“十三五”規劃綱要(yao)在“改革(ge)環境治理基礎制(zhi)(zhi)度”一節中明確提出：“推(tui)進多(duo)污(wu)染(ran)物綜合防治和(he)統一監管，建立覆蓋所有固定污(wu)染(ran)源的企(qi)業排(pai)放許(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)制(zhi)(zhi)，實行排(pai)污(wu)許(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)‘一證式’管理”。至此，飽受多(duo)重(zhong)許(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)和(he)法外“旁(pang)路”式許(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)困擾的全國燃煤電廠，終(zhong)于(yu)迎來了(le)“排(pai)污(wu)許(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)‘一證式’管理”改革(ge)。

面對(dui)這一對(dui)全局性、系統性有重大影響意(yi)義(yi)的(de)(de)環(huan)(huan)保基礎制度改(gai)革和自(zi)(zi)上而下的(de)(de)政府(fu)自(zi)(zi)身改(gai)革，各利益主體間的(de)(de)博弈，將直接影響電力行業“一證式(shi)”管(guan)理(li)試點工(gong)作的(de)(de)方向、目標、原(yuan)則、措施。為(wei)促(cu)進火電廠(chang)環(huan)(huan)境管(guan)理(li)的(de)(de)科(ke)學(xue)化(hua)、高(gao)效化(hua)、法(fa)制化(hua)，本(ben)(ben)文(wen)深入分析了排污(wu)許(xu)可(ke)中(zhong)存在的(de)(de)主要問題，并對(dui)排污(wu)許(xu)可(ke)“一證式(shi)”管(guan)理(li)的(de)(de)基本(ben)(ben)要素、邏(luo)輯(ji)框(kuang)架進行了系統研(yan)究，提出了解(jie)決(jue)辦法(fa)。本(ben)(ben)期《中(zhong)國能(neng)源報(bao)》刊出此文(wen)，以(yi)饗讀者。

1目(mu)前排污許(xu)可主要問題(ti)

在(zai)2000年(nian)3月(yue)，國(guo)務(wu)院(yuan)頒布的(de)(de)(de)(de)《水污(wu)(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)實(shi)施細則》提出：“縣級(ji)以(yi)上(shang)地方(fang)人民(min)政(zheng)(zheng)(zheng)府環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)部(bu)門(men)根據(ju)總量控制(zhi)實(shi)施方(fang)案……對不超過(guo)排(pai)(pai)(pai)放(fang)總量控制(zhi)指標的(de)(de)(de)(de)，發給排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)證”，這是(shi)我國(guo)在(zai)污(wu)(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)規(gui)中(zhong)首次(ci)出現“排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)證”提法(fa)(fa)(fa)。我國(guo)2004年(nian)7月(yue)1日起開始實(shi)施的(de)(de)(de)(de)《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)法(fa)(fa)(fa)》中(zhong)規(gui)定(ding)：行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)是(shi)由“行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機關根據(ju)公民(min)、法(fa)(fa)(fa)人或者其他組織的(de)(de)(de)(de)申請，經(jing)(jing)依(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)審(shen)查，準予(yu)其從事特(te)定(ding)活動(dong)(dong)的(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為”；“設定(ding)和實(shi)施行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)，應當依(yi)(yi)照法(fa)(fa)(fa)定(ding)的(de)(de)(de)(de)權限(xian)、范圍、條件(jian)和程(cheng)(cheng)序”。同(tong)時(shi)，《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)法(fa)(fa)(fa)》將(jiang)直(zhi)接涉及生態環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)活動(dong)(dong)，需(xu)按照法(fa)(fa)(fa)定(ding)條件(jian)予(yu)以(yi)批準的(de)(de)(de)(de)事項(xiang)，列為可(ke)以(yi)設定(ding)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)的(de)(de)(de)(de)事項(xiang)之一。但從本(ben)質上(shang)看，追根溯源(yuan)，1974年(nian)1月(yue)1日試(shi)行(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)具有強制(zhi)性和一定(ding)規(gui)范性、程(cheng)(cheng)序性的(de)(de)(de)(de)《工業“三廢”排(pai)(pai)(pai)放(fang)試(shi)行(xing)(xing)(xing)標準》（GBJ4—73）也是(shi)對企業排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)的(de)(de)(de)(de)一種行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)。40多年(nian)來，隨著(zhu)我國(guo)環(huan)保(bao)法(fa)(fa)(fa)規(gui)不斷完善(shan)，對固定(ding)源(yuan)污(wu)(wu)染(ran)物排(pai)(pai)(pai)放(fang)的(de)(de)(de)(de)各種行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)已(yi)經(jing)(jing)滲透到(dao)環(huan)境(jing)影響評價、“三同(tong)時(shi)”、竣工驗(yan)收、污(wu)(wu)染(ran)物排(pai)(pai)(pai)放(fang)標準、總量控制(zhi)、排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)收費等制(zhi)度以(yi)及排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)交易(yi)、排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)權有償(chang)使用等試(shi)點(dian)中(zhong)。

盡管(guan)(guan)我(wo)國(guo)不斷(duan)強(qiang)化環保(bao)立法、措施、投入(ru)，也(ye)形成了世(shi)界上最為復雜的環保(bao)管(guan)(guan)理制(zhi)度(du)(du)體(ti)系(xi)，但嚴重(zhong)的灰霾(mai)天、水污(wu)染(ran)、土壤(rang)污(wu)染(ran)等都暴露出我(wo)國(guo)基礎環境管(guan)(guan)理制(zhi)度(du)(du)的不足。以火電廠二氧化硫(liu)污(wu)染(ran)控制(zhi)為例，可以觀察到我(wo)國(guo)在固定源污(wu)染(ran)控制(zhi)中存在的制(zhi)度(du)(du)性問題。

