農(nong)用(yong)地(di)(di)(di)(di)是(shi)最為重(zhong)要的農(nong)業資源，是(shi)農(nong)產(chan)品生產(chan)的“第一(yi)車間”，無論是(shi)從污(wu)染來源、危害特(te)征，還是(shi)防(fang)治措施，相較于建(jian)設用(yong)地(di)(di)(di)(di)等(deng)場地(di)(di)(di)(di)，都(dou)有自身的特(te)殊(shu)性。專門立(li)法(fa)應堅(jian)持用(yong)地(di)(di)(di)(di)與(yu)養地(di)(di)(di)(di)相結(jie)合(he)，產(chan)地(di)(di)(di)(di)與(yu)產(chan)品一(yi)體化保護等(deng)原(yuan)則，設置專章，遵循(xun)污(wu)染防(fang)治規律，設計具體法(fa)律制度，以實(shi)現農(nong)用(yong)地(di)(di)(di)(di)可持續利(li)用(yong)與(yu)農(nong)產(chan)品質量安全雙(shuang)重(zhong)目標。  

前言  

 2006年(nian)前(qian)后(hou)，土(tu)(tu)壤污染防(fang)治立(li)法(fa)(fa)一度成為(wei)(wei)研究熱點，隨后(hou)幾(ji)年(nian)，出現了短(duan)暫的停頓或者徘徊，2012年(nian)左右(you)，又(you)重新提上議事(shi)日程(cheng)，直(zhi)至本屆(jie)人(ren)大(da)常委會將其列入(ru)五年(nian)立(li)法(fa)(fa)規劃(hua)。之前(qian)的研究，名稱都定位在“土(tu)(tu)壤污染防(fang)治”上，近年(nian)又(you)有一種(zhong)聲音，即“土(tu)(tu)壤環境保護”，并一度進入(ru)法(fa)(fa)律草(cao)案之中，引起社會關注。本文以農(nong)用地土(tu)(tu)壤為(wei)(wei)對(dui)象，試(shi)圖側論(lun)困(kun)擾土(tu)(tu)壤污染立(li)法(fa)(fa)的幾(ji)個核心問題。  

一、法律名稱與規制重點分析  

1法律名稱(cheng)設定  

一般認為，環境(jing)(jing)保護(hu)(hu)是包括自(zi)然(ran)資源保護(hu)(hu)、生態安全、污染防治(zhi)等在內的(de)(de)，以保障經(jing)濟社會可持續發展的(de)(de)各種(zhong)行動的(de)(de)總稱。法(fa)律體(ti)系構建(jian)上，《環境(jing)(jing)保護(hu)(hu)法(fa)》是環境(jing)(jing)保護(hu)(hu)領域(yu)的(de)(de)綜合性(xing)法(fa)律，規定(ding)由(you)各個(ge)環境(jing)(jing)要素組成的(de)(de)整體(ti)環境(jing)(jing)保護(hu)(hu)的(de)(de)基本問題(ti)，當然(ran)也包括土壤環境(jing)(jing)保護(hu)(hu)的(de)(de)內容(rong)(rong)。對(dui)于(yu)各個(ge)環境(jing)(jing)要素，不宜再制(zhi)定(ding)與之等階且內容(rong)(rong)相似的(de)(de)法(fa)律，而應當制(zhi)定(ding)污染防治(zhi)或資源保護(hu)(hu)的(de)(de)單行法(fa)，以保證法(fa)律體(ti)系的(de)(de)自(zi)洽性(xing)、合理性(xing)和科(ke)學性(xing)。  ;

