在(zai)基礎設施(shi)等(deng)領(ling)域實施(shi)鼓勵社會(hui)資(zi)(zi)(zi)本投資(zi)(zi)(zi)的(de)示范項目(mu)是(shi)落實今年中央《政府工(gong)作報告》的(de)重要舉措(cuo)，有利于(yu)優(you)化投資(zi)(zi)(zi)結構(gou)、激(ji)發市場活力(li)、促進經濟持續(xu)健(jian)康(kang)發展(zhan)。5月18日，國家(jia)發展(zhan)改革委發布(bu)首(shou)批80個(ge)基礎設施(shi)等(deng)領(ling)域鼓勵社會(hui)投資(zi)(zi)(zi)項目(mu)，其(qi)中并(bing)沒有污水處(chu)理項目(mu)，事(shi)實上，此類(lei)市政公用(yong)事(shi)業市場化項目(mu)已積累了十多(duo)年的(de)經驗，其(qi)經驗教(jiao)訓(xun)值得當(dang)下PPP模式(shi)借鑒。  

PPP模(mo)式是英文(wen)Public-Private-Partnership的(de)(de)簡寫，中(zhong)文(wen)直譯(yi)為(wei)(wei)(wei)“公(gong)(gong)私(si)合(he)伙制(zhi)”。它是政府(fu)與(yu)社會資(zi)本合(he)作(zuo)模(mo)式，是政府(fu)與(yu)社會資(zi)本為(wei)(wei)(wei)提供(gong)公(gong)(gong)共(gong)產品(pin)或服務而建立的(de)(de)全過程合(he)作(zuo)關系(xi)，以授予特(te)許(xu)經營權(quan)為(wei)(wei)(wei)基礎，以利(li)益共(gong)享和風險分擔為(wei)(wei)(wei)特(te)征，通(tong)過引入市(shi)場競爭和激勵約束機制(zhi)，發揮雙方優勢，提高公(gong)(gong)共(gong)產品(pin)或服務的(de)(de)質量和供(gong)給效率。  

20世紀90年代，在一些基礎設施建設領域引(yin)入的BOT(建設—經營—移交)、BT(建設—移交)、BOO(建設—擁有—經營)等(deng)公私合作管理模式都屬(shu)于(yu)PPP模式的一種(zhong)。去年底全國財(cai)政工作會議(yi)后，財(cai)政部從制(zhi)度、機(ji)構、項(xiang)目和能(neng)力建設等(deng)多方面著(zhu)手推廣(guang)PPP模式。  

“當(dang)時(shi)是(shi)以0.598元/噸的(de)(de)價格中標的(de)(de)，按最初(chu)的(de)(de)項(xiang)目(mu)(mu)測算，項(xiang)目(mu)(mu)實(shi)施以后就要(yao)面(mian)臨虧損(sun)。但是(shi)，一年后，我們(men)沒有虧損(sun)還實(shi)現(xian)盈利。現(xian)在項(xiang)目(mu)(mu)運營快10年了，沒有出現(xian)過水(shui)(shui)質不(bu)達標的(de)(de)問題。”7月(yue)9日下午(wu)兩點，在北(bei)京的(de)(de)一個賓館會議室里，哈爾濱太(tai)平污水(shui)(shui)處(chu)理(li)廠總經理(li)樸庸健娓娓道來。  

此間，是中(zhong)國財政(zheng)學會(hui)(hui)公(gong)私(si)合作研(yan)究專(zhuan)業(ye)委員會(hui)(hui)的第三(san)期PPP研(yan)討會(hui)(hui)，樸庸(yong)健正(zheng)與臺(tai)下(xia)的聽眾分享BOT項目(mu)經驗(yan)。臺(tai)下(xia)是近200人的聽眾，他(ta)們來自政(zheng)府部門、銀行(xing)、基(ji)金、咨詢(xun)評估機構(gou)、央企(qi)、民企(qi)、媒體。  

