秦嶺治“四亂” 確保生態安全
秦嶺深處的違建(jian)別墅。2014年4月(yue)攝(she)于西(xi)安市長安區灤鎮石峽(xia)溝村(cun)。新華社記者李一博攝(she)
石峽溝村的違建(jian)別墅兩(liang)年前已被拆除，取而代之的是油松等植(zhi)被。攝(she)(she)于2016年7月。本報記者姜(jiang)峰(feng)攝(she)(she)
莽莽秦(qin)嶺，橫亙陜甘豫，千(qian)峰萬仞筑(zhu)起國家重要(yao)的生態安(an)全(quan)屏障。
作為長江(jiang)、黃(huang)河兩大水(shui)系(xi)重(zhong)要水(shui)源地，秦(qin)(qin)嶺也是我國南(nan)(nan)水(shui)北(bei)調中(zhong)線工(gong)程的(de)水(shui)源地。“秦(qin)(qin)嶺的(de)‘體溫’直接影響到長江(jiang)和黃(huang)河的(de)健康指數(shu)。”《秦(qin)(qin)嶺四(si)庫全書》主編肖云(yun)儒要言不煩，“如果說秦(qin)(qin)嶺北(bei)麓(lu)的(de)黃(huang)河水(shui)系(xi)哺育了周(zhou)秦(qin)(qin)漢唐的(de)風華，那么秦(qin)(qin)嶺南(nan)(nan)麓(lu)的(de)長江(jiang)水(shui)系(xi)則滋養著中(zhong)國的(de)現(xian)在和未(wei)來。”
“秦嶺(ling)北麓違建上百套別墅(shu)，山體破壞，污水(shui)橫(heng)流”，2014年，一(yi)份材料驚(jing)動中南海，也引發社會輿論廣泛關注。秦嶺(ling)，會不會痛失未(wei)來(lai)？
近年來，秦(qin)嶺一些區域亂(luan)占亂(luan)建、亂(luan)采(cai)濫挖、亂(luan)排亂(luan)放、亂(luan)砍亂(luan)伐，“四(si)亂(luan)”頻發。《違規采(cai)石(shi)場(chang)為何(he)難(nan)叫停(ting)》《秦(qin)嶺“四(si)亂(luan)”問題(ti)屢禁不止》……媒體(ti)一個個大字標題(ti)揭示的(de)(de)，是比(bi)違法建筑更(geng)觸目驚(jing)心的(de)(de)問題(ti)：唯GDP指揮棒下(xia)的(de)(de)資源無序開發，造成(cheng)秦(qin)嶺部(bu)分(fen)山體(ti)傷痕(hen)累(lei)累(lei)、植(zhi)被銳減，環境遭受嚴重(zhong)破壞(huai)。
國之綠肺，豈容塵染！
如(ru)何(he)劃定嚴格保(bao)護的制度(du)紅線？怎樣理(li)順管理(li)體制讓監督治理(li)落到實處？發展與保(bao)護，如(ru)何(he)從“掰(bai)手腕”變“謀共(gong)贏”？
秦嶺(ling)生態環(huan)境保護，被“逼”入攻堅(jian)期。
“四亂”問題屢禁難止
“國家(jia)中央公園(yuan)”變“私人后(hou)花園(yuan)”
橫(heng)貫于我國中部的秦(qin)嶺山脈(mo)，是我國地(di)理上重要的南(nan)北分界線，素有“國家中央公(gong)(gong)園”之稱。秦(qin)嶺陜(shan)(shan)西段(duan)全長500公(gong)(gong)里，面積(ji)5.8萬平方公(gong)(gong)里，占全省面積(ji)的28%。區(qu)域涉及西安(an)、寶雞、渭南(nan)、漢中、商洛、安(an)康6個市的38個區(qu)縣，涵蓋人(ren)口(kou)497萬，占陜(shan)(shan)西省人(ren)口(kou)的1/7。
6月下(xia)旬，從(cong)秦嶺灃(feng)峪口進山(shan)(shan)，走210國道盤山(shan)(shan)車行約11公里，記者尋訪到(dao)高山(shan)(shan)峽谷間的西安市長安區灤鎮石峽溝村(cun)(cun)。村(cun)(cun)莊(zhuang)沿著一條溝道向深山(shan)(shan)延伸，溝道兩側(ce)，不時(shi)可(ke)見(jian)成(cheng)片平整過的山(shan)(shan)坡(po)地，那是違建別(bie)墅被拆后留下(xia)的印記。
“大(da)概(gai)從10年(nian)前開始，城里(li)一(yi)些(xie)有(you)錢人(ren)陸續到(dao)咱(zan)(zan)村(cun)建別墅，就(jiu)藏在這山(shan)溝溝里(li)。都(dou)是些(xie)‘大(da)洋房’，一(yi)幢面積就(jiu)得(de)有(you)幾(ji)百平方米，可(ke)豪華了(le)(le)。”面對(dui)記者(zhe)，村(cun)民阮班濤情緒有(you)些(xie)激動，“蓋房不(bu)算，還(huan)拿圍墻把(ba)門前坡地圈(quan)起來，弄花(hua)園(yuan)、搞涼亭，自(zi)己是美了(le)(le)，可(ke)破壞了(le)(le)咱(zan)(zan)不(bu)少林木和農(nong)田，建筑垃圾(ji)還(huan)污染了(le)(le)河道。最多時(shi)蓋了(le)(le)差不(bu)多20棟，前年(nian)才拆完(wan)。”
