國(guo)務院日(ri)前(qian)印發《水(shui)(shui)(shui)(shui)污(wu)染防(fang)治(zhi)行(xing)動計劃》（以下(xia)簡稱“水(shui)(shui)(shui)(shui)十條”），這是推進依法治(zhi)水(shui)(shui)(shui)(shui)的具(ju)體方(fang)略，也是向水(shui)(shui)(shui)(shui)污(wu)染宣戰(zhan)的行(xing)動綱領。“水(shui)(shui)(shui)(shui)十條”將嚴(yan)格環境執法監(jian)管單列為一條，要(yao)求進一步完善法規標(biao)準、加大執法力度(du)、提升監(jian)管水(shui)(shui)(shui)(shui)平，對當前(qian)環境監(jian)管的癥結提出(chu)(chu)解決辦法，并給出(chu)(chu)了健全水(shui)(shui)(shui)(shui)污(wu)染治(zhi)理網絡的線路圖。  

本(ben)報特(te)約請環境(jing)法(fa)學專家結(jie)合基層環境(jing)執法(fa)現狀，詳細解(jie)讀(du)“水十條”的(de)新(xin)亮點。  

中國(guo)環境報：“水十條”提出，完善(shan)法(fa)規標準，健全法(fa)律法(fa)規，各地(di)可結合實際，起草地(di)方性(xing)防治法(fa)規。您(nin)認為此項(xiang)規定，有何積極意義？  

楊朝霞：“水十條”指(zhi)出要健全法(fa)(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)(fa)規。一是(shi)要加快(kuai)水污(wu)染防治(zhi)、海洋環(huan)境保(bao)護、排污(wu)許可(ke)、化學品環(huan)境管(guan)理(li)等方面法(fa)(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)(fa)規的(de)制定和修訂步伐。二(er)是(shi)要搞好環(huan)境質量(liang)目標管(guan)理(li)、環(huan)境功(gong)能區(qu)劃、節水及循(xun)環(huan)利用(yong)、飲用(yong)水水源保(bao)護、污(wu)染責任保(bao)險、水功(gong)能區(qu)監(jian)督(du)管(guan)理(li)、地(di)下水管(guan)理(li)、環(huan)境監(jian)測、生態流量(liang)保(bao)障、船舶和陸源污(wu)染防治(zhi)等方面的(de)立法(fa)(fa)(fa)研究工作。  

此外，“水十條”特(te)別提到要加強地方(fang)(fang)性立(li)法(fa)(fa)(fa)的(de)(de)(de)步驟，這是一(yi)大亮點。新修訂的(de)(de)(de)《立(li)法(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)》規定(ding)，284個設(she)區市(shi)的(de)(de)(de)人民(min)代(dai)表大會及(ji)其常務委員會，可以對城(cheng)鄉(xiang)建設(she)與管理、環境保護、歷史文化保護等方(fang)(fang)面的(de)(de)(de)事項制定(ding)地方(fang)(fang)性法(fa)(fa)(fa)規。《立(li)法(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)》的(de)(de)(de)這一(yi)規定(ding)，將直(zhi)接推進(jin)我國環境立(li)法(fa)(fa)(fa)進(jin)入地方(fang)(fang)化的(de)(de)(de)新階段。  

事實上，環境問題具(ju)(ju)有(you)區(qu)域性特(te)點，每個地(di)(di)方的(de)(de)(de)情(qing)況都不一(yi)(yi)(yi)樣，全國(guo)一(yi)(yi)(yi)刀切，并不利于(yu)環境保(bao)護。在很多情(qing)況下，我(wo)國(guo)的(de)(de)(de)環境立法具(ju)(ju)有(you)大城市中心主(zhu)義(yi)、大企業(ye)中心主(zhu)義(yi)和沿(yan)海中心主(zhu)義(yi)的(de)(de)(de)特(te)征(zheng)，農村、西部(bu)地(di)(di)區(qu)的(de)(de)(de)情(qing)況考慮較少，況且(qie)不同地(di)(di)方也千差萬別，采用統一(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)法律規(gui)則，實行統一(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)環境標準并不合適，只有(you)類型化、地(di)(di)方化，尊重每個地(di)(di)方的(de)(de)(de)特(te)點，采取(qu)因地(di)(di)制宜(yi)的(de)(de)(de)對策，才能真正搞好(hao)環境保(bao)護。  