在(zai)資(zi)源(yuan)(yuan)保護方(fang)面(mian)，國(guo)家已經出臺(tai)了《農業法(fa)(fa)》《土(tu)地管(guan)理(li)法(fa)(fa)》《基本農田保護條(tiao)例》等(deng)法(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)規，在(zai)污(wu)染防(fang)(fang)(fang)治(zhi)方(fang)面(mian)，出臺(tai)了《大氣污(wu)染防(fang)(fang)(fang)治(zhi)法(fa)(fa)》《水污(wu)染防(fang)(fang)(fang)治(zhi)法(fa)(fa)》《固體廢物污(wu)染環(huan)(huan)(huan)境防(fang)(fang)(fang)治(zhi)法(fa)(fa)》等(deng)法(fa)(fa)律(lv)。土(tu)壤作為(wei)(wei)一種(zhong)資(zi)源(yuan)(yuan)環(huan)(huan)(huan)境要素，在(zai)資(zi)源(yuan)(yuan)保護上，已有《農業法(fa)(fa)》《土(tu)地管(guan)理(li)法(fa)(fa)》《水土(tu)保持法(fa)(fa)》等(deng)法(fa)(fa)律(lv)，唯(wei)獨缺(que)少作為(wei)(wei)環(huan)(huan)(huan)境要素考慮的污(wu)染防(fang)(fang)(fang)治(zhi)法(fa)(fa)。  

在法(fa)(fa)(fa)律名稱上，域外也多采(cai)用《土壤(rang)污(wu)染(ran)(ran)防(fang)治(zhi)（整治(zhi)）法(fa)(fa)(fa)》，如日本的《農(nong)業(ye)用地土壤(rang)污(wu)染(ran)(ran)防(fang)治(zhi)法(fa)(fa)(fa)》《土壤(rang)污(wu)染(ran)(ran)對策(ce)法(fa)(fa)(fa)》，德國的《聯邦土壤(rang)污(wu)染(ran)(ran)防(fang)治(zhi)法(fa)(fa)(fa)》等(deng)。  

2規制重點(dian)內容(rong)  

在規制內(nei)容(rong)上，已有(you)國(guo)家專門立法(fa)且多側重(zhong)于(yu)對已污(wu)(wu)染(ran)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)的(de)(de)治(zhi)(zhi)(zhi)理問題。如(ru)日本的(de)(de)《農(nong)業(ye)用地土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)污(wu)(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)》側重(zhong)已污(wu)(wu)染(ran)農(nong)地土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)的(de)(de)改良和恢復(fu)；《土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)污(wu)(wu)染(ran)對策(ce)法(fa)》則以(yi)修(xiu)復(fu)被污(wu)(wu)染(ran)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)為主要目的(de)(de)，注重(zhong)以(yi)清(qing)潔土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)為主要手段的(de)(de)修(xiu)復(fu)治(zhi)(zhi)(zhi)理措施。韓國(guo)的(de)(de)《土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)環境保護法(fa)》，只有(you)單(dan)一的(de)(de)污(wu)(wu)染(ran)整(zheng)治(zhi)(zhi)(zhi)功能，其內(nei)容(rong)限(xian)于(yu)對污(wu)(wu)染(ran)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)的(de)(de)監測、調查(cha)及凈(jing)化(hua)。上述(shu)立法(fa)作此規定，是因為外圍立法(fa)如(ru)《污(wu)(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)(zhi)法(fa)》《廢棄物處理法(fa)》《肥料取締法(fa)》《農(nong)藥取締法(fa)》等(deng)，已從(cong)不同方面來阻斷新的(de)(de)污(wu)(wu)染(ran)源進入(ru)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)，從(cong)而達到保護土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)(rang)環境質量(liang)的(de)(de)目標。  

當(dang)前，我國(guo)土(tu)壤立(li)法迫(po)切需(xu)要解(jie)決的(de)(de)(de)關(guan)(guan)鍵問(wen)題(ti)是“防(fang)(fang)”與“治”的(de)(de)(de)問(wen)題(ti)。其中，“防(fang)(fang)”關(guan)(guan)注(zhu)的(de)(de)(de)是當(dang)前和(he)今后(hou)土(tu)壤環境問(wen)題(ti)，重點是工業“三廢(fei)”排放引起(qi)的(de)(de)(de)污(wu)染(ran)，“由于污(wu)染(ran)來源的(de)(de)(de)多樣性，針(zhen)對不同(tong)污(wu)染(ran)源的(de)(de)(de)預防(fang)(fang)措施也具有(you)多樣性，在土(tu)壤污(wu)染(ran)防(fang)(fang)治領域的(de)(de)(de)專門法中一(yi)一(yi)規(gui)定，必然造成法律規(gui)范本身的(de)(de)(de)臃腫(zhong)，很難體現立(li)法的(de)(de)(de)宗旨和(he)目的(de)(de)(de)”，專門立(li)法中不宜(yi)過多涉及。“治”解(jie)決的(de)(de)(de)是已經被污(wu)染(ran)的(de)(de)(de)土(tu)壤問(wen)題(ti)，從我國(guo)土(tu)壤污(wu)染(ran)現狀和(he)演變(bian)趨勢看，這一(yi)問(wen)題(ti)更(geng)值得關(guan)(guan)注(zhu)。  

