剛過完2016年(nian)春節長假，環保(bao)組(zu)織(zhi)自然之友法(fa)律與(yu)政策倡導部總(zong)監葛楓(feng)馬上著手為即將(jiang)在2月26日開庭(ting)的(de)訴訟案做庭(ting)前準(zhun)備。這是2016年(nian)新修(xiu)訂的(de)《大氣污染防治法(fa)》生效后的(de)全國(guo)首個大氣領域(yu)公益訴訟。

一(yi)個多月前(qian)，自然之友向山東省東營市(shi)中(zhong)級法院起訴山東金嶺(ling)化工股份(fen)有(you)限公(gong)(gong)司（下(xia)稱山東金嶺(ling)公(gong)(gong)司），指控該(gai)公(gong)(gong)司大氣污(wu)染(ran)物(wu)排放長期(qi)持(chi)續超標(biao)，且(qie)有(you)不(bu)正常使用大氣污(wu)染(ran)物(wu)處理設(she)施等多種違規行為，造(zao)成(cheng)了(le)大氣污(wu)染(ran)，對(dui)社會公(gong)(gong)共利(li)益(yi)構成(cheng)損害。

自然之(zhi)友(you)以獲得(de)的(de)多份政(zheng)府部門曾對該企業做出的(de)行政(zheng)處(chu)罰文(wen)件，作(zuo)(zuo)為取(qu)證(zheng)依據。這些處(chu)罰顯示(shi)，山東金嶺公司存在(zai)環保在(zai)線監(jian)控設備(bei)弄虛(xu)作(zuo)(zuo)假(jia)行為。事實(shi)上，環保監(jian)測數據作(zuo)(zuo)假(jia)已是(shi)公開(kai)的(de)秘密(mi)，如何采取(qu)有效打(da)擊舉(ju)措，斬斷作(zuo)(zuo)假(jia)的(de)利益(yi)鏈，是(shi)環保監(jian)督執法的(de)當務之(zhi)急。

作假手段多樣

由于(yu)在數據作假(jia)上“動腦筋(jin)”、投(tou)入較小，可節省設備(bei)正常(chang)開(kai)啟運(yun)行、污水廢氣(qi)處理(li)的(de)(de)不菲成本，廢氣(qi)、廢水兩類企業在監控設備(bei)數據上作假(jia)的(de)(de)手段，已多樣化、技(ji)術升級隱蔽化，這也是當下全國(guo)環保督查面(mian)臨的(de)(de)新形勢。

環(huan)保(bao)(bao)部數據顯(xian)示，環(huan)保(bao)(bao)部及6個督查中(zhong)心檢查企(qi)(qi)業1萬多(duo)家，存(cun)在問(wen)題的企(qi)(qi)業約(yue)占10%。“從全國看來，廢(fei)氣企(qi)(qi)業作假(jia)情(qing)況，比廢(fei)水企(qi)(qi)業更為普遍，也難以被察覺。”山東省(sheng)環(huan)保(bao)(bao)廳信息與(yu)監控(kong)中(zhong)心主(zhu)任(ren)石敬華對《財經》記(ji)者說。

山(shan)東金嶺公司是中國制造(zao)業(ye)500強企業(ye)，主(zhu)要生(sheng)產(chan)制造(zao)和(he)銷售一氯(lv)甲烷、二氯(lv)甲烷、苯胺等多(duo)種(zhong)化學原(yuan)料(liao)。廢氣(qi)是其重點污(wu)染(ran)。經《財經》記(ji)者梳(shu)理(li)，2014年(nian)3月至2015年(nian)10月，東營(ying)市(shi)廣饒縣環保局先后(hou)16次對(dui)山(shan)東金嶺公司行政(zheng)處罰，皆因環境違(wei)法違(wei)規。比如，不正常使(shi)用大氣(qi)污(wu)染(ran)物處理(li)設(she)施，熱電項目(mu)配套安裝的自動監控設(she)備未(wei)經驗收，主(zhu)體工程已投入生(sheng)產(chan)。

廢氣企業(ye)造假(jia)相對更容易，無論脫(tuo)硫還是脫(tuo)硝設備，均可以(yi)不加(jia)料、設備空(kong)轉，而一旦有環保檢查時，幾分鐘之內加(jia)料，數據(ju)就(jiu)(jiu)可以(yi)迅(xun)速恢復(fu)正(zheng)(zheng)常(chang)。山東金(jin)嶺公司就(jiu)(jiu)被查出其熱電廠三(san)個鍋爐配套的脫(tuo)硫設備也未(wei)投入運行，未(wei)正(zheng)(zheng)常(chang)開(kai)設脫(tuo)硫設施。

