作為京(jing)津地區(qu)重要的水(shui)源(yuan)涵養地，灤平開展了潮河(he)流域“稻改旱”項目，每年(nian)節水(shui)突破0.23億立方米(mi)。圖為河(he)北灤平縣(xian)窟窿山水(shui)庫。吳(wu)立國(guo)攝(she)

灤(luan)河(he)自河(he)北(bei)壩上(shang)發源(yuan)，一路南(nan)下，經灤(luan)平縣(xian)流(liu)入(ru)潘家(jia)口水(shui)(shui)(shui)庫，供給天津(jin)；潮(chao)(chao)河(he)經灤(luan)平縣(xian)到古北(bei)口匯入(ru)密(mi)云水(shui)(shui)(shui)庫，占(zhan)密(mi)云水(shui)(shui)(shui)庫每年向北(bei)京供水(shui)(shui)(shui)量的(de)59%，兩大水(shui)(shui)(shui)系平均(jun)每年向京津(jin)地(di)區(qu)供水(shui)(shui)(shui)12.61億立方(fang)米(mi)。作為(wei)京津(jin)地(di)區(qu)重要的(de)水(shui)(shui)(shui)源(yuan)涵(han)養地(di)，圍繞節水(shui)(shui)(shui)，灤(luan)平開展了潮(chao)(chao)河(he)流(liu)域(yu)“稻改旱”項目，使潮(chao)(chao)河(he)流(liu)域(yu)水(shui)(shui)(shui)田面積(ji)壓減(jian)為(wei)零，每年節水(shui)(shui)(shui)超過0.23億立方(fang)米(mi)，但(dan)當地(di)農民因此每年減(jian)少收入(ru)1.75億元。事(shi)實(shi)上(shang)，灤(luan)平區(qu)域(yu)所(suo)探明(ming)的(de)礦(kuang)產資源(yuan)頗豐，但(dan)為(wei)了涵(han)養水(shui)(shui)(shui)源(yuan)地(di)，他們(men)“忍痛(tong)割愛”……

灤(luan)平所(suo)遇到(dao)的問(wen)題，并非(fei)特例。地(di)處(chu)江河(he)湖泊(bo)上(shang)游(you)，為下(xia)游(you)群眾喝上(shang)一口干凈水(shui)而作出犧牲(sheng)的地(di)方和群眾，常常會(hui)遇到(dao)保(bao)護與發展命題的困擾。5月13日，國辦(ban)發布《關于健全生態保(bao)護補償機制(zhi)(zhi)的意見》，旨在加快形成受(shou)益(yi)者(zhe)付費、保(bao)護者(zhe)得到(dao)補償的運行機制(zhi)(zhi)。那么，像灤(luan)平這樣的地(di)區會(hui)因此受(shou)益(yi)嗎？

生態補償的頂層設計

記者(zhe)在采訪(fang)中發現，不少地(di)方存(cun)在著(zhu)“保了生態(tai)、餓了肚子”“下游(you)受(shou)益、上(shang)游(you)犧牲”的困境(jing)，如何擺脫(tuo)“捧著(zhu)金碗沒(mei)飯吃(chi)”“守著(zhu)綠色(se)銀行(xing)沒(mei)錢花”的窘迫？當生態(tai)保護(hu)的重要性逐(zhu)漸被人們接受(shou)的時候，這(zhe)個關乎可持(chi)續發展的問題越(yue)來越(yue)迫切地(di)需(xu)要答案。

業內專家認為，生態(tai)(tai)保護(hu)方面結構性政(zheng)(zheng)策(ce)缺位(wei)，特(te)別是(shi)有關(guan)生態(tai)(tai)建設(she)的(de)經(jing)濟(ji)政(zheng)(zheng)策(ce)短缺，造成了生態(tai)(tai)保護(hu)者得不到相應的(de)經(jing)濟(ji)激勵，受益(yi)(yi)者無償享(xiang)有生態(tai)(tai)效益(yi)(yi)的(de)局面。而生態(tai)(tai)保護(hu)補(bu)償機制(zhi)(zhi)這(zhe)一(yi)制(zhi)(zhi)度(du)設(she)計，就是(shi)要運用行政(zheng)(zheng)和市場手(shou)段，調整生態(tai)(tai)環境(jing)保護(hu)各相關(guan)方利益(yi)(yi)關(guan)系(xi)，補(bu)齊相關(guan)政(zheng)(zheng)策(ce)短板。