因(yin)此，應該(gai)從“預(yu)防污(wu)染(ran)物進(jin)入(ru)土(tu)壤和(he)治理(li)(li)已(yi)污(wu)染(ran)的土(tu)壤”角度考(kao)慮立(li)(li)法(fa)問題，由(you)于土(tu)壤污(wu)染(ran)預(yu)防的制度和(he)措施大多也(ye)是其(qi)他環境要素立(li)(li)法(fa)的重(zhong)要內容，專門立(li)(li)法(fa)的重(zhong)心(xin)應該(gai)放在已(yi)污(wu)染(ran)土(tu)壤的治理(li)(li)上。  

二、立法模式建議  

1對農用地進行(xing)專章立法  

在我國，農(nong)(nong)業(ye)一直(zhi)是不(bu)堪重(zhong)負而(er)又(you)必須“承負”的(de)(de)(de)弱質(zhi)產業(ye)，農(nong)(nong)用地土壤是一個開(kai)放系統，既(ji)有來自工業(ye)的(de)(de)(de)點源(yuan)污染，也有自身的(de)(de)(de)面源(yuan)污染，但(dan)其又(you)承載著(zhu)農(nong)(nong)產品數量和質(zhi)量安全的(de)(de)(de)重(zhong)任，負擔著(zhu)全國13億人口的(de)(de)(de)糧食供給(gei)，具有自身的(de)(de)(de)特(te)殊性(xing)和戰略意義。  

因此，應(ying)當考(kao)慮農用(yong)地的(de)重要性和特(te)(te)殊性，將農用(yong)地土壤作為一個獨(du)立的(de)、特(te)(te)別(bie)的(de)規制(zhi)對象，與建(jian)設(she)用(yong)地等(deng)場(chang)地土壤區別(bie)開來，在“土壤污染防治法”中設(she)專章予以特(te)(te)別(bie)保護。  

“土(tu)(tu)壤污染(ran)(ran)(ran)防治法”實施后，國務院可根據農用地(di)土(tu)(tu)壤污染(ran)(ran)(ran)防治的(de)(de)實際情(qing)況，考慮出臺“農用地(di)土(tu)(tu)壤污染(ran)(ran)(ran)防治條例”，對(dui)“農用地(di)土(tu)(tu)壤污染(ran)(ran)(ran)防治”專章的(de)(de)內(nei)容予以(yi)細(xi)化(hua)。此種立法國內(nei)也有(you)先例，如《土(tu)(tu)地(di)管理(li)法》設(she)有(you)“耕地(di)保護(hu)(hu)”專章，《基本農田保護(hu)(hu)條例》又(you)對(dui)耕地(di)中基本農田保護(hu)(hu)的(de)(de)內(nei)容予以(yi)細(xi)化(hua)。  