“水(shui)十條”還指出要健全(quan)環(huan)境(jing)(jing)標(biao)(biao)準體系。環(huan)境(jing)(jing)標(biao)(biao)準雖然不具(ju)有法律(lv)的(de)(de)形式，也(ye)不具(ju)有獨立(li)的(de)(de)法律(lv)效力，但(dan)實(shi)際上卻發揮(hui)著法律(lv)的(de)(de)作(zuo)用，在環(huan)境(jing)(jing)立(li)法體系中具(ju)有特殊的(de)(de)地(di)(di)位。經濟社(she)會發展了(le)，環(huan)境(jing)(jing)狀況(kuang)變化(hua)了(le)，人民群(qun)眾的(de)(de)環(huan)境(jing)(jing)要求也(ye)提高(gao)了(le)，環(huan)境(jing)(jing)標(biao)(biao)準當(dang)然也(ye)需要與(yu)時俱進(jin)。然而，我國的(de)(de)許多(duo)標(biao)(biao)準卻嚴重(zhong)滯后，譬如污水(shui)綜合排(pai)放標(biao)(biao)準還是1996年(nian)制訂(ding)的(de)(de)，都過了(le)近(jin)20年(nian)沒修訂(ding)。此外，環(huan)境(jing)(jing)立(li)法要地(di)(di)方(fang)化(hua)，環(huan)境(jing)(jing)標(biao)(biao)準也(ye)要地(di)(di)方(fang)化(hua)。  

我國(guo)的環(huan)境立(li)法將進(jin)入地(di)方立(li)法的新時代。如果每(mei)個設(she)(she)區市的人大都研(yan)究(jiu)和(he)制定(ding)環(huan)境立(li)法，那么整(zheng)(zheng)個環(huan)境法制建設(she)(she)就會呈現萬馬奔騰的繁榮景象。這不(bu)僅有利(li)于(yu)在(zai)整(zheng)(zheng)體上迅(xun)速(su)提高我國(guo)環(huan)境法制建設(she)(she)的水平，也有利(li)于(yu)國(guo)家(jia)層面法律(lv)法規的實施(shi)和(he)執行(xing)，意義(yi)深遠。  

不(bu)過，在(zai)大力推進環境(jing)立(li)法地方(fang)化的同(tong)時(shi)，鑒(jian)于環境(jing)的整(zheng)體性(xing)和關聯性(xing)，也要注意加強不(bu)同(tong)地方(fang)之間(jian)環境(jing)立(li)法的協同(tong)化，防止地方(fang)環境(jing)立(li)法各(ge)自為政，“各(ge)人自掃門前雪(xue)”，甚至以鄰為壑等不(bu)良現象的發生(sheng)。  

中國環境報(bao)：“水十條”要求，加(jia)大執法力(li)度(du)，所有排污企(qi)業必須實(shi)現全面達(da)標排放，自2016年起，定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企(qi)業名單(dan)。這會對不守法企(qi)業形成(cheng)哪些(xie)約束？  

楊(yang)朝霞(xia)：目前(qian)，有(you)(you)(you)些地方尚未實現達(da)標排(pai)放，更沒(mei)有(you)(you)(you)全(quan)面達(da)標排(pai)放。可能(neng)有(you)(you)(you)的行業達(da)標了，有(you)(you)(you)的地區達(da)標了，但是很多地方沒(mei)有(you)(you)(you)，很多排(pai)污(wu)單位沒(mei)有(you)(you)(you)達(da)到，所以《計劃》特別要求全(quan)面達(da)標排(pai)放。  

以前哪些企(qi)業(ye)超標(biao)、超總量，老百(bai)姓不知道。哪些企(qi)業(ye)即(ji)使經過整治(zhi)了(le)，也(ye)沒(mei)有達(da)到要求(qiu)，老百(bai)姓也(ye)不清楚。對此(ci)，“水十(shi)條”規定了(le)“黃牌”、“紅牌”制度(du)，并要求(qiu)信(xin)息公開，把違法情況(kuang)都亮出來。  

新《環保法(fa)》規(gui)定了黑名單(dan)制度(du)，有(you)(you)利于(yu)對企(qi)(qi)業(ye)形成誠信方面(mian)的社會壓力(li)，從而督促其守(shou)法(fa)。事實上，環境(jing)保護光靠(kao)政府(fu)是不(bu)夠的，必(bi)須依靠(kao)人民群眾的力(li)量，將(jiang)違法(fa)企(qi)(qi)業(ye)置于(yu)廣大(da)人民群眾的監督之下(xia)。“水(shui)十條”還規(gui)定了一(yi)年(nian)的過渡期(qi)(qi)，自2016年(nian)起才(cai)定期(qi)(qi)公(gong)布環保“黃牌(pai)”、“紅牌(pai)”企(qi)(qi)業(ye)名單(dan)，如(ru)此一(yi)來(lai)，“亮牌(pai)”制度(du)有(you)(you)望得到真正落實。  