“2014年(nian)(nian)對秦(qin)嶺北麓西安段整治排查發(fa)現，從1997年(nian)(nian)以(yi)來(lai)，外來(lai)人員(yuan)以(yi)發(fa)展(zhan)農家樂、養殖業等為(wei)名，變相(xiang)購(gou)買(mai)農民(min)宅基地(di)，變相(xiang)占用耕地(di)林地(di)，違規建(jian)設別(bie)墅達202棟，涉及(ji)長安區(qu)、周至縣(xian)等6個區(qu)縣(xian)。”陜西省國(guo)土資源執法監察局案件一處(chu)副處(chu)長萬海(hai)峰告訴(su)記者。
“國(guo)家中央公園”竟變成了“私(si)人后花園”！違(wei)建現象歷時(shi)之久、數目(mu)之多(duo)、范(fan)圍(wei)之廣，令人咋舌(she)。
秦嶺(ling)遭遇的生(sheng)態問題不止如(ru)此。
6月下旬(xun)，記者來到位于西安市戶縣的(de)秦嶺黃柏峪，暗訪一家名為“陜西瑞(rui)德寶(bao)爾(er)投資有限公(gong)司”的(de)礦山(shan)企業。
沿盤(pan)山路深入(ru)峪(yu)口約5公(gong)(gong)里(li)，該公(gong)(gong)司的(de)(de)石(shi)料礦加工、篩選廠區(qu)出現(xian)在(zai)眼(yan)前，只見運(yun)輸皮帶將開采區(qu)挖掘的(de)(de)石(shi)料源源不斷運(yun)出裝車，大型貨車出入(ru)頻(pin)繁(fan)。記者注意到，該公(gong)(gong)司建(jian)設(she)的(de)(de)峪(yu)口通往礦區(qu)的(de)(de)道路，直接開挖山體，綿延數公(gong)(gong)里(li)的(de)(de)道路旁盡是大面積裸(luo)露的(de)(de)巖石(shi)和土(tu)層，植被破壞嚴重。
黃柏峪的情形也并(bing)非(fei)個案。
2015年10月中旬，陜西省人大常委會對秦嶺保(bao)護開展執法(fa)檢查(cha)時發現，亂(luan)(luan)(luan)占亂(luan)(luan)(luan)建、亂(luan)(luan)(luan)采(cai)濫挖、亂(luan)(luan)(luan)排亂(luan)(luan)(luan)放、亂(luan)(luan)(luan)砍亂(luan)(luan)(luan)伐“四亂(luan)(luan)(luan)”問題屢禁不止。
“秦嶺是(shi)(shi)我省礦(kuang)產資源富集區，采(cai)(cai)石(shi)和采(cai)(cai)礦(kuang)企(qi)業(ye)數(shu)量眾(zhong)多。據統計，秦嶺陜西段(duan)共有(you)采(cai)(cai)石(shi)企(qi)業(ye)1194家，采(cai)(cai)礦(kuang)企(qi)業(ye)946家。近(jin)年來，采(cai)(cai)石(shi)嚴重威(wei)脅(xie)著秦嶺生態(tai)環境，特(te)別是(shi)(shi)華縣(xian)大敷峪、華陰方(fang)山(shan)(shan)峪、蒲城(cheng)西潘村、眉縣(xian)桃園溝、太白鸚(ying)鴿鎮、渭北唐十八(ba)陵等(deng)地的(de)掠奪式開采(cai)(cai)，造成山(shan)(shan)體滿(man)目(mu)瘡(chuang)痍(yi)，植被(bei)銳減。有(you)的(de)山(shan)(shan)體被(bei)削掉一(yi)半，有(you)的(de)整(zheng)條(tiao)溝一(yi)片狼藉，生態(tai)環境遭到毀(hui)滅(mie)性破(po)壞。一(yi)些企(qi)業(ye)在(zai)被(bei)整(zheng)治關停后(hou)，不顧禁令繼(ji)續偷采(cai)(cai)。”執(zhi)法檢查報告直指(zhi)問(wen)題(ti)。
亂(luan)排亂(luan)放和亂(luan)砍亂(luan)伐(fa)問題也(ye)不容忽視。許多鄉鎮(zhen)沒有污水和垃圾處理(li)設施，一(yi)(yi)些人口(kou)集中(zhong)區域、農(nong)家樂、旅游景點污水直排、垃圾亂(luan)倒現象比較(jiao)普遍；一(yi)(yi)些大(da)型工(gong)程和基礎設施在建設過程中(zhong)砍伐(fa)林木、毀壞植被(bei)的現象比較(jiao)突出……
生態問題頻發，癥(zheng)結何在？
整治風暴動真碰(peng)硬(ying)
從(cong)追責341人到嚴控礦山(shan)
“秦嶺北麓違建別墅等現(xian)象‘遍山(shan)開(kai)花(hua)’，相關部門監督缺失、管理不到位，難辭其咎。”陜西省社會科學(xue)院(yuan)社會學(xue)所副研(yan)究員(yuan)尹(yin)小俊對記者表示。
2014年(nian)5月開始，在多(duo)個(ge)省級部門督導下，西安(an)市委、市政(zheng)府組織(zhi)人員(yuan)深入48個(ge)峪口(kou)，對6個(ge)涉及(ji)違建別墅的區縣展開拉網式(shi)排查和全面整治。