從圖1可(ke)見，僅針對(dui)火(huo)電(dian)(dian)廠(chang)(chang)二氧化硫排(pai)(pai)放一項，就有十多(duo)種與污(wu)染控(kong)制(zhi)相關的要(yao)求。“政(zheng)(zheng)出多(duo)門”的有：排(pai)(pai)放標準(zhun)、環(huan)(huan)保(bao)電(dian)(dian)價、清潔生產審核、排(pai)(pai)污(wu)權有償使用、專項行動計劃(hua)，分(fen)別(bie)出自環(huan)(huan)保(bao)、價格、發展改革、財政(zheng)(zheng)部門或這些部門聯合頒(ban)布；“一門多(duo)政(zheng)(zheng)”的有：環(huan)(huan)境(jing)影響評價、排(pai)(pai)放標準(zhun)、總量控(kong)制(zhi)、排(pai)(pai)污(wu)收費污(wu)染源(yuan)監測(ce)等，出自環(huan)(huan)保(bao)行政(zheng)(zheng)主(zhu)管部門并分(fen)別(bie)由不(bu)(bu)同(tong)司（局）管理。有些要(yao)求行政(zheng)(zheng)許可(ke)特(te)點明顯，如環(huan)(huan)境(jing)影響報告書審批(pi)；而有些要(yao)求行政(zheng)(zheng)許可(ke)特(te)點不(bu)(bu)明顯但實際電(dian)(dian)廠(chang)(chang)必(bi)須(xu)執行，如脫硫改造計劃(hua)、淘汰(tai)小機組等。

總體而言，圖1中所列要求(qiu)(qiu)(qiu)雖然在(zai)管(guan)理(li)上可自成一體，但(dan)都(dou)缺乏精(jing)細化管(guan)理(li)要求(qiu)(qiu)(qiu)，執行者裁量權很大(da)。對(dui)這些“剪不斷、理(li)還亂”的管(guan)理(li)要求(qiu)(qiu)(qiu)，從行政許可法(fa)的規范上梳理(li)是(shi)非常困難的：

一是(shi)交叉許可，邏輯不清。根據法(fa)(fa)律(lv)要(yao)求(qiu)(qiu)，污(wu)(wu)(wu)染物(wu)(wu)排(pai)放(fang)標準制(zhi)定(ding)(ding)要(yao)依據環境質量(liang)要(yao)求(qiu)(qiu)和技術、經(jing)濟條件。經(jing)多次(ci)修訂的(de)(de)《火(huo)電廠大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)染物(wu)(wu)排(pai)放(fang)標準》對(dui)煙氣(qi)中的(de)(de)污(wu)(wu)(wu)染物(wu)(wu)限值采用濃度控(kong)制(zhi)，且對(dui)煙氣(qi)排(pai)放(fang)中的(de)(de)氧含(han)量(liang)進行(xing)(xing)折算以防止通過空(kong)氣(qi)稀釋(shi)排(pai)放(fang)，同時(shi)還規定(ding)(ding)了(le)必須安裝煙氣(qi)連續(xu)監(jian)測系統對(dui)排(pai)放(fang)濃度進行(xing)(xing)以分(fen)(fen)鐘為(wei)時(shi)間(jian)尺(chi)度的(de)(de)連續(xu)監(jian)測和以小(xiao)時(shi)為(wei)時(shi)間(jian)尺(chi)度的(de)(de)排(pai)放(fang)監(jian)督。但是(shi)，法(fa)(fa)律(lv)中又增加了(le)自上而下分(fen)(fen)配(pei)、以控(kong)制(zhi)年(nian)度污(wu)(wu)(wu)染排(pai)放(fang)量(liang)為(wei)基(ji)礎(chu)的(de)(de)總量(liang)控(kong)制(zhi)制(zhi)度。排(pai)放(fang)總量(liang)監(jian)管是(shi)通過運行(xing)(xing)一年(nian)的(de)(de)情況、以物(wu)(wu)料衡算法(fa)(fa)（甚至用環保部門給定(ding)(ding)的(de)(de)污(wu)(wu)(wu)染物(wu)(wu)脫除效率(lv)核算）結(jie)果來評判是(shi)否(fou)滿足(zu)要(yao)求(qiu)(qiu)，管理方法(fa)(fa)更為(wei)粗(cu)放(fang)。

達(da)標(biao)(biao)排(pai)(pai)放(fang)、排(pai)(pai)污(wu)收(shou)(shou)費理(li)論上(shang)講都是(shi)為促(cu)進(jin)污(wu)染治(zhi)理(li)，通過(guo)標(biao)(biao)準限(xian)值或者收(shou)(shou)費標(biao)(biao)準調整，都能(neng)達(da)到環(huan)境質量改善(shan)目的。由于(yu)達(da)標(biao)(biao)排(pai)(pai)放(fang)之后污(wu)染控制邊際(ji)成本已經大大高于(yu)按社(she)會平均(jun)治(zhi)理(li)成本原則確定的排(pai)(pai)污(wu)收(shou)(shou)費成本，收(shou)(shou)費的效(xiao)果除(chu)了加大征收(shou)(shou)成本和企(qi)業成本外，起(qi)不到推動污(wu)染治(zhi)理(li)作用。

二(er)是(shi)(shi)(shi)許可責權不清、管(guan)理(li)重復。對于火電廠(chang)二(er)氧化硫控制提出(chu)的(de)(de)種種要(yao)(yao)求，雖(sui)然(ran)可從(cong)頂(ding)層法律或者法規(gui)中(zhong)(zhong)找出(chu)依據(ju)，但更(geng)多依據(ju)是(shi)(shi)(shi)模(mo)糊的(de)(de)。如(ru)中(zhong)(zhong)國火電廠(chang)根據(ju)環(huan)保部門要(yao)(yao)求已經基本上(shang)取(qu)消了煙(yan)氣(qi)旁(pang)路，而且裝(zhuang)設的(de)(de)全煙(yan)氣(qi)在(zai)線(xian)連續監測系統（CEMS）已實(shi)時與環(huan)保監管(guan)部門聯網，在(zai)此情(qing)況下，不論(lun)是(shi)(shi)(shi)法理(li)上(shang)還是(shi)(shi)(shi)道理(li)上(shang)污(wu)染防(fang)治設備(bei)理(li)應由企業自主(zhu)選擇。但實(shi)際工作中(zhong)(zhong)，污(wu)染治理(li)技術(shu)和(he)設備(bei)的(de)(de)決定(ding)權主(zhu)要(yao)(yao)還是(shi)(shi)(shi)集中(zhong)(zhong)在(zai)環(huan)保行政部門。