中(zhong)國(guo)環(huan)境報：一直以來(lai)，部(bu)門之間的協調配(pei)合是執(zhi)法(fa)難題之一。“水十條(tiao)”要(yao)求，健全(quan)行(xing)政(zheng)執(zhi)法(fa)與(yu)刑事司法(fa)銜接配(pei)合機(ji)制(zhi)，這會給環(huan)保部(bu)門治理水污染帶(dai)來(lai)哪些便(bian)利？  

楊朝霞(xia)：在(zai)現行的環(huan)(huan)(huan)境保護監管體制(zhi)框(kuang)架下，從縱向(xiang)來看，國家環(huan)(huan)(huan)保部門(men)、省級環(huan)(huan)(huan)保部門(men)和地方環(huan)(huan)(huan)保部門(men)的分工(gong)不明確(que)，“水十條”要求，完善國家督察、省級巡查、地方檢查的環(huan)(huan)(huan)境監督執(zhi)法機(ji)制(zhi)，有助于(yu)解決這一痼(gu)疾。  

從橫向來看，環(huan)保部(bu)(bu)門(men)(men)只(zhi)負責(ze)污(wu)染防治，且只(zhi)管污(wu)染防治的一部(bu)(bu)分(fen)，譬如海洋(yang)污(wu)染防治就由海洋(yang)部(bu)(bu)門(men)(men)負責(ze)。因(yin)此，環(huan)保部(bu)(bu)門(men)(men)順(shun)利開展(zhan)工(gong)作，需要其他(ta)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)調配合(he)，共享(xiang)信(xin)息和資源。  

為有效解決這一問題，“水(shui)十條”要(yao)求強化(hua)環保、公(gong)(gong)安、監察(cha)等部(bu)門和(he)單位(wei)的(de)協(xie)作，強調(diao)協(xie)同(tong)執(zhi)法(fa)和(he)聯合監督。譬如，當(dang)發現環境違法(fa)行為涉嫌犯罪時，需要(yao)環保部(bu)門將(jiang)案(an)件移(yi)送(song)公(gong)(gong)安部(bu)門立案(an)偵查。此外，新《環保法(fa)》還規(gui)定了(le)行政拘留的(de)行政處罰，也需要(yao)環保部(bu)門將(jiang)有關案(an)件移(yi)送(song)公(gong)(gong)安部(bu)門來執(zhi)行。  

在國家督察、省級巡查(cha)、地方檢查(cha)的過程(cheng)中，環保部門發(fa)現國企或者(zhe)下級政府及(ji)其環保部門違紀違法(fa)的，還可(ke)以借助(zhu)監察部門的力量(liang)，較快地做出和執(zhi)行(xing)處(chu)分決定(ding)。  

完善案件(jian)的移送、受理(li)、立案、通報等機制，實(shi)現環境行政執法(fa)(fa)和刑(xing)事(shi)司法(fa)(fa)的有效銜(xian)接和協調配合(he)，強強聯合(he)，優(you)勢(shi)互(hu)補，有利(li)于強力打(da)擊環境違(wei)法(fa)(fa)犯罪行為，全面(mian)提升環保部(bu)門的權(quan)威(wei)性(xing)。  

中國環境報(bao)：“水十條”里面每個段落的最后附有具體牽頭落實(shi)部(bu)門和(he)參與部(bu)門，與以往(wang)行政規定有很大的不同。  

楊朝霞：我(wo)認(ren)為這(zhe)是(shi)“水(shui)十(shi)條”最大(da)(da)的(de)亮點。此前，《大(da)(da)氣污染防治行動計(ji)劃》等計(ji)劃，也將任(ren)務(wu)列出來了(le)(le)，但沒(mei)有明確(que)規定由哪些部(bu)(bu)門負責，哪些部(bu)(bu)門參與。在這(zhe)種情況下，即使計(ji)劃制定得再好，任(ren)務(wu)也難以甚至無法(fa)落(luo)實下去(qu)。現(xian)在就不一樣了(le)(le)，每一個事項(xiang)都落(luo)實到相應的(de)部(bu)(bu)委，由哪個部(bu)(bu)委牽(qian)頭(tou)，哪些部(bu)(bu)委參與，監督部(bu)(bu)門是(shi)誰(shui)，職責權(quan)限十(shi)分明晰。如此一來，部(bu)(bu)門之(zhi)間推(tui)諉塞責、爭權(quan)奪利等不良(liang)現(xian)象(xiang)必將大(da)(da)大(da)(da)減少。  