“上游(you)青山(shan)綠(lv)水(shui)餓肚皮，下(xia)游(you)吃(chi)香(xiang)喝辣要減肥。”環保(bao)部環境規劃院(yuan)副(fu)院(yuan)長(chang)王金南表(biao)示，生態補償機制是(shi)“青山(shan)綠(lv)水(shui)”保(bao)護(hu)者(zhe)與“金山(shan)銀山(shan)”受(shou)益者(zhe)之間(jian)的(de)利益調(diao)配機制。“綠(lv)水(shui)青山(shan)要守住，金山(shan)銀山(shan)要建設(she)。”

國家(jia)發(fa)改委有關負(fu)責(ze)人(ren)在解讀該《意(yi)見(jian)》時(shi)表示，健全生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)補償(chang)(chang)機制的(de)(de)目的(de)(de)就(jiu)是(shi)要(yao)促進生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)者和(he)受(shou)益(yi)者良(liang)性(xing)互動，調動全社會保(bao)護(hu)生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)環境的(de)(de)積(ji)極性(xing)。《意(yi)見(jian)》明確提出，生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)補償(chang)(chang)的(de)(de)支付(fu)主體(ti)(ti)是(shi)生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)受(shou)益(yi)者，以及(ji)代表受(shou)益(yi)者的(de)(de)各級(ji)人(ren)民(min)政府。要(yao)將(jiang)生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)補償(chang)(chang)列入各級(ji)政府預算，切實履行支付(fu)義務，確保(bao)補償(chang)(chang)資(zi)金及(ji)時(shi)足額發(fa)放(fang)。完善(shan)生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)成(cheng)效與資(zi)金分配掛鉤的(de)(de)激勵約(yue)束機制。加強(qiang)對生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)補償(chang)(chang)資(zi)金使用(yong)和(he)權責(ze)落(luo)實的(de)(de)監(jian)督管理。企業(ye)、社會團體(ti)(ti)等各類受(shou)益(yi)主體(ti)(ti)要(yao)履行生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)補償(chang)(chang)義務。保(bao)護(hu)者要(yao)切實履行生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)保(bao)護(hu)責(ze)任，保(bao)證(zheng)生(sheng)態(tai)(tai)(tai)(tai)產品供給和(he)質(zhi)量。

其實早在上世紀90年(nian)代，我國(guo)頒布的《森(sen)林法(fa)(fa)》《草原法(fa)(fa)》《漁業(ye)法(fa)(fa)》《土(tu)(tu)地管理(li)法(fa)(fa)》等(deng)法(fa)(fa)律中就提(ti)出了(le)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)(chang)的理(li)念，或者有(you)明確的生(sheng)態(tai)環境補(bu)償(chang)(chang)規定，確立(li)了(le)土(tu)(tu)地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領(ling)域的補(bu)償(chang)(chang)問題，并在不斷完善(shan)。國(guo)土(tu)(tu)、財政、水利、海洋等(deng)各有(you)關部(bu)委也頒布了(le)有(you)關生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)(chang)的政策文件，特(te)別是(shi)環保部(bu)門一直在積(ji)極推動(dong)和促進生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)(chang)機制(zhi)建(jian)設探索。

但是，生態(tai)(tai)補(bu)償(chang)試(shi)點或(huo)實踐(jian)頂(ding)層設(she)計(ji)不(bu)夠，缺(que)乏系統設(she)計(ji)，基本是部門各自推進，沒有一個宏觀上的戰(zhan)略(lve)性指導。此外，生態(tai)(tai)保(bao)護補(bu)償(chang)的范圍偏(pian)小、標準偏(pian)低，保(bao)護者(zhe)和受益者(zhe)良(liang)性互動的機制尚不(bu)完善等亟待(dai)解決(jue)的問題，一定(ding)程度(du)上影響了生態(tai)(tai)環(huan)境保(bao)護措施行動的成(cheng)效。

業內專家認為，《關于健全(quan)生(sheng)態保(bao)護補償(chang)機(ji)制的(de)意見》的(de)出臺(tai)，標(biao)志著(zhu)各方期待已久的(de)生(sheng)態補償(chang)機(ji)制頂層設計獲得重(zhong)大進展。