2專章立法成因(yin)分析  

首先，農(nong)用(yong)地(di)(di)和場(chang)地(di)(di)污(wu)(wu)染(ran)成因不同，防(fang)治思路和措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)需有所區分。建設用(yong)地(di)(di)等(deng)場(chang)地(di)(di)污(wu)(wu)染(ran)主(zhu)(zhu)(zhu)要由工商業(ye)活動等(deng)點源污(wu)(wu)染(ran)引起(qi)，關注人體健康，規制主(zhu)(zhu)(zhu)體主(zhu)(zhu)(zhu)要是(shi)工業(ye)企業(ye)，責任主(zhu)(zhu)(zhu)體較易認定，可以采取以市場(chang)為主(zhu)(zhu)(zhu)、行政為輔的(de)防(fang)治措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)；農(nong)用(yong)地(di)(di)土(tu)壤污(wu)(wu)染(ran)，部分是(shi)工業(ye)“三(san)廢”排放，部分則是(shi)農(nong)業(ye)投入品使用(yong)不當，實施(shi)主(zhu)(zhu)(zhu)體主(zhu)(zhu)(zhu)要是(shi)分散的(de)農(nong)戶，因而應關注土(tu)壤資源的(de)永續利用(yong)和農(nong)產品質(zhi)量安全，防(fang)治措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)要考慮與農(nong)產品安全生(sheng)(sheng)產綁(bang)定在(zai)一起(qi)，發揮農(nong)戶的(de)主(zhu)(zhu)(zhu)體作用(yong)，在(zai)生(sheng)(sheng)產過程中防(fang)治，實施(shi)以獎代補(bu)、以獎代罰等(deng)激勵措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)。  

其次(ci)，我國農(nong)用地土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)嚴重(zhong)(zhong)，需要(yao)單獨對(dui)待。當前(qian)(qian)，我國農(nong)用地土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)重(zhong)(zhong)金(jin)屬(shu)、有機物等污(wu)染(ran)(ran)已呈(cheng)現出從局(ju)部區(qu)(qu)域向(xiang)全國蔓延的趨(qu)勢(shi)，“我國農(nong)田土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)受污(wu)染(ran)(ran)率已從20世紀(ji)80年代末期的不足5%，上升至目前(qian)(qian)的近20%。部分(fen)經濟發達(da)地區(qu)(qu)農(nong)田污(wu)染(ran)(ran)問題(ti)非常突出，例如，廣東省清潔土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)只有11%，輕度污(wu)染(ran)(ran)農(nong)田占耕地總(zong)面積的77%，重(zhong)(zhong)度污(wu)染(ran)(ran)農(nong)田占耕地總(zong)面積的12%左右。”《全國土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)狀況調查公報》顯示，“部分(fen)地區(qu)(qu)土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)較重(zhong)(zhong)，耕地土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)環境質量堪憂”，迫切(qie)需要(yao)采取有效(xiao)措施對(dui)已污(wu)染(ran)(ran)農(nong)用地土(tu)(tu)(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)進行整治。  

再次(ci)，專(zhuan)章立法(fa)(fa)條(tiao)件已(yi)經(jing)成(cheng)熟。《農業法(fa)(fa)》《土地管(guan)理(li)法(fa)(fa)》《農產(chan)品質量(liang)安(an)全法(fa)(fa)》等相關(guan)法(fa)(fa)律已(yi)經(jing)初步確立了農用地土壤(rang)監測與(yu)(yu)評(ping)價、分級管(guan)理(li)和風(feng)險評(ping)估等制度(du)，2012年以來，國(guo)家實(shi)施(shi)了農產(chan)品產(chan)地土壤(rang)重金屬(shu)污(wu)染防治專(zhuan)項、湖南重金屬(shu)污(wu)染耕地治理(li)專(zhuan)項等一(yi)系列(lie)污(wu)染調(diao)查(cha)與(yu)(yu)治理(li)工作(zuo)，相關(guan)制度(du)已(yi)得到(dao)實(shi)踐驗證，具備法(fa)(fa)律化的條(tiao)件。  