針(zhen)對灃峪石峽溝村(cun)、祥峪村(cun)等(deng)地(di)清查出的(de)202棟違(wei)建別墅，西安(an)市落實區縣屬(shu)地(di)管理責任(ren)，分類治理。對違(wei)法占用(yong)耕地(di)、林地(di)的(de)145棟，全部(bu)依(yi)法拆除(chu)；對占用(yong)建設(she)用(yong)地(di)且審(shen)批(pi)手續不全的(de)57棟，全部(bu)依(yi)法沒收(shou)，并通(tong)過土地(di)復墾、栽植樹木等(deng)方(fang)式，盡(jin)快恢復周邊(bian)生態(tai)環境。
同時，落實“人事雙查”原(yuan)則(ze)，嚴肅查處違建問題相(xiang)關責任人。“針對(dui)政(zheng)府人員權錢交易(yi)，監管部門(men)失職(zhi)瀆職(zhi)、履(lv)職(zhi)不(bu)力、不(bu)作為等問題，責任追(zhui)究341人，包括黨紀(ji)政(zheng)紀(ji)處分210人、誡勉談話131人，其(qi)中縣(xian)處級干部89人。”萬海峰(feng)介紹(shao)。
341人被問(wen)責，震懾力(li)空前(qian)，但“風暴”并未就此(ci)平息。
出西(xi)安市車行60公里，記(ji)(ji)者來到秦(qin)嶺北麓山(shan)腳下的(de)(de)藍田(tian)縣(xian)小寨鎮黑巖溝村。時值盛(sheng)夏，廢棄的(de)(de)天盛(sheng)石(shi)料(liao)廠(chang)廠(chang)區面貌猶存，而自然生(sheng)長(chang)的(de)(de)植被已覆蓋了石(shi)料(liao)廠(chang)開采點和(he)礦區道路。“依照省市政策要(yao)求，藍田(tian)縣(xian)原(yuan)有(you)的(de)(de)24家非(fei)煤礦山(shan)企業(ye)，截至目(mu)前(qian)已停(ting)產整頓22家。”藍田(tian)縣(xian)秦(qin)嶺生(sheng)態(tai)環境(jing)保(bao)護(hu)管(guan)理委員(yuan)會辦公室負責(ze)人告訴記(ji)(ji)者，這(zhe)是一場艱難的(de)(de)角(jiao)力：針(zhen)對手續不全、不符合秦(qin)嶺生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)政策的(de)(de)礦山(shan)企業(ye)，斷電、封路、停(ting)供炸藥、不間斷巡(xun)查……
鐵腕治理的(de)背后(hou)，是2015年西安(an)市委(wei)、市政(zheng)府專(zhuan)門(men)出臺的(de)秦嶺(ling)北麓礦山專(zhuan)項整治方(fang)案。按照(zhao)方(fang)案要求(qiu)，“十三五”期(qi)間，秦嶺(ling)北麓重要生態保護區(qu)、水源保護區(qu)、風景名勝區(qu)、沿山面坡及交通干道可視范圍內全(quan)部禁止礦山開(kai)采，同時(shi)以礦權數量逐步減(jian)少、有(you)序退出為目標(biao)，取締(di)所有(you)違法(fa)勘查開(kai)采行為。
這是(shi)西安市提請社會監督的“軍令狀”：2018年底(di)前，探礦(kuang)權需(xu)全(quan)部退出秦嶺北(bei)麓生(sheng)態保(bao)護區；2020年底(di)前，采礦(kuang)權需(xu)控(kong)制在17個(ge)以內，全(quan)市礦(kuang)山數(shu)量比2014年的61個(ge)削減72%，達(da)到(dao)國(guo)家級(ji)綠色礦(kuang)山建設標準。
不(bu)只(zhi)是(shi)西(xi)安。一年多來，陜西(xi)省級(ji)層(ceng)面對于秦(qin)嶺地區產(chan)業布局、資源開發利用的政策調控力度不(bu)斷(duan)加碼，項目準入審批門檻不(bu)斷(duan)提(ti)高。
2015年(nian)(nian)初，陜(shan)西省(sheng)政(zheng)府印發(fa)(fa)《關(guan)于(yu)深(shen)入開(kai)展開(kai)山(shan)采(cai)(cai)石(shi)專項(xiang)整(zheng)治切實(shi)加強采(cai)(cai)石(shi)場(chang)管理的(de)通知》，嚴格控制新(xin)建礦(kuang)山(shan)最低生產(chan)(chan)規(gui)模：新(xin)建采(cai)(cai)石(shi)礦(kuang)山(shan)年(nian)(nian)產(chan)(chan)不得(de)低于(yu)10萬噸(dun)。“對證照不全、臨時采(cai)(cai)石(shi)場(chang)一律實(shi)施關(guan)停(ting)(ting)整(zheng)合(he)。”陜(shan)西省(sheng)國(guo)土資源(yuan)廳礦(kuang)產(chan)(chan)開(kai)發(fa)(fa)管理處副處長周新(xin)民告訴記者，“對已取得(de)合(he)法(fa)手續(xu)、年(nian)(nian)產(chan)(chan)10萬噸(dun)以下的(de)，通過市(shi)場(chang)法(fa)律手段推(tui)進資源(yuan)整(zheng)合(he)、逐步關(guan)停(ting)(ting)、有序退出。”