探索多種補償模式

伴隨對生態保護補償機制的認識不(bu)斷(duan)深入，其實踐(jian)探索也在不(bu)斷(duan)取得進展。

不久前(qian)，財政(zheng)部(bu)、環保部(bu)在福(fu)建省(sheng)聯合召(zhao)開部(bu)分省(sheng)份流(liu)域(yu)(yu)上下游(you)橫(heng)向生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)機制建設工作推進(jin)會。其中一項(xiang)重要內容，就(jiu)是廣(guang)(guang)東(dong)省(sheng)首次與鄰省(sheng)簽署(shu)跨省(sheng)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)協(xie)議(yi)。根據協(xie)議(yi)，廣(guang)(guang)東(dong)將撥付廣(guang)(guang)西3億元，作為(wei)2015年至(zhi)2017年九洲江流(liu)域(yu)(yu)水(shui)(shui)(shui)環境補(bu)償(chang)資金(jin)，撥付福(fu)建2億元作為(wei)2016年至(zhi)2017年汀江—韓(han)江流(liu)域(yu)(yu)水(shui)(shui)(shui)環境補(bu)償(chang)資金(jin)，以保障(zhang)粵(yue)東(dong)、粵(yue)西兩地(di)的(de)(de)飲用(yong)水(shui)(shui)(shui)安(an)全(quan)，不斷改善上游(you)水(shui)(shui)(shui)質。專(zhuan)家認為(wei)，本次協(xie)議(yi)的(de)(de)簽署(shu)是我國在生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)領域(yu)(yu)的(de)(de)一次突破。

“中央財政(zheng)將對率先達成協(xie)議、具備(bei)突(tu)出生(sheng)態價值的重點流域給予資(zi)金支持。”財政(zheng)部副部長劉昆在會上表示，中央鼓勵各地在建立橫向生(sheng)態補償機制方面的探索和實踐。

 環境(jing)保(bao)(bao)護(hu)部環境(jing)規劃院(yuan)環境(jing)政策部副主(zhu)任董戰(zhan)峰認為，生態(tai)服(fu)務供給(gei)方和受(shou)益方在(zai)很多時候利益關系(xi)非(fei)常明(ming)(ming)確，但有時也具有外溢性或者不甚明(ming)(ming)確。對于利益關系(xi)不明(ming)(ming)確，以(yi)及(ji)具有國家戰(zhan)略(lve)意義的生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)領域，如大江大河源頭(tou)治理等(deng)，需要(yao)(yao)中央財政給(gei)予(yu)重點投入。但對于利益關系(xi)非(fei)常明(ming)(ming)晰的流域上下游，以(yi)及(ji)生態(tai)服(fu)務供給(gei)區和受(shou)益區之間，則有必要(yao)(yao)實施橫向生態(tai)補償機(ji)制，建立共建共享的生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)和經(jing)濟(ji)發(fa)展利益均衡機(ji)制。

“實際上(shang)(shang)很(hen)多流(liu)域和區域間的(de)(de)補(bu)償利益關(guan)系是非常明(ming)確的(de)(de)，但(dan)由于(yu)我國生態(tai)補(bu)償機(ji)制(zhi)并不完善，很(hen)多可(ke)以采取橫向補(bu)償的(de)(de)卻仍是實行自上(shang)(shang)而(er)下的(de)(de)縱(zong)向補(bu)償模式。”董戰峰(feng)說，《意見》的(de)(de)出臺有利于(yu)建立橫向補(bu)償機(ji)制(zhi)。下一步需(xu)要加快試點，鼓勵多種補(bu)償模式探索，制(zhi)定有關(guan)辦法和指南，推進流(liu)域、區域建立橫向補(bu)償機(ji)制(zhi)。

除(chu)了橫向生(sheng)(sheng)態補償的(de)破(po)題，健全生(sheng)(sheng)態補償機制(zhi)還面臨諸(zhu)多待解難題。開發地區(qu)(qu)(qu)、受(shou)益(yi)地區(qu)(qu)(qu)與(yu)生(sheng)(sheng)態保護地區(qu)(qu)(qu)，流(liu)域(yu)上(shang)游地區(qu)(qu)(qu)與(yu)下游地區(qu)(qu)(qu)之間缺乏(fa)有效的(de)協(xie)商平臺和機制(zhi)；資源(yuan)稅改革尚未覆蓋除(chu)煤炭外的(de)主要礦(kuang)產(chan)品種(zhong)，環(huan)境稅尚在研究論證中(zhong)，碳匯交易、排污權交易、水權交易等(deng)市場(chang)化補償方式(shi)仍處于探索階段。這些內容都在《意見》中(zhong)得到(dao)了體現。

最重要的是相關政策法(fa)規建設滯后(hou)。我(wo)國目前還(huan)沒有(you)生態補(bu)償(chang)(chang)的專(zhuan)門(men)立法(fa)，現(xian)(xian)有(you)涉及生態補(bu)償(chang)(chang)的法(fa)律(lv)規定分(fen)散在多(duo)部(bu)法(fa)律(lv)之中(zhong)(zhong)，缺乏系統性(xing)(xing)和(he)(he)可操作(zuo)性(xing)(xing)。盡管近年來有(you)關部(bu)門(men)出(chu)臺(tai)(tai)了一些生態補(bu)償(chang)(chang)的政策文件和(he)(he)部(bu)門(men)規章(zhang)，但其(qi)權威性(xing)(xing)和(he)(he)約束(shu)性(xing)(xing)不夠。現(xian)(xian)有(you)的政策法(fa)規也存在著有(you)法(fa)不依、執(zhi)法(fa)不嚴的現(xian)(xian)象。據介紹，作(zuo)為《意見(jian)》出(chu)臺(tai)(tai)的后(hou)續工作(zuo)，生態保護(hu)補(bu)償(chang)(chang)條例正在醞釀之中(zhong)(zhong)。