如(ru)根(gen)據(ju)法(fa)(fa)規和配(pei)套文(wen)件，一個新建(jian)火(huo)電廠脫硫工藝(yi)路線、設備(bei)選型中，環(huan)(huan)評(ping)(ping)機構、政(zheng)府所屬(shu)的(de)(de)(de)環(huan)(huan)評(ping)(ping)評(ping)(ping)估(gu)機構、環(huan)(huan)評(ping)(ping)審(shen)批機構、總量(liang)分(fen)配(pei)機構、其他監督管理(li)部門(men)等都會起到決(jue)定(ding)(ding)性(xing)影(ying)響，這些影(ying)響既包括(kuo)批復(fu)、否決(jue)、指(zhi)定(ding)(ding)、建(jian)議等，也(ye)包括(kuo)以(yi)上機構組(zu)織的(de)(de)(de)專家審(shen)查(cha)要求。經常會有這種情(qing)況，企業(ye)提出(chu)的(de)(de)(de)技術(shu)路線如(ru)果(guo)環(huan)(huan)保部門(men)、評(ping)(ping)估(gu)部門(men)、甚至某位官(guan)員(yuan)(yuan)、“紅頂”專家不同意，企業(ye)也(ye)不敢選擇(ze)。但(dan)是起決(jue)定(ding)(ding)性(xing)影(ying)響的(de)(de)(de)機構、人(ren)員(yuan)(yuan)在法(fa)(fa)律(lv)(lv)中并沒(mei)有清晰的(de)(de)(de)責任(ren)。如(ru)果(guo)企業(ye)執行了環(huan)(huan)保部門(men)同意的(de)(de)(de)措(cuo)施但(dan)達不到預期治(zhi)理(li)效(xiao)果(guo)，除了企業(ye)不能通過竣工驗收或(huo)者(zhe)要承擔(dan)超標(biao)排放的(de)(de)(de)法(fa)(fa)律(lv)(lv)責任(ren)外，并沒(mei)有同意部門(men)應承擔(dan)的(de)(de)(de)責任(ren)。從另(ling)一方面(mian)看，若由(you)企業(ye)完全獨立選擇(ze)污染治(zhi)理(li)措(cuo)施或(huo)者(zhe)監測設備(bei)，則會冒著無法(fa)(fa)竣工驗收、不能享受環(huan)(huan)保電價或(huo)財政(zheng)補(bu)貼的(de)(de)(de)風(feng)險。

在監管(guan)(guan)(guan)中，國(guo)家環保行政主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門與地方行政主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門的(de)責(ze)權也不清晰(xi)，一個(ge)電(dian)廠（甚至一個(ge)指標）往(wang)往(wang)受(shou)到多(duo)級(ji)環保行政主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門中多(duo)個(ge)管(guan)(guan)(guan)理部(bu)(bu)(bu)(bu)門的(de)監管(guan)(guan)(guan)。環保行政主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門與行業(ye)主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門的(de)責(ze)權也不清晰(xi)，往(wang)往(wang)多(duo)個(ge)行政機(ji)關聯(lian)合發文(wen)，如對火電(dian)廠超低排(pai)放改(gai)造要(yao)求(qiu)不僅3個(ge)部(bu)(bu)(bu)(bu)委兩(liang)次聯(lian)合發文(wen)，兩(liang)次聯(lian)合發文(wen)單位的(de)次序也不相同，且地方政府(fu)相關機(ji)構也發文(wen)提出改(gai)造要(yao)求(qiu)。這些要(yao)求(qiu)自然派生(sheng)出對同一事項的(de)多(duo)級(ji)監管(guan)(guan)(guan)、混合監管(guan)(guan)(guan)的(de)情(qing)況。

三是許(xu)可(ke)(ke)割裂(lie)多變(bian)，數(shu)(shu)據(ju)口(kou)徑(jing)不(bu)一(yi)。如長期以(yi)來將(jiang)法律(lv)確(que)定的(de)(de)(de)環(huan)境(jing)影響評(ping)價割裂(lie)成(cheng)環(huan)保(bao)評(ping)價、水(shui)土保(bao)持(chi)方案兩個(ge)(ge)部分，分別由環(huan)保(bao)行政主管部門和(he)水(shui)行政主管部門審批，形成(cheng)事實上的(de)(de)(de)兩個(ge)(ge)審批。將(jiang)一(yi)項(xiang)二氧化(hua)硫排(pai)(pai)放(fang)(fang)許(xu)可(ke)(ke)割裂(lie)成(cheng)排(pai)(pai)放(fang)(fang)標(biao)準達(da)標(biao)、總(zong)量控(kong)制(zhi)、環(huan)境(jing)質量達(da)標(biao)、清潔生產(chan)審核(he)、國家(jia)專(zhuan)項(xiang)行動等(deng)多項(xiang)許(xu)可(ke)(ke)或(huo)要(yao)求(qiu)(qiu)(qiu)，以(yi)及排(pai)(pai)污(wu)(wu)權有(you)(you)償(chang)使用等(deng)多項(xiang)約(yue)束(shu)。且由于(yu)許(xu)可(ke)(ke)或(huo)約(yue)束(shu)變(bian)化(hua)太快，如排(pai)(pai)放(fang)(fang)標(biao)準修訂時(shi)對(dui)新老機組同時(shi)提出要(yao)求(qiu)(qiu)(qiu)，對(dui)環(huan)保(bao)技術改造(zao)要(yao)求(qiu)(qiu)(qiu)過于(yu)頻繁等(deng)。一(yi)些(xie)按(an)環(huan)評(ping)批復要(yao)求(qiu)(qiu)(qiu)建(jian)設的(de)(de)(de)電(dian)廠(chang)(chang)投(tou)產(chan)之日就(jiu)面臨改造(zao)，有(you)(you)些(xie)剛建(jian)成(cheng)脫(tuo)硫裝(zhuang)置(zhi)的(de)(de)(de)機組還未投(tou)運(yun)就(jiu)被淘(tao)汰(tai)，在近十年中，火電(dian)廠(chang)(chang)脫(tuo)硫裝(zhuang)置(zhi)因(yin)行政要(yao)求(qiu)(qiu)(qiu)改變(bian)而多次(ci)改造(zao)已是普(pu)遍現象。污(wu)(wu)染(ran)排(pai)(pai)放(fang)(fang)數(shu)(shu)據(ju)口(kou)徑(jing)不(bu)一(yi)，火電(dian)廠(chang)(chang)的(de)(de)(de)污(wu)(wu)染(ran)排(pai)(pai)放(fang)(fang)數(shu)(shu)據(ju)有(you)(you)多個(ge)(ge)“口(kou)徑(jing)”，如排(pai)(pai)污(wu)(wu)收費數(shu)(shu)據(ju)、CEMS監測數(shu)(shu)據(ju)、總(zong)量核(he)算數(shu)(shu)據(ju)、環(huan)境(jing)統計數(shu)(shu)據(ju)等(deng)，且并不(bu)完全一(yi)致(zhi)，對(dui)正確(que)判斷(duan)電(dian)廠(chang)(chang)污(wu)(wu)染(ran)，制(zhi)定污(wu)(wu)染(ran)控(kong)制(zhi)政策和(he)具體(ti)措施(shi)產(chan)生誤(wu)導。