2004年(nian)(nian)5月，清華同方(哈爾濱(bin))水(shui)務有(you)限(xian)公司(si)成(cheng)立(li)，通過BOT模式(建設—經(jing)營—轉(zhuan)讓)運營哈爾濱(bin)太(tai)平污(wu)水(shui)處(chu)理(li)廠。目(mu)前(qian)，該公司(si)發展成(cheng)為龍江環(huan)保集團股份有(you)限(xian)公司(si)，樸庸健說，截至2013年(nian)(nian)，集團有(you)近30個(ge)污(wu)水(shui)處(chu)理(li)廠以及(ji)城鎮供水(shui)項目(mu)直接(jie)采(cai)用了哈爾濱(bin)太(tai)平污(wu)水(shui)處(chu)理(li)廠模式。  

1、市場(chang)機制是(shi)關鍵  

2003年9月，哈爾濱(bin)(bin)市(shi)政府采用公開招(zhao)標(biao)的方式推(tui)出哈爾濱(bin)(bin)太(tai)平污(wu)水(shui)處(chu)理(li)廠BOT項目。經過激烈競爭，清華(hua)同方股份有(you)限公司與北美環境技術有(you)限公司組成的聯合體(ti)最終以0.598元/噸污(wu)水(shui)處(chu)理(li)服務費(fei)中標(biao)。  

2004年年初(chu)，太平污水處理(li)廠由(you)清華(hua)同方(哈爾濱)水務有限公司負責建設，日處理(li)污水32.5萬噸，特許(xu)經(jing)營期為25年。  

一直以來，綠(lv)化、污水處(chu)理等(deng)公共服務由政府提供，然而(er)，隨著公共需求不(bu)斷增長，政府資金(jin)投入變得捉襟見肘甚至(zhi)難以為繼。政府引進社會資本參與其(qi)中(zhong)，是為了緩解(jie)供求矛盾。  

在經濟還(huan)不太發達的東北(bei)地區搞這樣一個(ge)項(xiang)目，業內極其(qi)轟動。這之前(qian)，哈(ha)爾濱的污水(shui)處理廠(chang)全(quan)部是(shi)國營(ying)，太平污水(shui)處理廠(chang)立項(xiang)之前(qian)，哈(ha)爾濱還(huan)剛建成了一家國資污水(shui)處理廠(chang)。  

是(shi)(shi)否能(neng)走(zou)得(de)下去(qu)?樸庸健既有底也(ye)沒底。他說：“首先是(shi)(shi)解(jie)決理念的問(wen)題，這體現(xian)在政府(fu)的放權與放手。其(qi)次才(cai)是(shi)(shi)市場化的管理手段帶來效益。”  

2004年5月(yue)1日，《市政(zheng)公用事業特許經(jing)營(ying)管理(li)辦法》正式(shi)(shi)實施，顯然透露出了政(zheng)府部(bu)門轉變管理(li)方式(shi)(shi)的態度。1995年以前，市場化機制主要在(zai)電廠(chang)(chang)、高速公路基礎設(she)施領域采用;1995年到2009年間，開始在(zai)污水處(chu)理(li)、垃圾處(chu)理(li)等領域實施。太平污水處(chu)理(li)廠(chang)(chang)BOT項目是應政(zheng)策而生的。  

太(tai)平污水處(chu)理廠與政府部門的(de)磨(mo)合伴隨著政府屢屢發生的(de)人事變動(dong)起(qi)起(qi)伏伏，樸庸健沒有(you)多談(tan)，雖然某些(xie)深層次(ci)的(de)問題(ti)至今博弈不斷，但10年(nian)磨(mo)合下來，政企雙方(fang)的(de)溝通已基本不存(cun)在障礙(ai)。  