最后，縱觀世(shi)界發達國家或地區，已有專門立法(fa)(fa)(fa)(fa)案例。1970年，日本(ben)出(chu)臺了《農(nong)業(ye)用地土壤污(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)》，隨后，農(nong)林水產省(sheng)出(chu)臺了《農(nong)用地土壤污(wu)染(ran)對(dui)(dui)策(ce)(ce)區域指(zhi)定條(tiao)件中鎘含量的檢(jian)測(ce)方(fang)法(fa)(fa)(fa)(fa)》等(deng)一系列省(sheng)令和(he)技(ji)術標(biao)準(zhun)，對(dui)(dui)農(nong)地土壤污(wu)染(ran)調(diao)查、對(dui)(dui)策(ce)(ce)區劃定、治(zhi)(zhi)理修復等(deng)做出(chu)了規(gui)定。在具(ju)體(ti)措施上，與工業(ye)場(chang)地存(cun)在明顯差異，如對(dui)(dui)于場(chang)地土壤污(wu)染(ran)，《土壤污(wu)染(ran)對(dui)(dui)策(ce)(ce)法(fa)(fa)(fa)(fa)》規(gui)定可(ke)由政(zheng)府強制(zhi)相(xiang)關義(yi)務主體(ti)調(diao)查，并(bing)由其付費。此外，韓(han)國和(he)我國臺灣地區雖(sui)然(ran)沒有對(dui)(dui)農(nong)用地和(he)工業(ye)場(chang)地分別立法(fa)(fa)(fa)(fa)，但(dan)在土壤污(wu)染(ran)監測(ce)調(diao)查、整治(zhi)(zhi)責任、管(guan)(guan)制(zhi)方(fang)式(shi)、管(guan)(guan)制(zhi)標(biao)準(zhun)等(deng)具(ju)體(ti)制(zhi)度中仍是區別對(dui)(dui)待的。  

三、法律原則設定  

1優先保護(hu)(hu)，保護(hu)(hu)者受(shou)益  

優(you)先(xian)保(bao)護體現在(zai)兩個方面(mian)(mian)，首先(xian)，相(xiang)(xiang)對于場(chang)地(di)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)和未利(li)用土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)而言(yan)，要(yao)(yao)優(you)先(xian)保(bao)護農(nong)(nong)用地(di)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)。農(nong)(nong)用地(di)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)面(mian)(mian)積較大，受污染范圍廣，承載著(zhu)保(bao)障農(nong)(nong)產品數(shu)量(liang)(liang)安全和質量(liang)(liang)安全的(de)(de)重任，是(shi)整個國民經(jing)(jing)(jing)濟和社會發(fa)展(zhan)的(de)(de)基礎，是(shi)人類賴以(yi)生存的(de)(de)最為主要(yao)(yao)的(de)(de)自然(ran)資源。場(chang)地(di)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)僅用于滿足人類發(fa)展(zhan)的(de)(de)部分需(xu)要(yao)(yao)，數(shu)量(liang)(liang)和面(mian)(mian)積都(dou)比較有(you)限，相(xiang)(xiang)較而言(yan)，可以(yi)放在(zai)次要(yao)(yao)位(wei)置。其次，經(jing)(jing)(jing)濟發(fa)展(zhan)與農(nong)(nong)用地(di)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污染防(fang)治相(xiang)(xiang)沖(chong)突時(shi)，經(jing)(jing)(jing)濟發(fa)展(zhan)應當讓步。依照《土(tu)(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污染防(fang)治行動計劃》，除法律規定的(de)(de)重點(dian)建設項目選(xuan)址確實無法避讓外，其他任何(he)建設不(bu)得(de)占用優(you)先(xian)保(bao)護類耕(geng)地(di)，禁止(zhi)在(zai)優(you)先(xian)保(bao)護類耕(geng)地(di)集中區域新建有(you)色金屬(shu)冶煉、石油加工(gong)(gong)、化(hua)工(gong)(gong)、焦(jiao)化(hua)、電鍍(du)、制(zhi)革(ge)等行業企(qi)業。  

農業(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)者(zhe)(zhe)(zhe)是(shi)(shi)農地土(tu)壤(rang)(rang)的(de)使用者(zhe)(zhe)(zhe)和受益者(zhe)(zhe)(zhe)，也是(shi)(shi)污(wu)染(ran)防治的(de)主要(yao)實施者(zhe)(zhe)(zhe)。如果我(wo)們(men)能從(cong)土(tu)壤(rang)(rang)自身的(de)感受和價(jia)值來看待(dai)土(tu)壤(rang)(rang)，土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)和退化問題將會迎(ying)刃而解(jie)。具體(ti)到(dao)農業(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)者(zhe)(zhe)(zhe)，如果能主動(dong)采取(qu)措施防治土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)，土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)問題就能解(jie)決一大半。然而，受農業(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)比(bi)較效益低影響(xiang)，農業(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)者(zhe)(zhe)(zhe)從(cong)事農業(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)的(de)數量和積極性都不高，只有通過有效的(de)補貼補償，喚(huan)醒責任(ren)意識，農業(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)者(zhe)(zhe)(zhe)才有可能主動(dong)采取(qu)措施防治土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)。  