以(yi)上問題對火電(dian)廠(chang)環境(jing)管理(li)效果造(zao)成(cheng)嚴重不(bu)(bu)良影響。一(yi)(yi)是(shi)制(zhi)定污(wu)染(ran)物排放標準(zhun)要(yao)依據(ju)“國家環境(jing)質量標準(zhun)和國家經(jing)濟、技術(shu)條件”的(de)(de)法定要(yao)求在貫徹中受到干擾(rao)，最佳實用(yong)技術(shu)原則得(de)不(bu)(bu)到落實，不(bu)(bu)僅事(shi)倍功半，同時(shi)延誤了環境(jing)治(zhi)(zhi)理(li)時(shi)機；二是(shi)加(jia)大了環境(jing)管理(li)成(cheng)本(ben)(ben)，本(ben)(ben)來一(yi)(yi)個(ge)制(zhi)度、一(yi)(yi)個(ge)部門、一(yi)(yi)個(ge)機構能(neng)夠管理(li)好的(de)(de)事(shi)項需要(yao)數倍的(de)(de)行(xing)政(zheng)機構和人(ren)員來管理(li)；三是(shi)增加(jia)企業負(fu)擔，包括反復改(gai)造(zao)污(wu)染(ran)治(zhi)(zhi)理(li)成(cheng)本(ben)(ben)、應對各(ge)種監督(du)檢查(cha)的(de)(de)人(ren)力(li)成(cheng)本(ben)(ben)、停機損失(shi)電(dian)量成(cheng)本(ben)(ben)、過度治(zhi)(zhi)理(li)成(cheng)本(ben)(ben)等；四是(shi)增加(jia)社會成(cheng)本(ben)(ben)，包括資(zi)金、環保(bao)產業布局成(cheng)本(ben)(ben)等。

2主要(yao)問題分(fen)析

以(yi)上(shang)在(zai)火電廠(chang)排污(wu)許可(ke)中(zhong)存在(zai)的問題究其原因有(you)普遍性和特(te)殊性兩個方面。

2.1普遍性(xing)問題方面

一(yi)是市場在資源配置(zhi)中的(de)(de)決定性作(zuo)用未在法規中得到基(ji)本體現。我(wo)國(guo)環(huan)(huan)(huan)境保(bao)護工(gong)作(zuo)起步于(yu)(yu)上世紀七十年代初，計劃經(jing)濟(ji)模式決定了(le)(le)(le)起點時期環(huan)(huan)(huan)保(bao)管理(li)制(zhi)度(du)采(cai)用計劃手段(duan)。改革(ge)開放之后，雖然引進一(yi)些發達國(guo)家基(ji)于(yu)(yu)市場基(ji)礎的(de)(de)環(huan)(huan)(huan)境保(bao)護管理(li)制(zhi)度(du)，但(dan)仍受(shou)體制(zhi)和習慣的(de)(de)影響。另外，面對嚴重的(de)(de)環(huan)(huan)(huan)境污(wu)染，老百姓很難從成(cheng)(cheng)本——效(xiao)益上分析方案(an)是否最優。這就造成(cheng)(cheng)了(le)(le)(le)環(huan)(huan)(huan)保(bao)制(zhi)度(du)越(yue)多越(yue)好、環(huan)(huan)(huan)保(bao)要求越(yue)嚴越(yue)好的(de)(de)假象和輿(yu)論(lun)氛圍，從而推(tui)動了(le)(le)(le)環(huan)(huan)(huan)保(bao)制(zhi)度(du)只增不減、嚴而不優。

二是在法(fa)律層(ceng)(ceng)(ceng)面缺乏系統的(de)頂(ding)層(ceng)(ceng)(ceng)設(she)計(ji)。我國在環境保護、污染控制、清(qing)潔生(sheng)產、能源節(jie)約、循環經濟(ji)等方面制定了法(fa)律，規定了相(xiang)關制度(du)(du)。但(dan)這(zhe)些法(fa)律并不是在一個頂(ding)層(ceng)(ceng)(ceng)設(she)計(ji)下(xia)制定，這(zhe)就容易造成管理(li)的(de)交叉。加之在立法(fa)過程中往往存在較(jiao)為突出的(de)利益(yi)部門化傾向和(he)爭(zheng)權諉(wei)責現象，進一步(bu)導致制度(du)(du)間溝通協(xie)調不夠，出現不同(tong)的(de)行(xing)政部門執行(xing)各自(zi)的(de)制度(du)(du)時，對同(tong)一排污企業進行(xing)交叉許(xu)可、重復許(xu)可。

三是(shi)(shi)知(zhi)行分(fen)離，即理論與實(shi)踐(jian)脫節。各國(guo)的(de)(de)(de)污染物(wu)(wu)排放標(biao)準(zhun)(zhun)是(shi)(shi)典型(xing)的(de)(de)(de)命令控制型(xing)管理方法(fa)，是(shi)(shi)基于污染物(wu)(wu)的(de)(de)(de)特性選用不同的(de)(de)(de)技(ji)(ji)術(shu)(shu)層次(ci)，對(dui)有(you)毒(du)污染物(wu)(wu)的(de)(de)(de)控制要求(qiu)嚴格(ge)得(de)多，核(he)心是(shi)(shi)強調健(jian)康制約，而對(dui)常規污染的(de)(de)(de)控制則是(shi)(shi)環境(jing)、經濟、技(ji)(ji)術(shu)(shu)的(de)(de)(de)協調。我國(guo)《環境(jing)保(bao)護法(fa)》規定：“國(guo)務院(yuan)環境(jing)保(bao)護主管部門根據國(guo)家(jia)(jia)環境(jing)質(zhi)量標(biao)準(zhun)(zhun)和(he)國(guo)家(jia)(jia)經濟、技(ji)(ji)術(shu)(shu)條件，制定國(guo)家(jia)(jia)污染物(wu)(wu)排放標(biao)準(zhun)(zhun)”。但近些(xie)(xie)年對(dui)火電(dian)廠提出的(de)(de)(de)污染控制要求(qiu)經常是(shi)(shi)偏離了這一要求(qiu)，如(ru)廢水零排放的(de)(de)(de)批(pi)復屢見不鮮(xian)，花(hua)了大價錢，實(shi)際(ji)上很難完(wan)全執行；一些(xie)(xie)帶有(you)強制性的(de)(de)(de)排放限值要求(qiu)和(he)方案(an)也缺(que)乏可靠的(de)(de)(de)成本——效益分(fen)析。