拓寬渠道加大補償力度

來自灤平(ping)提供的(de)數(shu)據，該(gai)縣實(shi)施“稻(dao)改旱(han)”項(xiang)目(mu)后，北京市年(nian)補償(chang)(chang)(chang)資金(jin)1900萬(wan)元(yuan)(yuan)，8年(nian)累計補償(chang)(chang)(chang)了1.52億元(yuan)(yuan)。按當地(di)人測算，稻(dao)田加(jia)上畦埂套(tao)種大豆，純(chun)收(shou)入可(ke)以達(da)到每畝(mu)1182元(yuan)(yuan)。大田玉米每畝(mu)純(chun)收(shou)入349元(yuan)(yuan)。稻(dao)改旱(han)后每畝(mu)收(shou)入減少833元(yuan)(yuan)。而“稻(dao)改旱(han)”項(xiang)目(mu)補償(chang)(chang)(chang)款標準僅550元(yuan)(yuan)/畝(mu)，兩者相比差距不小。

再(zai)以江西為例(li)，全(quan)國人大代表、江西省林(lin)業(ye)廳廳長閻鋼軍在今年兩(liang)會上講(jiang)道，國家(jia)、省兩(liang)級生(sheng)態(tai)公(gong)(gong)益林(lin)補償(chang)資(zi)金為每畝每年21.5元(yuan)。目前一根(gen)毛竹的價格(ge)為20元(yuan)左右，每畝生(sheng)態(tai)公(gong)(gong)益林(lin)的補助只相當于(yu)一根(gen)毛竹的價格(ge)，林(lin)農經營商(shang)品(pin)林(lin)與管護生(sheng)態(tai)公(gong)(gong)益林(lin)的經濟效益相去(qu)甚遠。

董戰峰(feng)指(zhi)出，我國的生態保(bao)護投(tou)(tou)入(ru)(ru)主要(yao)(yao)包括政府(fu)性投(tou)(tou)入(ru)(ru)、稅(shui)費計征收入(ru)(ru)、社會資本(ben)投(tou)(tou)入(ru)(ru)、捐贈(zeng)等方式(shi)。“目(mu)前投(tou)(tou)入(ru)(ru)機制還不夠完善，主要(yao)(yao)還是靠政府(fu)性投(tou)(tou)入(ru)(ru)，以(yi)及(ji)開征稅(shui)費、保(bao)證金(jin)等模式(shi)，市場化手(shou)段運(yun)用不足(zu)，捐贈(zeng)等其(qi)他資金(jin)渠道也較匱乏。”

據(ju)介紹，目前轉移支付主要集中在中央層(ceng)面(mian)，在地(di)(di)方層(ceng)面(mian)特(te)別是省級層(ceng)面(mian)還處于(yu)探索階段，各地(di)(di)進展情況不一(yi)。東部地(di)(di)區的浙江、廣(guang)東、江蘇等地(di)(di)相對力度(du)較大，中西部很(hen)多地(di)(di)區還比較滯后(hou)，地(di)(di)方的生態環境建設財權(quan)和事權(quan)機制也沒有理順，這是下一(yi)步需要重點(dian)突破的方面(mian)，《意見》對此也有了明(ming)確(que)規(gui)定。

 毫無疑(yi)問，《意見》的出臺將(jiang)會進一步擴(kuo)大(da)利益(yi)相關方(fang)范(fan)圍、拓寬補(bu)償(chang)資金(jin)渠道、提高補(bu)償(chang)標準等，從而促(cu)進補(bu)償(chang)資金(jin)規模不斷擴(kuo)大(da)，補(bu)償(chang)資金(jin)機制不斷健(jian)全(quan)完善。

對于(yu)灤平人來說(shuo)，健全(quan)生(sheng)態(tai)保護補償(chang)機(ji)制意見出臺后，他(ta)們所(suo)期待(dai)的(de)(de)不僅僅是京津能在清潔小(xiao)流域、高(gao)效節水(shui)灌溉、灤河潮河干流生(sheng)態(tai)綜合治理等建設(she)方面予以大力(li)支持，確保密云和(he)潘家(jia)口(kou)水(shui)庫上游水(shui)生(sheng)態(tai)環境的(de)(de)顯著(zhu)改善(shan)，更令他(ta)們憧憬(jing)的(de)(de)是，由此實現脫貧摘帽，走上全(quan)面小(xiao)康的(de)(de)致富路。

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