中國環境報：“水(shui)十(shi)條”提出，在(zai)2017年(nian)底前(qian)，京(jing)津冀、長(chang)三角(jiao)(jiao)、珠三角(jiao)(jiao)等(deng)區域(yu)、海域(yu)建成統一的水(shui)環境監測(ce)網，對完善水(shui)環境監測(ce)網絡提出具(ju)體(ti)要求，這對水(shui)環境治理將(jiang)會(hui)產生哪些積極(ji)影(ying)響？  

楊朝霞：“水(shui)十條(tiao)”要求全面加強(qiang)環境(jing)(jing)監(jian)(jian)測的立法(fa)，完善水(shui)環境(jing)(jing)監(jian)(jian)測網絡(luo)，體現了(le)對(dui)環境(jing)(jing)監(jian)(jian)測工作的高(gao)度重視。事實上(shang)，環境(jing)(jing)保護工作，監(jian)(jian)測是基礎(chu)，如(ru)果對(dui)各地環境(jing)(jing)狀況(kuang)、企業排污(wu)情況(kuang)不了(le)解，環境(jing)(jing)規劃、總量控制、環境(jing)(jing)查處(chu)等監(jian)(jian)管措施均無法(fa)開展，如(ru)何管？只(zhi)有充(chong)分了(le)解環境(jing)(jing)現狀和監(jian)(jian)管對(dui)象，才(cai)能科學采取相應的對(dui)策(ce)。  

現在，我國的(de)水(shui)環(huan)境監測(ce)負責部門不(bu)止(zhi)一(yi)(yi)個(ge)，環(huan)保(bao)、海洋、農業、水(shui)利等部門各有監測(ce)職(zhi)責，不(bu)同部門各自為政，監測(ce)布(bu)點不(bu)統(tong)一(yi)(yi)，監測(ce)數據也不(bu)一(yi)(yi)致，這(zhe)(zhe)給環(huan)保(bao)工作帶(dai)來(lai)很大的(de)被動。只有全(quan)國一(yi)(yi)盤棋(qi)，統(tong)一(yi)(yi)規劃(hua)(hua)設置(zhi)監測(ce)斷面（點位(wei)），形成一(yi)(yi)個(ge)統(tong)一(yi)(yi)的(de)監測(ce)網絡(luo)，這(zhe)(zhe)樣(yang)才(cai)能了解整(zheng)個(ge)區域水(shui)環(huan)境的(de)真實(shi)狀(zhuang)況(kuang)，真正實(shi)現統(tong)一(yi)(yi)規劃(hua)(hua)和監管。  

環(huan)(huan)境(jing)監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)是(shi)個(ge)技術活。為(wei)提(ti)高環(huan)(huan)境(jing)監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)水(shui)(shui)(shui)平，“水(shui)(shui)(shui)十(shi)條”要求加強監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)能(neng)力建設(she)，特別(bie)是(shi)要提(ti)升飲用水(shui)(shui)(shui)水(shui)(shui)(shui)源(yuan)水(shui)(shui)(shui)質全指(zhi)標監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)、水(shui)(shui)(shui)生生物監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)、地下水(shui)(shui)(shui)環(huan)(huan)境(jing)監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)、化學物質監(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)及環(huan)(huan)境(jing)風(feng)(feng)險防(fang)控技術支撐能(neng)力。這里(li)特別(bie)指(zhi)出要提(ti)升環(huan)(huan)境(jing)風(feng)(feng)險防(fang)控技術支撐能(neng)力，因為(wei)環(huan)(huan)境(jing)風(feng)(feng)險難以根除，為(wei)此，我們必須(xu)提(ti)高風(feng)(feng)險的識別(bie)、防(fang)控和應急處置能(neng)力。  

中國環境報：“水(shui)十條”第十九項要(yao)求，健(jian)全跨部(bu)門、區域(yu)和(he)流域(yu)、海(hai)域(yu)水(shui)環境保(bao)護議事(shi)協調機(ji)制，此舉能否徹底(di)解決不(bu)同部(bu)門、區域(yu)和(he)流域(yu)、海(hai)域(yu)之間存在的相互推諉(wei)、難以協調問(wen)題？  