2.2火電廠特(te)殊(shu)性問(wen)題分析

一(yi)是火電(dian)廠(chang)以(yi)(yi)(yi)煙(yan)囪(cong)為(wei)特點的(de)(de)排放(fang)對(dui)人影響直觀(guan)、深刻，長期以(yi)(yi)(yi)來(lai)它既是工業化的(de)(de)標(biao)志(zhi)，也是大氣環境污(wu)染的(de)(de)標(biao)志(zhi)，即便采用高效污(wu)染控制措施，在煙(yan)囪(cong)排放(fang)中以(yi)(yi)(yi)煙(yan)塵為(wei)主(zhu)要特征的(de)(de)濃煙(yan)滾滾現(xian)象（二氧化硫是無色的(de)(de)）已(yi)經由水汽替代，但由于肉(rou)眼無法區別污(wu)染物和水汽，常(chang)常(chang)被人們誤(wu)認為(wei)污(wu)染。這(zhe)一(yi)特點，使火電(dian)廠(chang)易(yi)成(cheng)為(wei)公共環境輿(yu)論的(de)(de)焦點，政府(fu)對(dui)電(dian)廠(chang)采取更(geng)嚴格的(de)(de)措施往(wang)往(wang)成(cheng)為(wei)應對(dui)輿(yu)情的(de)(de)手段。

二是(shi)(shi)(shi)全國約(yue)一(yi)半的(de)煤炭轉化為(wei)(wei)電力，就(jiu)(jiu)單一(yi)排(pai)放(fang)(fang)源(yuan)看，大(da)氣污染(ran)物排(pai)放(fang)(fang)量(liang)大(da)、比例(li)高、影(ying)(ying)響范圍廣(guang)，社會影(ying)(ying)響大(da)，從而(er)也容易成(cheng)為(wei)(wei)關注重點、成(cheng)為(wei)(wei)法規約(yue)束重點和(he)(he)政策試點重點。然而(er)，人(ren)們往往容易忽(hu)視了一(yi)個(ge)科學事實(shi)，燃煤多(duo)并不等于(yu)排(pai)放(fang)(fang)量(liang)就(jiu)(jiu)大(da)，關鍵要(yao)(yao)(yao)看采取了什么(me)措施(shi)；排(pai)放(fang)(fang)量(liang)大(da)并不等于(yu)對環(huan)(huan)(huan)境(jing)質量(liang)影(ying)(ying)響大(da)，關鍵是(shi)(shi)(shi)要(yao)(yao)(yao)看電廠布局和(he)(he)排(pai)放(fang)(fang)方(fang)式(shi)以及(ji)與大(da)氣擴散和(he)(he)輸送條(tiao)件；對環(huan)(huan)(huan)境(jing)污染(ran)是(shi)(shi)(shi)否(fou)嚴(yan)重，不是(shi)(shi)(shi)僅看一(yi)個(ge)行業(ye)所占排(pai)放(fang)(fang)比例(li)的(de)大(da)小(xiao)(xiao)，而(er)是(shi)(shi)(shi)要(yao)(yao)(yao)看此(ci)行業(ye)對全社會的(de)綜(zong)合影(ying)(ying)響，更(geng)要(yao)(yao)(yao)從個(ge)體企業(ye)看對環(huan)(huan)(huan)境(jing)質量(liang)的(de)影(ying)(ying)響大(da)小(xiao)(xiao)。如果中國用于(yu)燃料的(de)煤炭都用于(yu)發電而(er)不是(shi)(shi)(shi)散燒，發電污染(ran)排(pai)放(fang)(fang)比例(li)為(wei)(wei)百(bai)分(fen)之百(bai)，則現在中國大(da)氣環(huan)(huan)(huan)境(jing)質量(liang)不是(shi)(shi)(shi)更(geng)差而(er)是(shi)(shi)(shi)更(geng)好(hao)。

三是對火(huo)電(dian)廠(chang)這一獨特污染(ran)源，在法規(gui)中雖然有專(zhuan)門(men)(men)的規(gui)定(ding)(ding)（如(ru)大氣法），但是，除(chu)了(le)(le)執(zhi)行(xing)火(huo)電(dian)廠(chang)專(zhuan)門(men)(men)排放標(biao)準外(wai)，并沒(mei)有免除(chu)法律普(pu)遍性(xing)規(gui)定(ding)(ding)要(yao)(yao)求，造成了(le)(le)火(huo)電(dian)廠(chang)既要(yao)(yao)執(zhi)行(xing)專(zhuan)門(men)(men)性(xing)規(gui)定(ding)(ding)，又要(yao)(yao)執(zhi)行(xing)普(pu)遍性(xing)規(gui)定(ding)(ding)，正如(ru)要(yao)(yao)在西服上(shang)(shang)再套上(shang)(shang)長袍馬褂，要(yao)(yao)求重疊不可避免。

四是(shi)因火電(dian)廠(chang)絕大部分是(shi)國有企(qi)業、且(qie)央企(qi)又占據主導(dao)地(di)位，“聽話”“好管”“好出政績”成為行政部門、甚至(zhi)企(qi)業自身在環境領域推進(jin)管理創(chuang)新、技術創(chuang)新的追求。

3解決問(wen)題(ti)的方法(fa)和原則(ze)

3.1尋找(zhao)解決問題的“鑰匙”

國家(jia)已(yi)經確定了(le)解決問題辦(ban)法，即(ji)整(zheng)合現有(you)各種許可(ke)和管(guan)(guan)理(li)要(yao)求，實行“排污(wu)許可(ke)的‘一證(zheng)式’管(guan)(guan)理(li)”。但“一證(zheng)式”管(guan)(guan)理(li)改革突(tu)破(po)(po)口在哪里(li)？筆者(zhe)認為，把握好環(huan)保管(guan)(guan)理(li)制度(du)的科學(xue)(xue)性(xing)、法律支撐、可(ke)操(cao)作性(xing)三(san)要(yao)素之間(jian)的關系(xi)是破(po)(po)解問題的突(tu)破(po)(po)口和方法。圖(tu)2是筆者(zhe)提出的環(huan)境(jing)管(guan)(guan)理(li)制度(du)科學(xue)(xue)性(xing)、法律支撐、可(ke)操(cao)作性(xing)三(san)要(yao)素關系(xi)概念圖(tu)，解決問題的“鑰匙”就是要(yao)推進圖(tu)左側圖(tu)形表達的關系(xi)向右(you)側發展(zhan)。