今年1月(yue)和(he)4月(yue)，陜(shan)西省(sheng)政(zheng)府、省(sheng)國土(tu)資源廳又分別下發了《陜(shan)西省(sheng)礦(kuang)(kuang)產資源開(kai)發“三保(bao)三治”行動計劃（2016―2020年）》《關(guan)于保(bao)護秦(qin)嶺生態環境進一步(bu)加強礦(kuang)(kuang)業權管理的意見》，明確到2020年，全省(sheng)礦(kuang)(kuang)山總量減少35%，秦(qin)嶺北麓原則(ze)上不再新(xin)立礦(kuang)(kuang)業權，秦(qin)嶺其他地區，除優(you)、急(ji)、稀、特礦(kuang)(kuang)種外，原則(ze)上不再新(xin)批探(tan)礦(kuang)(kuang)權。“提高礦(kuang)(kuang)業權準入門檻，旨在徹底改變秦(qin)嶺采石(shi)企業‘多小散亂’的問題，促進整個產業向‘代價小、效益好’的集約利(li)用轉(zhuan)型。”周新(xin)民表(biao)示。
“可喜(xi)的(de)是，主管部(bu)門在(zai)積(ji)極(ji)補(bu)上監管薄(bo)(bo)弱(ruo)的(de)歷史欠賬。仍(reng)需(xu)深(shen)思的(de)是，監管薄(bo)(bo)弱(ruo)的(de)背后(hou)，還有哪些深(shen)層(ceng)次的(de)體(ti)制(zhi)機制(zhi)原因。”尹小俊認為(wei)，“避(bi)免‘運動式(shi)’治理(li)，扭轉‘頭痛(tong)醫頭、腳痛(tong)醫腳’的(de)被動，亟須變事后(hou)‘補(bu)漏’為(wei)源頭治理(li)。”
立法治山精準發力
讓生態紅線成為“高壓線”
源頭治(zhi)理，法治(zhi)先行。
2007年11月，陜(shan)(shan)西省十屆人大常委(wei)會通過了(le)《陜(shan)(shan)西省秦(qin)嶺(ling)生態(tai)環境保(bao)護條例》。“這是我國(guo)首個為一座山脈所作的(de)地方(fang)立(li)法。”陜(shan)(shan)西省人大常委(wei)會環資工(gong)委(wei)委(wei)員、辦公(gong)室主任王軍科語帶(dai)自豪。
王軍(jun)科介紹，作(zuo)為秦嶺(ling)(ling)生(sheng)態(tai)環境(jing)保(bao)護工作(zuo)的(de)(de)一(yi)(yi)個重要里程(cheng)碑，自2008年3月《條例(li)》實施以來，一(yi)(yi)些影(ying)響(xiang)秦嶺(ling)(ling)生(sheng)態(tai)安全的(de)(de)突(tu)出(chu)問題得到糾正，保(bao)護工作(zuo)取得成(cheng)效，但在不少方面仍(reng)與環保(bao)法等法律、與生(sheng)態(tai)文明建設的(de)(de)要求有一(yi)(yi)定差距。
“隨著生態文明(ming)建設定位上(shang)升到(dao)全新的(de)戰略高度，需要(yao)(yao)對(dui)秦嶺(ling)生態環(huan)境保護的(de)重大意義有更(geng)加深刻的(de)認識；新修訂(ding)的(de)環(huan)保法等法律(lv)對(dui)保護生態環(huan)境的(de)要(yao)(yao)求更(geng)加嚴格(ge)，當年《條例》設立(li)的(de)處罰標準明(ming)顯偏(pian)低。”王軍(jun)科說，“秦嶺(ling)地區(qu)保護與(yu)開發(fa)的(de)不(bu)同價值(zhi)取向和目標沖突日趨激烈，需要(yao)(yao)通過地方立(li)法予以進一步(bu)界(jie)定和協調。”
《條例》規定，海拔2600米以(yi)上(shang)的(de)秦(qin)嶺(ling)中(zhong)高山為(wei)禁止開(kai)發區，不得進行與生態功能保(bao)護無(wu)關(guan)的(de)生產(chan)和開(kai)發活動；1500米以(yi)上(shang)至2600米之間(jian)的(de)秦(qin)嶺(ling)中(zhong)山為(wei)限(xian)制(zhi)開(kai)發區，嚴格限(xian)制(zhi)房地(di)產(chan)開(kai)發和對(dui)生態環境(jing)影響較大(da)的(de)工業項目；1500米以(yi)下的(de)秦(qin)嶺(ling)低山丘陵為(wei)適度(du)開(kai)發區，減少各類(lei)開(kai)發建設(she)和生產(chan)活動對(dui)生態環境(jing)的(de)負面影響。