總結太平污水處理(li)廠(chang)“有底”的經(jing)(jing)驗，中國財(cai)政學會(hui)PPP專業委員會(hui)常(chang)務委員、大(da)岳咨詢有限公司總經(jing)(jing)理(li)金(jin)永祥認為，PPP模式的本(ben)質是(shi)市(shi)場機制，太平污水處理(li)廠(chang)是(shi)充分(fen)競(jing)爭的產物，政府也充分(fen)重視了(le)市(shi)場，其結果是(shi)政府需要的污水處理(li)的效率提高了(le)，企業也受益了(le)。  

金永祥曾經為若干城市(shi)提(ti)供過數百個基礎(chu)設施投資項目咨(zi)詢，點評完(wan)太平(ping)污水處理廠，他提(ti)到了PPP模式的盲區。  

比如，在有些地(di)區(qu)，社會(hui)資(zi)本與政府協(xie)調好，由社會(hui)資(zi)本與政府的(de)一(yi)個(ge)下屬(shu)機(ji)構成立一(yi)個(ge)合(he)資(zi)公司，然(ran)后由合(he)資(zi)公司不經競(jing)爭(zheng)就直接(jie)做政府推出的(de)一(yi)些項(xiang)目。  

“雖然表面上具備公私合作的(de)(de)特點，但(dan)它缺乏(fa)市場(chang)機制的(de)(de)競爭，還是(shi)(shi)無法(fa)提高效(xiao)率，這(zhe)(zhe)不是(shi)(shi)真正的(de)(de)PPP模式(shi)(shi)。所以(yi)大家可以(yi)看到，這(zhe)(zhe)種項目十中有九成(cheng)本高，代價大，甚至比(bi)傳(chuan)統體制下的(de)(de)運營模式(shi)(shi)更(geng)浪(lang)費(fei)。也有這(zhe)(zhe)樣(yang)的(de)(de)可能，特殊(shu)情況下，用這(zhe)(zhe)種方(fang)式(shi)(shi)也是(shi)(shi)合理的(de)(de)，但(dan)一定要有特殊(shu)的(de)(de)監管程(cheng)序。”  

“我們要防止(zhi)好經被(bei)念歪(wai)了(le)。”金永祥說。  

2、向管理要效(xiao)益  

資(zi)本是逐利的，污水處理等(deng)準公共產品之所以能夠(gou)市場化，就在于它(ta)能夠(gou)給企業帶(dai)來長期穩定的收益(yi)，其(qi)產業鏈條中的深(shen)度開(kai)發，也能帶(dai)來收益(yi)。PPP模式吸(xi)引資(zi)本的魅力正在于此。  

市場化管理(li)是(shi)企業的(de)(de)重頭戲，當時天津(jin)、青(qing)島的(de)(de)污水處(chu)理(li)服務費價格都在2元(yuan)左右，這(zhe)個0.598元(yuan)的(de)(de)中(zhong)標價格顯然風險巨(ju)大。如果按當時哈爾濱國營(ying)廠(chang)的(de)(de)運(yun)營(ying)成本測算，廠(chang)子一(yi)(yi)運(yun)營(ying)就會面臨著千(qian)萬元(yuan)級(ji)別的(de)(de)巨(ju)虧。一(yi)(yi)些投資人(ren)也有點(dian)將(jiang)信將(jiang)疑(yi)。  