圖2具(ju)體解釋如(ru)下(xia)：S、I、M區(qu)(qu)(qu)分別(bie)代(dai)表(biao)環(huan)保管理制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)的(de)科(ke)學(xue)(xue)(xue)性(xing)、法(fa)律(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)支撐、可操作性(xing)三個(ge)要素，三個(ge)區(qu)(qu)(qu)分別(bie)交匯成A、B、C、D區(qu)(qu)(qu)，A區(qu)(qu)(qu)表(biao)示(shi)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)有(you)(you)操作性(xing)、科(ke)學(xue)(xue)(xue)性(xing)但(dan)沒(mei)有(you)(you)法(fa)律(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)支持；B區(qu)(qu)(qu)表(biao)示(shi)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)有(you)(you)法(fa)律(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)支持、有(you)(you)可操作性(xing)但(dan)沒(mei)有(you)(you)科(ke)學(xue)(xue)(xue)性(xing)；C區(qu)(qu)(qu)表(biao)示(shi)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)有(you)(you)科(ke)學(xue)(xue)(xue)性(xing)、有(you)(you)法(fa)律(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)支持、但(dan)不具(ju)備(bei)可操作性(xing)。可見(jian)，D區(qu)(qu)(qu)是(shi)理想(xiang)情況，即(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)既(ji)有(you)(you)科(ke)學(xue)(xue)(xue)性(xing)又有(you)(you)法(fa)律(lv)(lv)(lv)(lv)(lv)支撐且有(you)(you)可操作性(xing)。隨著改革不斷推進、社會不斷發(fa)展(zhan)、環(huan)境(jing)要求不斷提高，各(ge)個(ge)區(qu)(qu)(qu)的(de)大小是(shi)動態變化(hua)的(de)。改革就是(shi)不斷擴大D區(qu)(qu)(qu)的(de)過程，即(ji)促進A、B、C區(qu)(qu)(qu)轉化(hua)為(wei)D區(qu)(qu)(qu)、減(jian)少S、I、M區(qu)(qu)(qu)的(de)過程。

排(pai)污許可(ke)“一證(zheng)式”管(guan)理改(gai)革對環保(bao)(bao)制度(du)(du)的(de)影響是(shi)多方面的(de)，牽一發而(er)動全身。僅(jin)從(cong)需要講，不(bu)(bu)僅(jin)需要調整(zheng)現(xian)行(xing)(xing)環保(bao)(bao)法(fa)(fa)(fa)規中的(de)管(guan)理制度(du)(du)，且(qie)要調整(zheng)一些相關法(fa)(fa)(fa)律如《清(qing)潔(jie)生(sheng)產促進(jin)(jin)法(fa)(fa)(fa)》《循環經濟促進(jin)(jin)法(fa)(fa)(fa)》《節(jie)約(yue)能源法(fa)(fa)(fa)》等的(de)相應制度(du)(du)，若(ruo)條(tiao)件(jian)具備，更(geng)應當從(cong)環境(jing)基本法(fa)(fa)(fa)入(ru)手，對法(fa)(fa)(fa)規體系(xi)進(jin)(jin)行(xing)(xing)重構。但改(gai)革是(shi)漸(jian)進(jin)(jin)的(de)，短期進(jin)(jin)行(xing)(xing)“休克(ke)式”環保(bao)(bao)法(fa)(fa)(fa)律體系(xi)和內容的(de)全面改(gai)革既不(bu)(bu)現(xian)實(shi)也非常有害。

3.2破除障礙(ai)，提高辦(ban)事(shi)效(xiao)率，適應(ying)建設法制(zhi)政府要求(qiu)

“一證式”管理(li)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)是環境管理(li)基礎制(zhi)度的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)，是中央與(yu)地方政府(fu)(fu)(fu)、政府(fu)(fu)(fu)與(yu)企業(ye)(ye)間(jian)生產關系(xi)重新(xin)調(diao)整的(de)(de)革(ge)(ge)命。既是政府(fu)(fu)(fu)部門(men)間(jian)污染控(kong)制(zhi)的(de)(de)權利和(he)責任再平衡(heng)的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)，也是政府(fu)(fu)(fu)與(yu)排污企業(ye)(ye)間(jian)監督與(yu)被監督內容、方式的(de)(de)重大(da)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)。總(zong)體看，是一場要求(qiu)政府(fu)(fu)(fu)環保部門(men)“革(ge)(ge)”自身命的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)，改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)成敗取(qu)決于政府(fu)(fu)(fu)對(dui)(dui)“一證式”改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)認識(shi)和(he)決心(xin)，以及對(dui)(dui)建(jian)設法制(zhi)政府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)認識(shi)和(he)信心(xin)。