然而，記者發(fa)現，秦(qin)(qin)嶺大部分區(qu)域都在海(hai)拔1500米(mi)以下，大量違建別墅、礦(kuang)山企業處在適(shi)度開(kai)發(fa)區(qu)的(de)(de)范圍內(nei)。“多少算‘適(shi)度’？‘減(jian)少負面影響(xiang)’如何(he)衡(heng)量？以海(hai)拔劃分保(bao)(bao)護(hu)范圍，一(yi)些規定又(you)沒有細(xi)化(hua)‘適(shi)度’‘限制(zhi)’的(de)(de)標準，過于籠統，可操作性不夠強。這樣的(de)(de)保(bao)(bao)護(hu)紅線失之(zhi)于粗，已跟不上(shang)當前秦(qin)(qin)嶺保(bao)(bao)護(hu)的(de)(de)需要(yao)。”陜西省環(huan)保(bao)(bao)廳原總工程(cheng)師司全印直言不諱(hui)。
陜西省人大常委會對《條例(li)》貫徹實施情(qing)況(kuang)執法檢查(cha)時發(fa)現，制度設計上的不嚴密，容(rong)易被違(wei)法和權(quan)力尋租行為“鉆空子(zi)”。比如(ru)，有(you)專家(jia)指出(chu)(chu)，《條例(li)》只(zhi)是提出(chu)(chu)了(le)限制開(kai)(kai)發(fa)和適度開(kai)(kai)發(fa)的范圍，但(dan)究竟(jing)限制哪些(xie)產(chan)業(ye)的開(kai)(kai)發(fa)，適度開(kai)(kai)發(fa)哪些(xie)產(chan)業(ye)，開(kai)(kai)發(fa)到什么程度，都沒有(you)具體的規定(ding)。
“原(yuan)有的(de)規定不夠嚴密，導(dao)致(zhi)保(bao)護優先的(de)原(yuan)則難以很好落(luo)實。隨著秦嶺保(bao)護的(de)矛盾日益多(duo)發，應盡(jin)快啟動《條(tiao)例》相關條(tiao)款(kuan)的(de)修訂工作。”陜西省人大常委會(hui)副主(zhu)任吳前進強調。
陜西省人(ren)大常委會已把修訂(ding)《條例(li)》作為(wei)今(jin)年一項重(zhong)要立法任務。“將在(zai)指導(dao)思想上進一步突出秦(qin)嶺的(de)生態價值。”王軍(jun)科(ke)(ke)認(ren)為(wei)，立法修訂(ding)需按(an)保(bao)護(hu)(hu)(hu)范圍內的(de)不同(tong)(tong)等級和(he)敏(min)感(gan)程度，精準設(she)定(ding)核(he)心保(bao)護(hu)(hu)(hu)區、重(zhong)點保(bao)護(hu)(hu)(hu)區和(he)一般保(bao)護(hu)(hu)(hu)區，科(ke)(ke)學(xue)布局生產空(kong)間、生活空(kong)間和(he)生態空(kong)間，根(gen)據不同(tong)(tong)功(gong)(gong)能定(ding)位確(que)定(ding)不同(tong)(tong)的(de)保(bao)護(hu)(hu)(hu)標準，劃定(ding)保(bao)護(hu)(hu)(hu)的(de)面積紅線(xian)和(he)地(di)標紅線(xian)，設(she)立保(bao)護(hu)(hu)(hu)范圍標志。“亟(ji)須科(ke)(ke)學(xue)設(she)定(ding)秦(qin)嶺的(de)保(bao)護(hu)(hu)(hu)邊(bian)界，突出重(zhong)點要素和(he)具體(ti)范圍，實行分類(lei)、分塊、分層(ceng)級、分功(gong)(gong)能屬(shu)性保(bao)護(hu)(hu)(hu)。”
這凸顯(xian)了秦(qin)嶺(ling)保護制度設計探索中逐步形成(cheng)的新思(si)路：完(wan)善秦(qin)嶺(ling)保護紅(hong)線(xian)，不僅是(shi)從嚴“補漏(lou)”，更要形成(cheng)一套科學嚴密、細(xi)化完(wan)善、操作性(xing)強的“保護地圖”，讓保護紅(hong)線(xian)真正成(cheng)為“高壓線(xian)”。
“紅(hong)線咋劃？今后(hou)的指向就是，不(bu)能(neng)動的地方堅決不(bu)動，人(ren)不(bu)能(neng)去的地方堅決不(bu)去，把人(ren)為(wei)行(xing)為(wei)對環境(jing)的影響降低到最小程度，給秦嶺留足自(zi)我修復的空(kong)間(jian)。”王軍科說。
國家公園呼聲漸高
“九龍(long)治(zhi)水(shui)”管(guan)理(li)(li)體制待理(li)(li)順
源頭(tou)治理(li)，秦嶺“九龍治水(shui)”的管理(li)體制亟(ji)待(dai)理(li)順。
據了解，秦嶺陜西段(duan)目前有101個(ge)國有林(lin)場、38個(ge)森林(lin)公園、28個(ge)自然保(bao)護(hu)區，均按(an)行政(zheng)(zheng)區域劃分(fen)，分(fen)別歸屬不同的(de)(de)地方政(zheng)(zheng)府管理(li)。各個(ge)保(bao)護(hu)區在接(jie)受(shou)直屬管轄部門管理(li)的(de)(de)同時(shi)，林(lin)業、環(huan)保(bao)、水土、文物、旅游等方面管理(li)工作(zuo)又隸(li)屬于不同行政(zheng)(zheng)部門。