樸庸健說，企業只能在(zai)(zai)建(jian)設(she)(she)模式(shi)、管(guan)(guan)理(li)(li)(li)模式(shi)上找出路。他(ta)們采用了(le)特殊的(de)(de)建(jian)設(she)(she)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)方(fang)法，嚴格執(zhi)行(xing)一(yi)(yi)(yi)把手(shou)負責(ze)制(zhi)(zhi)，最(zui)終將一(yi)(yi)(yi)般(ban)在(zai)(zai)兩至(zhi)三年的(de)(de)建(jian)設(she)(she)工期壓縮至(zhi)一(yi)(yi)(yi)年半(ban);在(zai)(zai)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)模式(shi)上則采用了(le)精細的(de)(de)“卡式(shi)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)”，員工定(ding)崗定(ding)責(ze)，手(shou)持一(yi)(yi)(yi)卡，定(ding)時在(zai)(zai)各(ge)個管(guan)(guan)理(li)(li)(li)點(dian)巡檢設(she)(she)備(bei)，巡檢的(de)(de)時間、巡視的(de)(de)周期及(ji)巡檢發現的(de)(de)各(ge)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)點(dian)運行(xing)狀態，均(jun)記錄在(zai)(zai)中央控制(zhi)(zhi)室。此外(wai)，當時哈爾濱水務(wu)(wu)領域沒有專業的(de)(de)維修團隊，太平污水處理(li)(li)(li)廠采取了(le)向一(yi)(yi)(yi)家軍工企業購(gou)買服務(wu)(wu)的(de)(de)委托制(zhi)(zhi)，從而確保了(le)設(she)(she)備(bei)的(de)(de)安全維護。  

以控(kong)制(zhi)人(ren)力成本為例，當時同等規模的哈爾濱水(shui)(shui)務(wu)企業的標配員(yuan)工數大約160人(ren)左右，太平污水(shui)(shui)處理廠配備最(zui)多時只有44人(ren)。通過理順(shun)管理流程與(yu)科學規劃，樸庸健僅此(ci)一(yi)項(xiang)一(yi)年就(jiu)省(sheng)下一(yi)大筆。  

“這么多人的綜合(he)費用，一年(nian)需(xu)要600多萬元(yuan)。”樸庸健說。加上委托設(she)備維護，組建維修隊伍的費用也(ye)省(sheng)了下(xia)來。  

第一年運營下(xia)來，太平(ping)污水處理廠盈利750萬(wan)元，成(cheng)功地(di)控制住了(le)成(cheng)本。  

現在，太平(ping)污(wu)水處理廠同時(shi)開展污(wu)泥污(wu)水處理中的(de)污(wu)泥無(wu)害化處理，污(wu)泥發(fa)酵成肥料(liao)，肥料(liao)賣出，又(you)成了(le)公司的(de)另(ling)一(yi)筆(bi)收入。  

3、政(zheng)策落地得越快合(he)作就(jiu)走得更規范  

“污水處理行業市場化進(jin)程走了10多年，在(zai)各種不(bu)同(tong)的(de)層(ceng)面，我們期待(dai)這個(ge)行業形成一些規則。”樸庸健說。  

在他看來，市政(zheng)公共事業市場化進程中的問(wen)(wen)題(ti)不(bu)少。比如(ru)(ru)公益性微利行業貸款不(bu)應按一(yi)般工業項目評(ping)估、應收(shou)取污泥(ni)處理費、企業社會責(ze)任與政(zheng)府公共責(ze)任如(ru)(ru)何(he)界定、政(zheng)府欠費怎么辦等(deng)問(wen)(wen)題(ti)，都需要統一(yi)的規則(ze)。  

樸庸(yong)健特(te)別舉例說(shuo)，PPP模式把政府(fu)資(zi)源(yuan)、社會(hui)資(zi)源(yuan)、企(qi)業(ye)(ye)資(zi)源(yuan)有機結合，梳理出一(yi)些(xie)監(jian)管(guan)和被(bei)監(jian)管(guan)，指導和被(bei)指導的(de)經驗(yan)，其中最關鍵的(de)是(shi)建立企(qi)業(ye)(ye)和政府(fu)之間(jian)的(de)支(zhi)付體系。但是(shi)，從全國來看(kan)，政府(fu)自來水費的(de)支(zhi)付體系建設并(bing)不完(wan)善。  

他們調查發現，全(quan)國大(da)部分地方(fang)政府(fu)按月足額(e)支付污水處理費的(de)基本很少，如果政府(fu)拖(tuo)延(yan)交費時間太久，企(qi)業(ye)運營就(jiu)會出現難題。  

