近年來，我國的環境保護監管工作在機構建設和監管能力建設等方面取得了長足發展。但是，在環境監管體制機制方面仍存在一些問題，制約了環境監管工作發展。環境保護部部長陳吉寧指出，要深化環保領域改革。因此，當前急需制定切實可行的環境監管體制機制改革方案，推動環境監管工作有序發展。  

環境監管體制機制存在的問題  

 首先，在橫向上，環境監管職能分散，權力與責任不對等，統一監管不足，環境與發展的綜合決策體系不健全；在縱向上，上下級的環境保護監督乏力，地方政府缺乏嚴格監管的動力。  

 我國現行的環境保護行政監管體制機制，在防治環境污染、遏制生態破壞、保障生態安全等方面發揮了重要作用，但也存在一些統籌不足的現實問題。什么是統一監督管理？統一管理和分工負責有何區別？統一監督是否包括環境保護主管部門對其他部門履職情況的監督？對于這些問題，法律沒有進一步的界定。當前，理論界普遍認為，環境保護包括對自然資源的保護，環保部門統一監督管理就是環境保護主管部門統一指導、協調和監督自己和其他部門在自然資源和環境保護方面的工作。但這一觀點并未得到相關政府部門的認同，其原因在于，部分政府部門擔心自己分工負責的職權會因環境保護主管部門的統一監督管理而被架空，更不愿意看到另外一個非監察性質且與自己平級、互不統屬的政府部門來監督自己的履職情況。  

 此外，由于自然資源之間、生態環境與處于其中的自然資源之間具有相互影響性，因而，當有關部門因環境污染、生態破壞、資源開發利用等事項發生交互性的職權糾紛和矛盾時，環境保護主管部門的統一指導、協調和監督等職權作用的發揮，常常難以得到其他部門的認同。這不僅影響環境保護行政統籌監管的效率，而且阻礙了環境和自然資源保護全局工作的開展，也損害了政府的公信力。所以，從應然性角度來看，目前環境保護主管部門統一監督管理作用的實際發揮還相當不夠。  

 盡管新修訂的《環境保護法》規定了生態補償等自然資源保護措施，但從整體上看，與生態保護有關的自然資源開發利用、林業環境、農業環境、水環境、水土保持等方面的規定仍呈現出修改少、綜合性不足的問題，立法結構瘸腿的現象沒有得到糾正。基于《環境保護法》屬于全國人大常委會通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等法律的層級一樣，難以起到統帥作用。因此，一些學者認為，此次修訂的《環境保護法》雖可以為環境保護主管部門提高執法監管能力和實效所用，但對于水利、國土、林業、海洋等部門則難以適用。  

 可以說，在橫向上，環境監管統管部門與行業主管部門之間存在職能交叉，且缺乏制度化、程序化、規范化的溝通協調機制。導致環境監管實際工作中常出現互相推諉或扯皮現象，難以實現有效的統一監管。盡管在中央層次已經建立了全國環境保護部際聯席會議機制，但這一機制缺乏行使職能的法定途徑，且在促進綜合決策、加強環保協調方面作用有限。自2014年起，全國100多個市縣開始實行環境保護多規合一機制，即經濟社會發展總體規劃與環境保護規劃、國土資源規劃、城市建設規劃合一，從而實現環境保護與經濟社會發展綜合決策的目的。這一措施的覆蓋面還應繼續加大。  

 在縱向上，環境監管體制最突出的問題在于有效性不足，即中央對地方的環境監管缺乏有效約束。其主要原因在于，地方各級環境行政主管部門的人事任免和財權都在同級黨委和政府手中，上級環境保護部門作為專業指導和監督部門，難以有更大的約束和監督手段。  

其次，社會和市場參與不足，多元共治的環保體制機制尚未健全。  

 國家治理體系是指治國理政的制度體系，國家治理能力現代化是指治國理政能力的現代化，因而，可以把兩者分別總結為制度體系和制度能力。其核心是在黨的領導下和政府負責下，通過制度建設，吸收各方面的力量參與環境保護，實現環境共治。  

 環境保護需要常態性監管，而我國政府的監管力量具有偶然性的特點，具有視野有限的局限性。政府常因監管力量不足而引起現場監管缺位的窘況。相對于廣泛的違法行為而言，環境保護主管部門能夠作出處罰的違法行為十分有限，無法實現全面、有效打擊違法行為的目的。然而，社會公眾監督資源非常豐富。在絕大多數場合中，其監督的力量是常態存在的。  

 但是，我國當前環境立法和法律實施，仍過分強調行政力量掌控作用的發揮，未對公眾的常態性監督力量給予足夠重視，導致環境保護釣魚執法、選擇執法、尋租執法、滯后執法等執法不公、執法缺位的問題層出不窮，使環境法律規范的實施走了調、變了樣。  

環境監管體制的改革建議  

第一，賦予環境保護部門綜合協調、監督執法和公共服務的職能。  

 環境保護部門統一協調有關部門的生態保護、自然保護區保護、地質環境保護、水污染防治、大氣污染防治、氣候監測、節能減排的職能。其他部門服從環境保護部門的統一規劃、統一標準、統一指導和統一監督管理。  