“秦(qin)嶺生態保護(hu)應該(gai)是(shi)個整體工程、系統工程。打個簡單比方(fang)，秦(qin)嶺野生大熊貓(mao)在這個縣(xian)被保護(hu)半(ban)天，最(zui)后(hou)遷(qian)徙到(dao)鄰縣(xian)保護(hu)區去了，這算誰的？如果(guo)出了問(wen)題，責任(ren)又算誰的？”陜西省林(lin)業廳工作人員向記(ji)者打趣道，“難不(bu)成給(gei)野生大熊貓(mao)也上個戶口？”
司(si)全(quan)印(yin)的(de)(de)分析一(yi)(yi)針見血：各自為政(zheng)的(de)(de)屬地化、條(tiao)塊(kuai)化管(guan)(guan)(guan)理(li)體制(zhi)，導致政(zheng)出多門、“九龍治水”，一(yi)(yi)方面容易出現(xian)各部(bu)門之間的(de)(de)權(quan)力重疊，另一(yi)(yi)方面又(you)容易造成“誰都(dou)在管(guan)(guan)(guan)、誰也管(guan)(guan)(guan)不到底”的(de)(de)監(jian)管(guan)(guan)(guan)真空。
這(zhe)一(yi)點在(zai)違(wei)建別(bie)墅監(jian)管(guan)缺失(shi)等(deng)問題上得(de)以充分印證(zheng)。“別(bie)墅建設持續多年，作(zuo)為監(jian)管(guan)部(bu)門(men)，為何視而(er)不(bu)見？”面對(dui)記(ji)者提問，西(xi)安市國(guo)土部(bu)門(men)相關(guan)人員的回答(da)是(shi)：“這(zhe)不(bu)是(shi)國(guo)土部(bu)門(men)一(yi)家能管(guan)的，我們在(zai)執法(fa)(fa)過(guo)程中只(zhi)有調查取證(zheng)和制止的權力，很多時(shi)候(hou)制止也沒有效果，而(er)拆(chai)除(chu)別(bie)墅必(bi)須申(shen)請法(fa)(fa)院強(qiang)制執行，我們的強(qiang)制手段是(shi)通過(guo)法(fa)(fa)院來體(ti)現的，否則就是(shi)違(wei)法(fa)(fa)行政……”
“分割而治(zhi)(zhi)、權責不(bu)清(qing)、效率(lv)低下、缺乏全局(ju)性，這樣的管理模式已越(yue)(yue)來越(yue)(yue)不(bu)適應秦嶺(ling)地(di)區綜合治(zhi)(zhi)理的需要。”尹(yin)小俊說(shuo)。
記者(zhe)走訪發現(xian)，不少政府主管(guan)部門關于理順秦嶺管(guan)理體制的(de)呼吁(yu)，也很(hen)強烈。
陜(shan)西省政府曾于2008年成立了以省長(chang)為(wei)主任的(de)秦嶺生態環境保(bao)護(hu)委員會，其辦公室(shi)設在省發改(gai)委，作為(wei)秦嶺生態環境保(bao)護(hu)的(de)議事(shi)(shi)協調機(ji)構(gou)(gou)和辦事(shi)(shi)機(ji)構(gou)(gou)。2013年底，因機(ji)構(gou)(gou)改(gai)革，陜(shan)西省撤(che)銷了這個機(ji)構(gou)(gou)，秦嶺保(bao)護(hu)工作由各(ge)部門按職責分工各(ge)司其職，各(ge)市也(ye)撤(che)銷了相應的(de)機(ji)構(gou)(gou)。
“隨著這些年秦嶺(ling)(ling)生態環(huan)境進入矛盾多發期和保護攻(gong)堅期，部(bu)門(men)分頭(tou)(tou)抓的體制下，秦嶺(ling)(ling)保護的職責難(nan)以有(you)(you)效落(luo)實(shi)。”陜西省政(zheng)府法(fa)制辦公室副主任(ren)(ren)閆(yan)三(san)選向記(ji)者感嘆，“特(te)別是在遇到一些需要有(you)(you)人牽頭(tou)(tou)、綜合協(xie)調、齊抓共管的棘手問題(ti)時，部(bu)門(men)之間推(tui)諉扯皮，執法(fa)主體責任(ren)(ren)難(nan)以落(luo)實(shi)，開展工作(zuo)困(kun)難(nan)重重。”
陜西省人大常委會在執法檢查中(zhong)發(fa)現(xian)，秦嶺(ling)保護工作既(ji)缺(que)乏總體規劃(hua)的引領和約束，部門制定(ding)的專(zhuan)項規劃(hua)也缺(que)乏相互銜接。
如何落實管理主(zhu)體責任，破解人(ren)人(ren)都說“秦嶺是個寶”、可一旦觸(chu)及(ji)自(zi)身(shen)利益就(jiu)干不好的悖論(lun)？