廢水企(qi)業的(de)污水處(chu)理設(she)施(shi)如果(guo)平時(shi)不啟(qi)用(yong)、閑置設(she)施(shi)，菌(jun)種微生(sheng)物會發生(sheng)變化(hua)，突擊檢(jian)查時(shi)，臨時(shi)開啟(qi)也(ye)無法(fa)達到正常(chang)處(chu)理水平，造假更易被發現。

另(ling)外，廢氣企業排放的(de)大氣污(wu)染物有瞬時性，而廢水企業的(de)不(bu)達標(biao)排可能放會造成(cheng)死魚、水質惡臭等，當環保部(bu)門“溯源檢查”時，易(yi)被發現。

東營市環保局對山東金(jin)嶺公司(si)查處時(shi)發現：熱電廠自(zi)動在(zai)線(xian)監測系統存在(zai)私(si)自(zi)更改(gai)站房(fang)、工控密碼，私(si)自(zi)在(zai)檢測機(ji)柜加裝鎖具，妨礙環保人員現場檢查，私(si)自(zi)更改(gai)溫度、二氧(yang)化硫等參數(shu)的設(she)置，以監控數(shu)據弄(nong)虛作假(jia)方式逃(tao)避(bi)監管(guan)、違法排污。

干(gan)擾(rao)在線監(jian)控設(she)(she)備，實現傳輸的數(shu)(shu)(shu)據(ju)(ju)作假的方式有兩類(lei)：一(yi)種是通過修改設(she)(she)備工作參數(shu)(shu)(shu)等(deng)(deng)軟件，讓監(jian)測顯(xian)示數(shu)(shu)(shu)據(ju)(ju)與真實排放(fang)數(shu)(shu)(shu)據(ju)(ju)在系數(shu)(shu)(shu)換算時產生多位倍數(shu)(shu)(shu)的偏差，做到(dao)達標假象；另一(yi)類(lei)是破壞采樣(yang)系統(tong)等(deng)(deng)硬件手段，直接(jie)讓排放(fang)數(shu)(shu)(shu)據(ju)(ju)看似合格。

比如(ru)，中國水泥廠有(you)限公司，在采樣分析(xi)儀和數據傳輸(shu)的(de)工控機之間(jian)接入了幾根導線，并連接到該(gai)公司辦(ban)公室(shi)，可隨時篡改監(jian)測(ce)數據。甘肅中糧可口(kou)可樂飲料(liao)有(you)限公司，將采樣管放入到事前準備(bei)好的(de)化學需氧量（COD）濃度值較低的(de)三(san)角瓶中，采集固定水樣造(zao)假(jia)排放數據。

數據作假“幫兇”

一(yi)些地方環保部門、設(she)備生產商(shang)、運維公司等或配合(he)，或參與到(dao)企(qi)業(ye)作(zuo)假(jia)的過(guo)程中(zhong)，原因是一(yi)些地方政府為了(le)減(jian)輕考核(he)壓力(li)、完(wan)成環境(jing)質量指標。

國內是屬(shu)(shu)地管(guan)理，上級(ji)單位考核下級(ji)環(huan)保部(bu)門的一個指(zhi)標(biao)(biao)是企(qi)業(ye)(ye)環(huan)保達(da)(da)(da)(da)標(biao)(biao)率(lv)，此考核方(fang)式導致屬(shu)(shu)地環(huan)保部(bu)門站在(zai)企(qi)業(ye)(ye)立場，甚至縱容數據作(zuo)假。如(ru)某市有100家企(qi)業(ye)(ye)，其中10家企(qi)業(ye)(ye)不達(da)(da)(da)(da)標(biao)(biao)，通過數據作(zuo)假，將不達(da)(da)(da)(da)標(biao)(biao)變(bian)成了(le)達(da)(da)(da)(da)標(biao)(biao)，企(qi)業(ye)(ye)節省了(le)治污成本，屬(shu)(shu)地環(huan)保部(bu)門的考核成績從90%變(bian)為100%達(da)(da)(da)(da)標(biao)(biao)率(lv)。

山(shan)東(dong)省將考核(he)達標(biao)率(lv)改為(wei)考核(he)數(shu)(shu)據(ju)(ju)準確率(lv)，即“上(shang)下(xia)級環(huan)保部門是利(li)益共(gong)同體、共(gong)同考核(he)企業(ye)(ye)”，之后自2013年至(zhi)今，山(shan)東(dong)成為(wei)查處監(jian)控數(shu)(shu)據(ju)(ju)弄(nong)虛作假(jia)案例(li)最多(duo)的省份，共(gong)發現造假(jia)企業(ye)(ye)36個(ge)，移(yi)交公(gong)安機(ji)關19起，行政拘留(liu)20余人(ren)。