2013年10月，國務院總(zong)理(li)李克強簽署(shu)《城鎮(zhen)排水(shui)與污(wu)水(shui)處(chu)理(li)條(tiao)(tiao)例(li)》，條(tiao)(tiao)例(li)第三十三條(tiao)(tiao)明確了(le)兩條(tiao)(tiao)原則(ze)，污(wu)水(shui)處(chu)理(li)費要納入地(di)方(fang)財政預(yu)算管理(li)及(ji)財政兜(dou)底。  

對此(ci)，樸庸健感慨道：“近年(nian)來，國家在這一行(xing)業給予(yu)了大(da)量的(de)政(zheng)策支持(chi)，但政(zheng)策在基層一線落地的(de)速度有(you)待提(ti)高。”  

“這些都需要(yao)配(pei)套的頂(ding)層設(she)計，要(yao)有立法(fa)(fa)和與法(fa)(fa)律配(pei)套的條例、指南(nan)、示范(fan)合同等(deng)，在操作(zuo)層面應該有細則。”樸庸(yong)健說(shuo)。  

2014年3月5日，國(guo)務(wu)院總理李克強在(zai)《政(zheng)府(fu)工作報告》中(zhong)(zhong)指(zhi)出，將制定(ding)非國(guo)有資(zi)本(ben)參與中(zhong)(zhong)央(yang)企業(ye)投資(zi)項目(mu)的辦(ban)法，在(zai)金融、石油、電力、鐵路、電信、資(zi)源(yuan)開(kai)發(fa)、公(gong)用事(shi)業(ye)等(deng)領域，向非國(guo)有資(zi)本(ben)推出一批投資(zi)項目(mu)。制定(ding)非公(gong)有制企業(ye)進入特許(xu)經營領域的具(ju)體辦(ban)法。  

PPP是(shi)落實特許經營制度的(de)主要方式，金融、石(shi)油(you)、電(dian)力、鐵路(lu)、電(dian)信、資源開(kai)發等(deng)領域(yu)的(de)PPP雖不是(shi)從零開(kai)始，但是(shi)，從總體上講，實踐經驗少(shao)于起步(bu)較早的(de)公用事業PPP。樸庸健關注的(de)那些配(pei)套頂層設計的(de)問題同樣存(cun)在于這些領域(yu)。  

記(ji)者在第十二屆全國人民代(dai)表大會(hui)常務委員會(hui)立法規劃公(gong)報中查到，《基礎設施和(he)公(gong)用事業(ye)特許經營法》已被列入“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的第二類項目。  

而財政部已成(cheng)立了政府(fu)和社(she)會(hui)資本合作(zuo)(PPP)工作(zuo)領(ling)導小組(zu)，正在積極開展PPP培訓、選取試點等工作(zuo)。  

在今年(nian)的全國(guo)(guo)兩會上，全國(guo)(guo)工(gong)商聯也根據非公(gong)有制企業進入特許經營領域(yu)存在的一些(xie)問題提出了提案。  

在地方，實(shi)踐升(sheng)溫也(ye)很快。5月下旬，普邦園(yuan)林公司(si)的公告(gao)稱，公司(si)與淮安市(shi)白馬(ma)湖規劃(hua)建設管理辦(ban)公室簽署《淮安市(shi)白馬(ma)湖森林公園(yuan)項目PPP合作(zuo)協議》，投資(zi)概算不超過10億(yi)元。  

戰略、實踐、理論等(deng)層面(mian)呈現持續升溫的態勢，“樂”展現其中(zhong);PPP如何走，如何更(geng)好地厘清政(zheng)府(fu)與市場的關系，這樣的“苦”該如何化解?樸庸(yong)健說：“政(zheng)府(fu)、企(qi)業都要(yao)冷靜應對。”

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