我國正在(zai)推進的(de)國家公園體制(zhi)試點(dian)，讓人(ren)看(kan)到(dao)了新的(de)方向。
去年底，陜(shan)西省政府首(shou)次召(zhao)開秦(qin)嶺(ling)國(guo)家公園(yuan)建(jian)(jian)設課(ke)題(ti)研討會(hui)。省環保廳已牽頭編(bian)制完成(cheng)(cheng)《秦(qin)嶺(ling)國(guo)家公園(yuan)建(jian)(jian)設研究(jiu)成(cheng)(cheng)果(guo)報告(gao)》。報告(gao)提出，將(jiang)秦(qin)嶺(ling)國(guo)家公園(yuan)整體(ti)按照(zhao)核心保護(hu)(hu)區、科研區、游憩教(jiao)育(yu)發展區等分(fen)區、分(fen)層級、分(fen)功能屬性加以保護(hu)(hu)管理。這(zhe)與(yu)《條(tiao)例》修訂(ding)的(de)思路不謀而(er)合(he)。
“陜西有(you)25個國(guo)(guo)(guo)家級自然(ran)保護區(qu)，其中(zhong)22個地處秦(qin)嶺(ling)。”作為建設秦(qin)嶺(ling)國(guo)(guo)(guo)家公園(yuan)(yuan)(yuan)的(de)(de)力倡者之一，陜西省林(lin)業廳(ting)副廳(ting)長黨雙忍對國(guo)(guo)(guo)家公園(yuan)(yuan)(yuan)體(ti)制寄予厚(hou)望，“以建立秦(qin)嶺(ling)國(guo)(guo)(guo)家公園(yuan)(yuan)(yuan)體(ti)制為前提，破(po)除部門(men)各自為政的(de)(de)束縛，綜合(he)統(tong)籌(chou)秦(qin)嶺(ling)域(yu)內的(de)(de)森林(lin)、水、地質、風(feng)(feng)景和(he)人文資源，整合(he)國(guo)(guo)(guo)有(you)林(lin)場、自然(ran)保護區(qu)、風(feng)(feng)景名(ming)勝(sheng)區(qu)等，實現生(sheng)態(tai)保護、生(sheng)態(tai)修復、旅游觀光(guang)、科普科考等功能緊密融合(he)。”
“探索(suo)秦嶺國家(jia)公園的出發點，在(zai)于(yu)優化(hua)治理(li)結構、提升管(guan)理(li)效率，戴不戴得(de)上‘帽子’倒在(zai)其(qi)次。”尹小俊不乏(fa)冷(leng)靜(jing)，“在(zai)我(wo)國現行(xing)條塊化(hua)、屬(shu)地化(hua)行(xing)政(zheng)管(guan)理(li)體制下的制度創新嘗試，效果如(ru)何(he)，仍待觀(guan)察。”
不(bu)過可以肯定的是，“大秦嶺”的綜合治理理念，正在成為越來越多(duo)人的共識。
要吃(chi)飯還(huan)是要保護
調整GDP考核導向倒逼轉型
源頭(tou)治理，治到深處是觀念(nian)。
記者在暗訪秦嶺采石(shi)企業過(guo)程(cheng)中(zhong)發現，秦嶺生態保護，還(huan)有一(yi)層更(geng)深的矛盾需要解(jie)決。
陜西(xi)省(sheng)法制辦工作人員向(xiang)記者透(tou)露(lu)，早在(zai)2013年9月，省(sheng)法制辦會同省(sheng)發(fa)改委、監(jian)察廳(ting)、環保廳(ting)等10個部(bu)門在(zai)專項聯合檢查中發(fa)現，陜西(xi)某公司在(zai)秦嶺違法建設建筑(zhu)石(shi)料礦，“該企業擅自(zi)進行(xing)礦區道路建設，大量毀壞林(lin)木，政協(xie)委員和當地群眾(zhong)反應強(qiang)烈，省(sheng)級執(zhi)法部(bu)門也數次下達停(ting)工令(ling)，但企業依(yi)然故(gu)我。”
“10個廳局管(guan)不住一家違法企業？”
“不(bu)僅企業(ye)對省級執(zhi)法部門的停工令置(zhi)若(ruo)罔聞、抵制執(zhi)法，市(shi)縣(xian)兩級政(zheng)府也(ye)存在(zai)姑息縱(zong)容、有法不(bu)依、執(zhi)法不(bu)嚴的問題。”
“這么大(da)的采石場，能帶(dai)來多(duo)少利稅、完成多(duo)少經濟(ji)考(kao)核指標？在唯GDP政績指揮棒下和地方(fang)利益(yi)保護下，有時任你發多(duo)少整改通知，最(zui)后還是(shi)淪為一(yi)紙空文(wen)。”
“類似(si)的執(zhi)法尷尬，實質是資(zi)本與(yu)政府監管的博弈(yi)，地方利益與(yu)全局利益的齟齬，行政權力(li)干(gan)擾與(yu)執(zhi)法監督落(luo)實的沖突。”有專家一語(yu)破的，“面對復雜的利益關系，相關法規實施力(li)度和(he)執(zhi)行效率(lv)上的表現，不(bu)盡(jin)如人意。”