環保部頒布的(de)自動監控設施管(guan)理規范(fan)要(yao)求(qiu)，企(qi)業(ye)要(yao)委托第(di)三方運營(ying)機(ji)構，負責監控設施的(de)運維和保養。但(dan)從實際案例中，不乏要(yao)么(me)不委托，或(huo)委托的(de)運營(ying)機(ji)構配合企(qi)業(ye)造假。山(shan)東金嶺公司2015年11月被環保部通報，就存在在線(xian)監測設施未(wei)移(yi)交給第(di)三方公司運營(ying)。

而(er)黑龍江省富裕晨鳴紙(zhi)(zhi)業(ye)有(you)限責任公司(si)的第三方運(yun)營(ying)公司(si)，對氮氧化物(wu)轉(zhuan)換系(xi)數造假，借(jie)口(kou)無(wu)法修(xiu)改(gai)轉(zhuan)換系(xi)數等理由(you)，導致監(jian)控(kong)數據偏(pian)低15%左右(you)。配(pei)合(he)作(zuo)(zuo)假，是因為受委托的運(yun)營(ying)商如不服從企業(ye)意(yi)愿，合(he)作(zuo)(zuo)訂(ding)單可能被(bei)取消，改(gai)由(you)愿意(yi)配(pei)合(he)的運(yun)營(ying)商接手(shou)；其次(ci)，如運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)到(dao)位(wei)，需投入試紙(zhi)(zhi)、試劑等設備和人力成本(ben)，反之亦節省了成本(ben)。

環保部門(men)也試圖打擊此種“合作(zuo)”。在(zai)(zai)山(shan)東，運營(ying)(ying)商(shang)要與環保部門(men)簽(qian)署承諾書——不能協助、參與企業(ye)作(zuo)假。一(yi)旦發(fa)現有一(yi)臺運營(ying)(ying)設備作(zuo)假，該運營(ying)(ying)商(shang)在(zai)(zai)山(shan)東省(sheng)內承攬的全部業(ye)務均(jun)清除山(shan)東市場，以此威懾運營(ying)(ying)商(shang)。

山東省環保廳通過(guo)調(diao)研發(fa)現(xian)一(yi)個共性特點：監控(kong)(kong)設備(bei)(bei)在生(sheng)產源頭上存有漏(lou)洞，可(ke)以被企(qi)業(ye)利(li)用而作假。通過(guo)更換設備(bei)(bei)主控(kong)(kong)模(mo)塊，企(qi)業(ye)按自己的需要設計(ji)出主控(kong)(kong)模(mo)塊，交給配合的設備(bei)(bei)生(sheng)產商“私人訂制”。

業內也(ye)討(tao)論過監(jian)控設備的運營和采(cai)購(gou)模式，比如，改為政(zheng)府部門招投標委托第(di)三方對設備監(jian)控、管理(li)；在線監(jian)控設備，也(ye)不(bu)再由企業購(gou)買，而交由政(zheng)府投資專項采(cai)購(gou)。但在一(yi)些(xie)經濟欠發達(da)地區會帶來資金缺口(kou)，財政(zheng)保障難以支撐。

一位國(guo)家發(fa)改(gai)委環資司官員對(dui)《財(cai)經》記者分析(xi)，企業環保監測本應是企業事務，不應轉嫁(jia)為(wei)政(zheng)府公共事務。如果政(zheng)府插手、承擔了此項事務，可能也無法避免與運營商沆瀣一氣。

環(huan)保部出(chu)臺辦法，要求(qiu)監(jian)測(ce)(ce)(ce)儀(yi)器設(she)(she)備具備防止(zhi)修改、偽造監(jian)測(ce)(ce)(ce)數據(ju)的(de)功能(neng)。監(jian)測(ce)(ce)(ce)儀(yi)器設(she)(she)備生產(chan)及銷售(shou)單位配合環(huan)境監(jian)測(ce)(ce)(ce)數據(ju)造假(jia)的(de)，由當地環(huan)保部門(men)通(tong)報(bao)，并上報(bao)環(huan)保部，將(jiang)涉嫌弄虛作假(jia)的(de)單位列入不(bu)良記錄名單，禁止(zhi)其參與政(zheng)府購買環(huan)境監(jian)測(ce)(ce)(ce)服務或政(zheng)府委托項目，對安裝在企業的(de)設(she)(she)備不(bu)予驗收(shou)、聯網(wang)。這一(yi)辦法在2016年1月1日起生效(xiao)。