因此，要(yao)強調保護者受益(yi)(yi)(yi)，設計(ji)有效(xiao)的激(ji)勵機(ji)制，充分利用農(nong)(nong)業(ye)補貼和(he)補償政(zheng)策，提高農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)產(chan)者保護土壤的積極性(xing)和(he)主動性(xing)，減少(shao)農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)產(chan)過程中污(wu)染物的產(chan)生(sheng)。鼓(gu)勵農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)產(chan)者運用環(huan)境私益(yi)(yi)(yi)、公益(yi)(yi)(yi)訴訟等(deng)方式(shi)，自覺維權，集體維權，抵制和(he)預防外(wai)源污(wu)染。  

2農地土(tu)壤資源永續利用  

“除了(le)農產品市場，一(yi)(yi)個(ge)國(guo)家真實的(de)(de)、永久的(de)(de)和(he)獨立(li)于其(qi)他一(yi)(yi)切要(yao)(yao)素的(de)(de)資(zi)本就是(shi)土(tu)(tu)壤(rang)。合(he)理利用并保(bao)持土(tu)(tu)壤(rang)肥力這一(yi)(yi)重(zhong)要(yao)(yao)資(zi)產是(shi)非常必要(yao)(yao)的(de)(de)。”如果農地(di)(di)土(tu)(tu)壤(rang)資(zi)源受到污染和(he)破壞，失(shi)去(qu)利用價值，人(ren)類(lei)生存就會受到威脅，因(yin)此，需要(yao)(yao)用長(chang)遠的(de)(de)眼(yan)光(guang)看待農地(di)(di)土(tu)(tu)壤(rang)資(zi)源，“追(zhui)求享受或(huo)許(xu)不能說成是(shi)人(ren)類(lei)的(de)(de)一(yi)(yi)個(ge)弱點，很多時候正是(shi)一(yi)(yi)些(xie)享樂(le)的(de)(de)欲望推動(dong)了(le)社會的(de)(de)進(jin)步(bu)，所以(yi)短視就難免成為(wei)人(ren)類(lei)的(de)(de)一(yi)(yi)個(ge)重(zhong)要(yao)(yao)特點，也(ye)正因(yin)為(wei)這樣(yang)，我們才(cai)那么多地(di)(di)去(qu)強(qiang)調要(yao)(yao)有長(chang)遠眼(yan)光(guang)，要(yao)(yao)有大局意識(shi)，要(yao)(yao)為(wei)后代(dai)人(ren)考慮。‘可持續發展’的(de)(de)要(yao)(yao)求正是(shi)在強(qiang)調我們去(qu)關注長(chang)遠的(de)(de)利益(yi)”。  

當前，我國的(de)(de)農用地(di)數量(liang)(liang)仍在減(jian)少(shao)，質量(liang)(liang)下(xia)降趨勢沒有得到有效遏制(zhi)，保持有限土(tu)(tu)(tu)壤(rang)資源的(de)(de)有序性、保護性利(li)用，進(jin)(jin)而(er)實(shi)現長久、永續利(li)用，就(jiu)顯得特別重要。應當通過法律設計(ji)，減(jian)少(shao)和預防(fang)對農地(di)資源的(de)(de)進(jin)(jin)一步污染(ran)和破壞，采取措(cuo)施，提高土(tu)(tu)(tu)壤(rang)肥(fei)力，改善土(tu)(tu)(tu)壤(rang)環(huan)境，最大(da)限度地(di)發(fa)揮(hui)農用地(di)土(tu)(tu)(tu)壤(rang)的(de)(de)生(sheng)產功能，實(shi)現在保障(zhang)農產品質量(liang)(liang)安全下(xia)的(de)(de)持續有效利(li)用。  