“一(yi)證式”管理改(gai)革不(bu)僅要(yao)(yao)滿足現行(xing)排(pai)污(wu)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)設(she)(she)(she)定(ding)(ding)主體(ti)和實(shi)(shi)施主體(ti)合(he)(he)法(fa)(fa)(fa)性要(yao)(yao)求(qiu)，也要(yao)(yao)符合(he)(he)法(fa)(fa)(fa)制(zhi)化政(zheng)(zheng)府改(gai)革要(yao)(yao)求(qiu)。根據《行(xing)政(zheng)(zheng)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)法(fa)(fa)(fa)》規(gui)定(ding)(ding)，我國設(she)(she)(she)定(ding)(ding)行(xing)政(zheng)(zheng)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)的最低位階(jie)為地方政(zheng)(zheng)府規(gui)章，但這(zhe)種許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)受(shou)到嚴(yan)格(ge)限制(zhi)且具有臨時性，不(bu)能(neng)(neng)超過1年(nian)。而(er)國務(wu)院(yuan)各(ge)(ge)部委的部門規(gui)章不(bu)得設(she)(she)(she)定(ding)(ding)行(xing)政(zheng)(zheng)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)，只(zhi)可(ke)(ke)對實(shi)(shi)施上位法(fa)(fa)(fa)設(she)(she)(she)定(ding)(ding)的行(xing)政(zheng)(zheng)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)作(zuo)出具體(ti)規(gui)定(ding)(ding)。行(xing)政(zheng)(zheng)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)實(shi)(shi)施機關(guan)是行(xing)政(zheng)(zheng)機關(guan)或(huo)者授權(quan)(quan)的具有管理公共事務(wu)職能(neng)(neng)的組織(zhi)，但不(bu)能(neng)(neng)是第三方組織(zhi)；同(tong)時，四中全會提出：“根據不(bu)同(tong)層級(ji)(ji)的事權(quan)(quan)和職能(neng)(neng)，按照減少層級(ji)(ji)、整(zheng)合(he)(he)隊伍、提高效率原則，合(he)(he)理配置(zhi)執法(fa)(fa)(fa)力(li)量(liang)”，在包(bao)括資源環境(jing)在內的領域“推行(xing)綜合(he)(he)執法(fa)(fa)(fa)”。因此，排(pai)污(wu)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)需要(yao)(yao)行(xing)政(zheng)(zheng)機關(guan)內設(she)(she)(she)的多個(ge)機構(gou)辦(ban)(ban)理的，應當確(que)定(ding)(ding)一(yi)個(ge)機構(gou)統一(yi)受(shou)理行(xing)政(zheng)(zheng)許(xu)(xu)(xu)(xu)可(ke)(ke)，這(zhe)是在一(yi)個(ge)主體(ti)內部如何分工的規(gui)定(ding)(ding)，即“內部千條(tiao)線，對外一(yi)根針”。同(tong)時，國務(wu)院(yuan)提出：“凡(fan)能(neng)(neng)實(shi)(shi)現網上辦(ban)(ban)理的事項，不(bu)得要(yao)(yao)求(qiu)群眾必須到現場辦(ban)(ban)理；能(neng)(neng)通過網絡(luo)共享的材料(liao)，不(bu)得要(yao)(yao)求(qiu)群眾重復提交；能(neng)(neng)通過網絡(luo)核(he)驗的信息，不(bu)得要(yao)(yao)求(qiu)其他單位重復提供。”“打通數據壁壘，促進各(ge)(ge)部門、各(ge)(ge)層級(ji)(ji)、各(ge)(ge)業務(wu)系(xi)統互聯互通”。

3.3整合許可(ke)，知行(xing)合一，化繁為簡(jian)

整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)之(zhi)后的(de)(de)(de)(de)(de)“一(yi)證(zheng)(zheng)式(shi)”管理，是(shi)(shi)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)平(ping)(ping)(ping)臺(tai)(tai)、監(jian)管要素綜合(he)(he)(he)(he)平(ping)(ping)(ping)臺(tai)(tai)、法定(ding)基(ji)礎數(shu)據(ju)提供(gong)平(ping)(ping)(ping)臺(tai)(tai)、監(jian)測（監(jian)管）方法整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)平(ping)(ping)(ping)臺(tai)(tai)、各級政(zheng)(zheng)(zheng)府監(jian)督(du)(du)整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)平(ping)(ping)(ping)臺(tai)(tai)，以(yi)及污(wu)染糾紛處理依據(ju)（許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)(zheng)是(shi)(shi)法律文件，且是(shi)(shi)唯一(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)法律文件，否則(ze)不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)“一(yi)證(zheng)(zheng)式(shi)”）。整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)的(de)(de)(de)(de)(de)核心在于(yu)“合(he)(he)(he)(he)”，而(er)“合(he)(he)(he)(he)”的(de)(de)(de)(de)(de)依據(ju)是(shi)(shi)《行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)法》的(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)本要求(qiu)(qiu)。《行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)法》對于(yu)即便(bian)允(yun)許(xu)(xu)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)的(de)(de)(de)(de)(de)事(shi)項，如(ru)果能(neng)夠予以(yi)規范(fan)的(de)(de)(de)(de)(de)可(ke)(ke)(ke)以(yi)不(bu)(bu)(bu)設行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)，如(ru)“行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)關(guan)采用(yong)事(shi)后監(jian)督(du)(du)等(deng)(deng)其他行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)管理方式(shi)能(neng)夠解(jie)決的(de)(de)(de)(de)(de)”。可(ke)(ke)(ke)見(jian)，對于(yu)取消了煙氣旁路的(de)(de)(de)(de)(de)燃煤(mei)電(dian)廠的(de)(de)(de)(de)(de)煙氣排(pai)放應(ying)當是(shi)(shi)能(neng)夠滿足“事(shi)后監(jian)督(du)(du)”條件的(de)(de)(de)(de)(de)，對于(yu)可(ke)(ke)(ke)以(yi)不(bu)(bu)(bu)設行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)的(de)(de)(de)(de)(de)情(qing)況在排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)中(zhong)簡化(hua)、淡化(hua)甚至取消多(duo)(duo)重的(de)(de)(de)(de)(de)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)要求(qiu)(qiu)。因此，通(tong)(tong)過(guo)“整(zheng)(zheng)”，以(yi)多(duo)(duo)污(wu)染物綜合(he)(he)(he)(he)防治(zhi)替(ti)代(dai)單(dan)一(yi)污(wu)染要素的(de)(de)(de)(de)(de)單(dan)一(yi)防治(zhi)，以(yi)統一(yi)監(jian)管，替(ti)代(dai)多(duo)(duo)層級、多(duo)(duo)部門、多(duo)(duo)機(ji)構、多(duo)(duo)方式(shi)監(jian)管，從而(er)達到(dao)環境為(wei)本，知行(xing)合(he)(he)(he)(he)一(yi)，責權(quan)一(yi)致，化(hua)繁為(wei)簡“合(he)(he)(he)(he)”的(de)(de)(de)(de)(de)目的(de)(de)(de)(de)(de)。而(er)不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)通(tong)(tong)過(guo)“整(zheng)(zheng)”，把現行(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)機(ji)械疊加(jia)到(dao)一(yi)個(ge)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)(zheng)上(shang)，使(shi)不(bu)(bu)(bu)合(he)(he)(he)(he)理的(de)(de)(de)(de)(de)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)在法律上(shang)更加(jia)穩固、更為(wei)繁雜。尤其是(shi)(shi)要通(tong)(tong)過(guo)“一(yi)證(zheng)(zheng)式(shi)”許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)(zheng)，“將政(zheng)(zheng)(zheng)府職能(neng)、法律依據(ju)、實(shi)施主體、職責權(quan)限、管理流程、監(jian)督(du)(du)方式(shi)等(deng)(deng)事(shi)項以(yi)權(quan)力清(qing)單(dan)的(de)(de)(de)(de)(de)形式(shi)向社會(hui)公開，逐一(yi)厘清(qing)與行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)權(quan)力相對應(ying)的(de)(de)(de)(de)(de)責任(ren)事(shi)項、責任(ren)主體、責任(ren)方式(shi)”。在整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)中(zhong)，凡是(shi)(shi)整(zheng)(zheng)合(he)(he)(he)(he)不(bu)(bu)(bu)到(dao)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)(zheng)中(zhong)與排(pai)污(wu)監(jian)管相關(guan)的(de)(de)(de)(de)(de)規定(ding)、規范(fan)、指南、路線等(deng)(deng)，都不(bu)(bu)(bu)是(shi)(shi)排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)(ke)要求(qiu)(qiu)，可(ke)(ke)(ke)由企(qi)業(ye)自主選擇(ze)。