不過，難點(dian)是(shi)，每(mei)家企(qi)業(ye)選擇的(de)(de)在(zai)線設備(bei)不同，環保部(bu)門要和企(qi)業(ye)使用的(de)(de)每(mei)一(yi)家設備(bei)生產商建(jian)立傳輸方式(shi)的(de)(de)統(tong)一(yi)協議技術。因此(ci)，目前還只(zhi)是(shi)在(zai)重慶、湖北、內蒙、河南等(deng)省份做試(shi)點(dian)。

多舉并用打擊造假

雖然環(huan)保部(bu)要求，對(dui)國控污染源每月至少例(li)行檢(jian)查(cha)一(yi)次，對(dui)非國控污染源每季度檢(jian)查(cha)一(yi)次。但因專業人力不(bu)足等，并無法做到(dao)全面監督。

以山東省為例，專門做(zuo)污染源管(guan)理(li)和監控的環保人(ren)員(yuan)(yuan)只有(you)11人(ren)，但面對的是2000多個國控及省控污染源點位，監督人(ren)員(yuan)(yuan)捉(zhuo)襟現肘。

于是(shi)(shi)，內蒙、河(he)南等地嘗試推行工況在(zai)線監(jian)測(ce)法，即除了企(qi)業在(zai)線監(jian)控數(shu)(shu)據(ju)(ju)以外，還根(gen)據(ju)(ju)企(qi)業生(sheng)產(chan)的用電量(liang)(liang)、耗水量(liang)(liang)等能源消耗量(liang)(liang)，及(ji)生(sheng)產(chan)投(tou)料量(liang)(liang)等多項(xiang)數(shu)(shu)據(ju)(ju)，反推換算到排(pai)放數(shu)(shu)據(ju)(ju)，進行綜合數(shu)(shu)據(ju)(ju)互相比對，查(cha)驗是(shi)(shi)否作假。

然而(er)，效果不(bu)佳(jia)。山(shan)東僅試行(xing)一年左右后(hou)就否了。原因(yin)是，多種綜合數據，主(zhu)要依(yi)賴于企業自行(xing)提供，真(zhen)實性存疑，如(ru)企業提交的(de)數據不(bu)真(zhen)，等于這種綜合驗證(zheng)方法(fa)失效；其次，投入成本(ben)太(tai)大。駱建華分(fen)析，綜合耗能(neng)量的(de)查驗在(zai)部(bu)分(fen)省份實施(shi)的(de)不(bu)成功，“因(yin)成本(ben)過高，只能(neng)抽(chou)樣檢查，無(wu)法(fa)細(xi)查逐個監控點位。而(er)且，一些省份實施(shi)后(hou)，環保部(bu)門需向其他部(bu)門索要相關數據，比如(ru)耗電量需得(de)到電力公司的(de)配合，執行(xing)起(qi)來并不(bu)順暢”。

駱建華認為，最現實的(de)杜絕整治辦法是，每抓到一例弄虛(xu)作假，就(jiu)嚴懲以示威懾。此前對環保(bao)法修(xiu)訂時，他(ta)便提(ti)出了這一思路：監測數據造假由(you)來已久，對于一些性質極為惡劣(lie)的(de)行為，比如篡改、偽造環保(bao)數據的(de)，不能僅罰款處罰，還應(ying)該拘留，甚至入刑。

以往《大氣(qi)污(wu)染防(fang)治法》、《水污(wu)染防(fang)治法》等規(gui)定，主(zhu)要是罰款處(chu)罰，金額通常在十萬元(yuan)以下。《新環保法》實(shi)施后，處(chu)罰力度有所增加，對造假行為的實(shi)施者，可視情節程度，行政拘留5日至(zhi)15日。

在(zai)即將開(kai)庭的山東(dong)金嶺公(gong)司(si)的大氣污染公(gong)益訴訟中，針對該公(gong)司(si)熱電鍋爐廢氣長期超標排(pai)放行(xing)為，廣饒縣環保局在(zai)2015年3月(yue)和11月(yue)共五次下達“按日(ri)處罰行(xing)政決定書”，按日(ri)計罰總額達1500萬元。

自然之友在調查中發(fa)現，自2014年(nian)以來，金嶺化工公司因環(huan)境違法行為，雖然多次受到環(huan)保部門(men)的行政處罰，以罰款了事(shi)，但至今未予整改合規(gui)。

葛(ge)楓說(shuo)：“處罰力度不夠(gou)，很難對于一(yi)些‘慣犯(fan)’有(you)足(zu)夠(gou)的(de)威懾(she)力，因此希望借由此案(an)，通過(guo)公益訴訟在2016年里樹立一(yi)個典(dian)型(xing)范例(li)，突(tu)破‘以罰代(dai)管’的(de)傳統路徑，也讓更多的(de)企業(ye)能在大氣排(pai)放行(xing)為上有(you)所收(shou)斂”。

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