從目前的(de)(de)法(fa)(fa)律(lv)規(gui)定來看(kan)，若地(di)方黨委、政(zheng)府(fu)(fu)干(gan)(gan)預人(ren)民(min)法(fa)(fa)院迫使其(qi)不受(shou)理環境公(gong)益(yi)訴(su)訟，社會(hui)組織和個人(ren)并沒(mei)有(you)救濟途徑。因(yin)此，如何監督(du)地(di)方黨委干(gan)(gan)預人(ren)民(min)法(fa)(fa)院受(shou)理公(gong)益(yi)訴(su)訟案件亟待解決。此外，地(di)方黨委和政(zheng)府(fu)(fu)消極怠(dai)法(fa)(fa)的(de)(de)現象(xiang)也亟須整治。故而(er)，應當(dang)完善社會(hui)各界(jie)的(de)(de)參(can)與和監督(du)機制，從而(er)能夠及(ji)時發現違(wei)法(fa)(fa)、有(you)效監督(du)執法(fa)(fa)，使得新(xin)(xin)《環保(bao)法(fa)(fa)》順暢運行(xing)(xing)。

總的(de)來說，若不理順現(xian)行的(de)體制和(he)機制，新《環保(bao)法》就(jiu)難(nan)以發(fa)揮其制裁(cai)違法行為(wei)的(de)“爪(zhua)”與“牙(ya)”的(de)作用(yong)，新修訂的(de)《環保(bao)法》將會陷于存之無(wu)用(yong)、棄之可惜的(de)狀態，從而破壞(huai)法治的(de)尊嚴。

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