3產(chan)地與產(chan)品(pin)一體(ti)化保護  

農(nong)(nong)用地(di)土(tu)(tu)(tu)(tu)壤污(wu)染防治的(de)目標主要(yao)是保(bao)障農(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)質(zhi)量(liang)安全(quan)(quan)。農(nong)(nong)用地(di)特別是農(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)產(chan)(chan)(chan)地(di)是農(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)的(de)“第一車間(jian)”，研究表明，土(tu)(tu)(tu)(tu)壤中(zhong)的(de)重金(jin)屬、持(chi)久性有機污(wu)染物會隨著作(zuo)(zuo)物生(sheng)長遷移到作(zuo)(zuo)物可(ke)食部分(fen)，進而(er)危害農(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)質(zhi)量(liang)安全(quan)(quan)。保(bao)護好產(chan)(chan)(chan)地(di)土(tu)(tu)(tu)(tu)壤，實際上就是從源頭上防范了(le)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)受害，將(jiang)產(chan)(chan)(chan)地(di)與(yu)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)結(jie)合起來保(bao)護，把保(bao)護產(chan)(chan)(chan)地(di)土(tu)(tu)(tu)(tu)壤作(zuo)(zuo)為保(bao)護農(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)的(de)重要(yao)內容(rong)，通(tong)過輪(lun)作(zuo)(zuo)、間(jian)作(zuo)(zuo)、季節(jie)性休(xiu)耕等農(nong)(nong)藝措(cuo)施(shi)保(bao)護，既能實現土(tu)(tu)(tu)(tu)壤污(wu)染治理，又可(ke)以保(bao)障農(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)品(pin)(pin)質(zhi)量(liang)安全(quan)(quan)，還可(ke)以發揮已污(wu)染土(tu)(tu)(tu)(tu)壤的(de)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)功能，緩解(jie)糧食供給(gei)壓力，保(bao)障國(guo)家糧食安全(quan)(quan)。  

4用(yong)地與養(yang)地相結合  

土(tu)(tu)壤(rang)(rang)使(shi)用(yong)過(guo)程(cheng)也是(shi)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)生(sheng)產(chan)(chan)生(sheng)態功(gong)能(neng)消耗過(guo)程(cheng)，如果不能(neng)及(ji)時有效補充土(tu)(tu)壤(rang)(rang)養分，土(tu)(tu)壤(rang)(rang)功(gong)能(neng)就會消耗殆盡，最終(zhong)喪失生(sheng)產(chan)(chan)農產(chan)(chan)品的(de)功(gong)能(neng)。良好(hao)的(de)用(yong)地措施是(shi)維持(chi)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)生(sheng)產(chan)(chan)能(neng)力(li)的(de)關鍵，也是(shi)養地的(de)重要措施。研(yan)究(jiu)表(biao)明，“土(tu)(tu)壤(rang)(rang)質(zhi)量受農戶(hu)土(tu)(tu)地利(li)用(yong)方式(shi)、技(ji)術選擇(ze)、化(hua)肥(fei)(fei)、有機肥(fei)(fei)施用(yong)、秸(jie)稈還(huan)田等(deng)多種(zhong)因素影(ying)響。”“耕(geng)作、種(zhong)植制度、施肥(fei)(fei)等(deng)農田管理(li)措施能(neng)夠(gou)顯著地影(ying)響土(tu)(tu)壤(rang)(rang)有機質(zhi)動(dong)態，而免(mian)耕(geng)、提高復種(zhong)指數、合理(li)的(de)輪作換茬、有機肥(fei)(fei)料(liao)和化(hua)肥(fei)(fei)的(de)施用(yong)以及(ji)棄耕(geng)農田還(huan)林還(huan)草等(deng)保護性(xing)管理(li)措施則能(neng)夠(gou)提高農田土(tu)(tu)壤(rang)(rang)有機質(zhi)含量”。  