4排污許可“一證式”管(guan)理改(gai)革建議(yi)

綜上，筆(bi)者提出排污許可“一證式”管理(li)改革后制度框架(jia)圖，見圖3。

比(bi)較圖3與圖1可(ke)看(kan)出：對(dui)火電(dian)(dian)廠(chang)排(pai)污許“一證式”管理(li)(li)直接相關(guan)的(de)(de)制度是(shi)污染物綜(zong)合排(pai)放標準、環境(jing)影響評價(jia)以及地方政府(fu)(fu)(fu)規章。其余環境(jing)管理(li)(li)制度如有(you)必要(yao)都通過(guo)這三個基本制度實現，這就減少了多(duo)個部門、多(duo)個制度直接對(dui)電(dian)(dian)廠(chang)的(de)(de)管理(li)(li)，把(ba)大量政府(fu)(fu)(fu)需要(yao)協調的(de)(de)工作留(liu)在了政府(fu)(fu)(fu)內(nei)部完(wan)成，從而達到了“一證式”管理(li)(li)改革(ge)目的(de)(de)。之所以將地方政府(fu)(fu)(fu)規章放到如此重要(yao)位置，是(shi)因為地方政府(fu)(fu)(fu)對(dui)環境(jing)質(zhi)量負責是(shi)環保法規定的(de)(de)基本法律責任，這樣，可(ke)以使責權(quan)利緊密結(jie)合。改革(ge)后對(dui)火電(dian)(dian)廠(chang)有(you)重要(yao)影響的(de)(de)環境(jing)管理(li)(li)制度相關(guan)關(guan)系以及關(guan)鍵要(yao)素進(jin)一步說明如下：

（1）火電(dian)廠建設項(xiang)目環(huan)(huan)境(jing)(jing)影響評價制度要改革(ge)。改革(ge)后(hou)(hou)環(huan)(huan)境(jing)(jing)影響評價的(de)(de)(de)主要任務是確定(ding)廠址、排(pai)(pai)放(fang)(fang)口的(de)(de)(de)設定(ding)要求、建設過程的(de)(de)(de)隱蔽(bi)性(xing)環(huan)(huan)境(jing)(jing)問題(ti)的(de)(de)(de)措(cuo)(cuo)施、風險預防(fang)、公眾參與問題(ti)等。凡可(ke)(ke)(ke)以事(shi)(shi)后(hou)(hou)監(jian)督(du)的(de)(de)(de)污(wu)染(ran)排(pai)(pai)放(fang)(fang)均(jun)由企業自主解決，環(huan)(huan)境(jing)(jing)影響評價不(bu)宜對可(ke)(ke)(ke)以事(shi)(shi)后(hou)(hou)監(jian)管企業提(ti)出的(de)(de)(de)污(wu)染(ran)防(fang)治措(cuo)(cuo)施進行(xing)限制和批(pi)復。即(ji)便企業對污(wu)染(ran)治理措(cuo)(cuo)施進行(xing)了變(bian)更(geng)，只要不(bu)加(jia)重影響環(huan)(huan)境(jing)(jing)質量或(huo)不(bu)增加(jia)排(pai)(pai)放(fang)(fang)許(xu)可(ke)(ke)(ke)的(de)(de)(de)排(pai)(pai)污(wu)數量，政府也(ye)不(bu)宜過多干預。對難以事(shi)(shi)后(hou)(hou)監(jian)管的(de)(de)(de)污(wu)染(ran)排(pai)(pai)放(fang)(fang)，在環(huan)(huan)評中(zhong)應當提(ti)出需執(zhi)行(xing)的(de)(de)(de)技術規范或(huo)要求，并(bing)在許(xu)可(ke)(ke)(ke)證中(zhong)予以對接。

（2）排(pai)放總量、污染(ran)防(fang)治計劃、最佳可行技(ji)術、非強制性技(ji)術規(gui)范(fan)等(deng)對制修訂排(pai)放標準(zhun)起指導和支撐作(zuo)用，除排(pai)放標準(zhun)或許可證中明(ming)確的技(ji)術規(gui)范(fan)引用外(wai)，其(qi)余(yu)均為企業自主選擇內容，不作(zuo)為許可內容。

（3）將(jiang)氣(qi)態污(wu)染(ran)物(wu)、水污(wu)染(ran)物(wu)排(pai)放、固體廢物(wu)處置、噪聲(sheng)防治等要求(qiu)通過(guo)制（修）訂火(huo)電廠污(wu)染(ran)物(wu)綜(zong)合(he)排(pai)放標(biao)準，可綜(zong)合(he)成(cheng)一個排(pai)放標(biao)準。

（4）對火(huo)電(dian)廠大氣污染物排(pai)放控制采用(yong)排(pai)放濃度限值要求(qiu)，并采取事(shi)后(hou)監(jian)管方式(shi)。

 （5）竣工(gong)驗(yan)(yan)收與核發許可證(zheng)合(he)并，取消竣工(gong)驗(yan)(yan)收。

（6）企業根據國(guo)(guo)家規定的(de)(de)監測技術規范自主(zhu)監測，由國(guo)(guo)家環保行政機構所屬(shu)的(de)(de)第三(san)方負(fu)責校驗。

（7）所(suo)有(you)(you)污染排(pai)放數據(ju)和環境數據(ju)應當統(tong)一為一套數據(ju)，污染物(wu)排(pai)放總量統(tong)計可以監測或核(he)算方(fang)式，但數據(ju)只能有(you)(you)一套，且應與節能、碳排(pai)放管理的數據(ju)之(zhi)間(jian)共享。

（8）建立隨機抽取被檢查(cha)對象、隨機選(xuan)派檢查(cha)人員的(de)“雙隨機”抽查(cha)機制，增強企(qi)業守(shou)法自覺性，限制監管部門的(de)自由(you)裁(cai)量(liang)權。只確定一家(jia)行政機構(gou)(gou)對企(qi)業進(jin)行排污許可和一家(jia)機構(gou)(gou)進(jin)行監督(du)（具體監督(du)方式為“雙隨機”）。

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