第二，加強國家一級的環境保護監督管理能力，保障落實省一級的環保責任。  

 國家一級除了保留重大事項和跨區域、流域的事項管理權，如大氣排放指標交易、京津冀區域大氣污染聯防聯治，其他的環境保護監管職權下放由省一級行使。建立引導和監督地方有效實施環境保護法律法規、規章規劃的行政監督、財政預算體制機制。  

 在基層層面，要加大環境保護執法機構建設。鄉鎮的監管和執法職責的設立，可以采取以下模式：一是對于機構設置，組建環境保護監管科。如果條件不成熟，可以整合現有力量，組建綜合執法科。進行專業培訓，并配備裝備，開展安全生產、職業衛生、環境保護等方面的監管工作；對于執法工作，可以采取授權執法的模式，即由縣級環保部門授權鄉鎮進行環境保護執法，對于一定范圍內的處罰數額，由鄉鎮直接行使。二是各縣級環境保護部門在鄉鎮層面設立直屬的執法站，進行巡視執法。在這種格局下，強調鄉鎮街道的協助監管職責。三是擴大鄉鎮環境保護協助執法的力量，協助縣級環境保護局開展環境保護執法工作。  

 在環境監測方面，突出國家一級環境質量監測網絡對地方環境質量管理的監督作用。“十三五”時期，建議市縣兩級不再承擔環境質量監測的職責。市縣兩級通過信息共享的手段，獲取本區域的環境質量信息。但對于污染源的監督性監測和執法監測，仍然由各市縣負責。  

第三，建立自然資源節約、生態保護和污染防治統一監督管理的機制。  

 明晰環保部門的綜合監督管理職權。由環保部門組織起草環境保護方面的綜合性法律和行政法規，制定環境保護綜合性規章，統一發布環境信息和公報，協調與外國政府、國際組織及民間組織環境保護方面的國際交流與合作。研究擬訂環境保護的方針政策、方法、標準和規程，并組織實施。優化全國的環境監測網絡。組織、指導本轄區環境保護宣傳教育和科技研發工作。設立統一的投訴舉報郵箱和電話，并將舉報事項移送分工負責部門辦理，并監督辦理回復的落實。對環境保護委員會成員單位履行自然資源和環境保護監管工作的情況開展監督性執法。針對監督性執法發現的問題和社會舉報的問題，約談違法責任單位、個人以及監管不力的監管部門負責人，通報環境保護事件、責任人以及違法監管和監管不力的部門。統一組織調查環境保護突發性事故，并提出處理建議。  

 明確地方各級環保部門的統一監督管理職責。地方各級環保部門負有研究提出環境保護重大方針政策和重要措施建議的職責。監督檢查、指導協調環境保護相關單位和下級人民政府的環境保護工作，組織環境保護大檢查和專項督查。參與研究有關部門在產業政策、資金投入、科技發展等工作中涉及環境保護的相關工作。負責組織一定等級的事故調查處理和辦理結案工作，組織協調一定等級的事故應急救援工作。指導協調環境保護行政執法工作，開展對同級人民政府及環境保護相關單位的環境保護監管履職工作的年度考核。對發現的重大問題和群眾反映的重大問題，對違法企業和單位予以建議、通報和掛牌督辦。  

 在地方各級環保局內設立環境保護協調科室、統一監管科室和事故調查科室等，并調整其他科室和事業單位的職責。環境保護協調科室負責日常監管工作，如統一發布信息、公報，組織對省級人民政府與環境有關的職能部門開展環境保護監管履職情況的年度考核等。統一監管科室負責綜合事務、國土資源統一監管事務、林業環保統一監管事務、氣候變化統一監管事務、農業環保統一監管事務等。其中，綜合事務包括接受和移交違法舉報電話和郵箱投訴舉報的案件。聯合執法監察機構開展監督性執法檢查，并開展約談、通報等后續的監管工作。事故調查科室負責綜合性事務、國土資源事故調查、林業環保事故調查、海洋環保事故調查、農業環保事故調查等事務，依法提出責任追究人和責任追究的建議。此外，執法監察機構應當負責對政府環境保護職能部門開展監督性執法工作。  

 優化相關領域的自然資源、生態保護和環境污染防治監管體制機制。環境保護與職業衛生、水土保持等領域密切相關。在安全生產的職業衛生領域，《職業病防治法》規定了職業衛生預評價和“三同時”制度；在環境保護方面，《環境保護法》規定了類似的環境影響評價和“三同時”制度。產生職業危害的粉塵、噪聲和有毒有害物質等如果移至廠界外，就可能產生環境危害。對于同類物質和能量的危害，需要兩個機構的不同審批，這無疑加重了企業的負擔。另外，職業危害和環境危害在發生源頭、工程防護、監測措施、保護措施、監管方法等方面具有一致性或者銜接性。同樣，《水土保持法》規定的水土保持評價和環境影響評價也具有一致性。所以，有必要對相關的審批制度和監管體制予以合并或者銜接，加強監管的科學性，提高監管效率，減少企業負擔。  

 明確專門監管與綜合監管失職的責任和相關責任追究機制。在明確環保部門統一監管職責的基礎上，各級人民政府應明確各相關職能部門的分工監管責任。為了督促各部門依法履責，建議各級環境保護部門的紀檢監察機構會同與環境保護職責有關單位的紀檢監察機構，建立環境保護依法履責監督機制，防止失職和瀆職現象發生。

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