“利(li)(li)益齟齬的(de)背后，最根本的(de)原因(yin)，還(huan)在于發(fa)展(zhan)(zhan)觀的(de)沖突(tu)。”司全(quan)印坦(tan)言，雖然生(sheng)(sheng)態(tai)文(wen)明建設(she)已上升(sheng)到前所未(wei)有的(de)戰略高度，但仍有不少人思維還(huan)停(ting)留(liu)在把保護(hu)與發(fa)展(zhan)(zhan)對(dui)立起來的(de)老階(jie)段，尚(shang)未(wei)讀(du)懂“保護(hu)生(sheng)(sheng)態(tai)環境就是保護(hu)生(sheng)(sheng)產力，改善(shan)生(sheng)(sheng)態(tai)環境就是發(fa)展(zhan)(zhan)生(sheng)(sheng)產力”的(de)新理念。“保護(hu)并非‘不吃(chi)(chi)飯(fan)’，而是不能寅吃(chi)(chi)卯糧。”司全(quan)印認(ren)為(wei)，與秦嶺的(de)生(sheng)(sheng)態(tai)功(gong)能相比，資源(yuan)開發(fa)利(li)(li)用絕不能急功(gong)近(jin)利(li)(li)、因(yin)小失大，否則無(wu)異(yi)于“砸了金飯(fan)碗(wan)討飯(fan)吃(chi)(chi)”。
理念如何(he)轉(zhuan)變(bian)？在尹小俊看來，“首先，秦嶺生態保護要算大賬(zhang)、長遠賬(zhang)、整體賬(zhang)、綜(zong)合賬(zhang)，需要調整GDP考核導(dao)向(xiang)，納入(ru)綠色指標(biao)，正向(xiang)引導(dao)、倒(dao)逼轉(zhuan)型(xing)；其次(ci)，應建立完善(shan)生態補償機制，讓轉(zhuan)型(xing)有保障、有激勵。”
記者走(zou)訪(fang)發現，在秦嶺深(shen)處(chu)，經(jing)濟(ji)生態(tai)雙(shuang)贏的探索(suo)，已經(jing)嶄露頭(tou)角。
芒種(zhong)(zhong)時(shi)節，走進秦嶺腹(fu)地漢中市洋縣(xian)，路旁的稻(dao)農正(zheng)彎腰播種(zhong)(zhong)，不(bu)時(shi)可見國寶朱鹮飛到水田畔覓食(shi)。
朱鹮對棲(qi)息條件格外挑剔(ti)，1981年(nian)洋縣就在朱鹮保護區內全面禁(jin)止使用(yong)農藥化肥。9年(nian)后，禁(jin)令推廣到這個國(guo)家(jia)扶貧開發工作重點縣3000多(duo)平方公里的(de)每一個角落。
“人(ren)家珍禽‘嘴刁’難伺(si)候，咱農民憑啥也(ye)跟著勒緊褲腰(yao)帶？”年屆花甲的李天(tian)剛，仍(reng)清晰記得當(dang)時老百姓(xing)的牢騷(sao)話(hua)。
“一位外地人(ren)在洋縣野(ye)外狩獵時(shi)，誤殺了3只朱鹮，結果被判處4年有(you)期徒刑。”陜西省林業廳自然保(bao)護區和野(ye)生動(dong)物管理站正高級工程師(shi)常秀(xiu)云(yun)向記者憶及(ji)這樁往事，“法律的實施力度，在當時(shi)的洋縣引(yin)起很大震動(dong)。”
保護(hu)朱鹮，倒逼洋縣走出(chu)一條綠色發(fa)展之路。
“有機大米(mi)(mi)畝產(chan)只有普通(tong)大米(mi)(mi)一(yi)半，市價卻在后(hou)者6倍以上(shang)。”如今已是洋縣有機產(chan)業協會會長的李天剛，看著滿(man)載(zai)有機五彩米(mi)(mi)的運輸車成排駛出雙亞糧油(you)公司，一(yi)臉滿(man)足(zu)，“僅有機大米(mi)(mi)這一(yi)項，就能讓簽約農戶每(mei)家增收4000多元。”
“那么貴有人買？”
“嗨(hai)，供不應求，市場認咱洋縣(xian)的牌子，有朱鹮‘把關’呢。”
生(sheng)態倒(dao)逼(bi)，“逼(bi)”出個西北地(di)(di)區知名(ming)的有機產品聚集區。截至目(mu)前，洋縣累計認(ren)證有機產品13大(da)類72種、有機生(sheng)產基(ji)地(di)(di)12.3萬(wan)畝。
還(huan)有好(hao)消(xiao)息：2015年(nian)，洋(yang)縣旅游接待人(ren)數達到創紀錄的(de)900萬(wan)人(ren)次；實現(xian)旅游綜合收入45億元，是5年(nian)前的(de)20倍。
隨著生(sheng)態紅利迎(ying)來“井(jing)噴(pen)”，這幾年(nian)洋縣農民(min)的增收幅度，比城鎮居民(min)高出10%。
“洋縣與朱鹮在(zai)秦嶺深處共棲共生，有力印證了‘綠(lv)水青山就是金山銀山’，更啟發著秦嶺保護(hu)的未(wei)來之路。”尹(yin)小俊說，就是要(yao)以(yi)生態(tai)(tai)自(zi)省(sheng)敬畏自(zi)然，以(yi)生態(tai)(tai)自(zi)覺呵護(hu)家園，以(yi)生態(tai)(tai)自(zi)信建設(she)未(wei)來。
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