楊朝霞：環(huan)(huan)境(jing)監管(guan)，條(tiao)(tiao)塊(kuai)(kuai)分(fen)割(ge)(ge)是(shi)(shi)不可避免的，怎么解決？大(da)部(bu)(bu)制是(shi)(shi)一個(ge)辦法(fa)，但是(shi)(shi)大(da)部(bu)(bu)制不可能全部(bu)(bu)解決所(suo)有問題，條(tiao)(tiao)條(tiao)(tiao)分(fen)割(ge)(ge)和(he)塊(kuai)(kuai)塊(kuai)(kuai)分(fen)割(ge)(ge)的問題是(shi)(shi)不可避免的，因為，環(huan)(huan)境(jing)是(shi)(shi)一個(ge)整(zheng)體(ti)，不同部(bu)(bu)門和(he)地區之(zhi)間，職(zhi)能交叉、重合無法(fa)避免。  

這個情況怎么辦？關鍵是加強協(xie)(xie)作，健全(quan)跨(kua)部門、區(qu)域和流域、海域水環(huan)境(jing)保(bao)護議事協(xie)(xie)調機(ji)制，發揮環(huan)保(bao)部門的(de)(de)區(qu)域督察(cha)派出機(ji)構和流域水資源保(bao)護機(ji)構的(de)(de)作用。  

“水十條”提出陸(lu)(lu)海(hai)統(tong)籌(chou)是(shi)(shi)科學的(de)。陸(lu)(lu)海(hai)是(shi)(shi)一個(ge)大的(de)生(sheng)態系(xi)統(tong)，海(hai)洋污(wu)染(ran)是(shi)(shi)陸(lu)(lu)地河(he)流(liu)、湖泊污(wu)染(ran)造成的(de)，應當進行統(tong)籌(chou)管理(li)，而不是(shi)(shi)人(ren)為分割。流(liu)域的(de)上下(xia)游(you)各(ge)級(ji)政府、各(ge)個(ge)部門之(zhi)間要加強協(xie)調配合(he)、定(ding)期會商，推行聯(lian)合(he)監(jian)測、聯(lian)合(he)執(zhi)法、應急聯(lian)動、信息共享，提升污(wu)染(ran)控制(zhi)的(de)整(zheng)體合(he)力，共同探索建立陸(lu)(lu)海(hai)統(tong)籌(chou)的(de)生(sheng)態系(xi)統(tong)保護修復機制(zhi)。  

中國(guo)環(huan)境報：“水十條”要求提高環(huan)境監管(guan)能力(li)，目前基(ji)層執法部門的(de)監管(guan)能力(li)能否滿足要求？如(ru)何加強？  

楊朝霞：“水十條”大(da)部分內容講(jiang)的(de)是(shi)任務，但落實(shi)任務，需要人去執行。不懂(dong)環(huan)境(jing)科學，不懂(dong)環(huan)境(jing)監(jian)測，不懂(dong)環(huan)境(jing)法規，環(huan)境(jing)監(jian)察沒(mei)法干。為此(ci)，“水十條”要求加強(qiang)環(huan)境(jing)監(jian)測、環(huan)境(jing)監(jian)察、環(huan)境(jing)應急等(deng)專(zhuan)業技術培(pei)訓(xun)，嚴格落實(shi)執法、監(jian)測人員(yuan)持證上崗(gang)制度(du)。  

在(zai)(zai)我國，鄉鎮(zhen)(zhen)（街道(dao)）及工業園(yuan)區(qu)是污染防(fang)治的(de)第(di)一線，但很多(duo)地方的(de)縣環(huan)保(bao)(bao)部門(men)人(ren)員(yuan)不多(duo)，就(jiu)十幾個人(ren)到(dao)二(er)十多(duo)個人(ren)，在(zai)(zai)很多(duo)工業農業發達的(de)鄉鎮(zhen)(zhen)尚未建立環(huan)保(bao)(bao)所（林業部門(men)一般都有林業工作(zuo)站），鄉鎮(zhen)(zhen)一級(ji)無(wu)專人(ren)負責環(huan)境保(bao)(bao)護工作(zuo)，縣環(huan)保(bao)(bao)部門(men)根本管(guan)不過來。為扭轉這一被動(dong)局面，鄉鎮(zhen)(zhen)基層的(de)環(huan)保(bao)(bao)力(li)量亟待加(jia)強。  

為此，“水(shui)十條(tiao)”要(yao)(yao)求，加強(qiang)基層環(huan)境執(zhi)法力量，具備(bei)條(tiao)件的(de)鄉鎮、街道、工業園(yuan)區(qu)，要(yao)(yao)配備(bei)必要(yao)(yao)的(de)環(huan)境監管(guan)(guan)力量。各市、縣(xian)應(ying)自2016年起實行環(huan)境監管(guan)(guan)網絡化管(guan)(guan)理。這好(hao)比撒開一(yi)張大網，每個地方都不落下(xia)，天網恢(hui)恢(hui)才能疏而不漏。

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