實踐證明，在(zai)農(nong)業生產(chan)過程(cheng)(cheng)中，采用(yong)水分管理、藥肥(fei)(fei)管理、作物(wu)種類(lei)和品(pin)(pin)種管理、耕作時間和方(fang)式(shi)管理等(deng)農(nong)藝措(cuo)施(shi)或(huo)保護(hu)性耕作措(cuo)施(shi)，不僅有利于土(tu)壤肥(fei)(fei)力提(ti)升，提(ti)高(gao)土(tu)壤環(huan)境容(rong)量，減低(di)污染物(wu)含量或(huo)阻隔污染物(wu)進入作物(wu)籽粒(li)，而(er)且有利于農(nong)產(chan)品(pin)(pin)品(pin)(pin)質改善，產(chan)量提(ti)高(gao)，實現在(zai)耕作過程(cheng)(cheng)中養護(hu)土(tu)壤和提(ti)高(gao)農(nong)作物(wu)品(pin)(pin)質產(chan)量的雙重目的。  

我國(guo)農村土(tu)地(di)(di)屬(shu)于集體所有(you)，村集體是(shi)(shi)所有(you)者，承擔著土(tu)壤(rang)(rang)資(zi)源養(yang)護(hu)(hu)的(de)責(ze)任，村民是(shi)(shi)承包戶，是(shi)(shi)使用(yong)者，只(zhi)在特(te)定(ding)時間內(nei)享(xiang)有(you)特(te)定(ding)土(tu)壤(rang)(rang)資(zi)源價(jia)值(zhi)使用(yong)的(de)權利，用(yong)地(di)(di)與養(yang)地(di)(di)脫節，造成(cheng)用(yong)地(di)(di)的(de)人只(zhi)注(zhu)重獲取(qu)土(tu)壤(rang)(rang)資(zi)源的(de)短期價(jia)值(zhi)，采(cai)取(qu)竭澤而漁的(de)利用(yong)方式，養(yang)地(di)(di)者沒有(you)切實需(xu)求，自己也不用(yong)地(di)(di)，所以養(yang)護(hu)(hu)基本做不到位，致使土(tu)壤(rang)(rang)養(yang)分(fen)流(liu)失，退化(hua)、污染嚴重。因此，應當將土(tu)壤(rang)(rang)的(de)使用(yong)與養(yang)護(hu)(hu)結合起來，明晰農地(di)(di)產(chan)權，采(cai)取(qu)養(yang)地(di)(di)補貼、使用(yong)權長期化(hua)等措施，增加勞(lao)動(dong)力投入，不斷改善土(tu)壤(rang)(rang)條件，提升土(tu)壤(rang)(rang)肥力，在農業生產(chan)過(guo)程中解(jie)決(jue)土(tu)壤(rang)(rang)污染問題(ti)。  

四、法律制度構成  

“法(fa)學(xue)的重要(yao)特點就是(shi)務實(shi)和世俗，它是(shi)一(yi)(yi)種(zhong)社會化(hua)(hua)的實(shi)踐(jian)，一(yi)(yi)種(zhong)職業性的知識，在很(hen)大(da)程度上是(shi)排斥獨(du)出心(xin)裁和異想天開的。它有時甚至不(bu)要(yao)求(qiu)理論，而只要(yao)求(qiu)人們懂(dong)得如何(he)做。”因(yin)此，要(yao)從國(guo)情出發，將土壤污(wu)染(ran)(ran)防治中已經(jing)實(shi)施或者驗(yan)證(zheng)的實(shi)踐(jian)，特別(bie)是(shi)行之有效(xiao)的防治技術制度化(hua)(hua)，實(shi)現污(wu)染(ran)(ran)防治源頭(tou)控制、過(guo)程控制的法(fa)律化(hua)(hua)。  

1安全標準制(zhi)度(du)  

在國家土(tu)(tu)壤(rang)環境標準體系(xi)之下，根據農用地(di)(di)土(tu)(tu)壤(rang)生產功能和農產品質量安(an)(an)全(quan)要求，建立健全(quan)農用地(di)(di)土(tu)(tu)壤(rang)安(an)(an)全(quan)標準體系(xi)。組(zu)織制修訂(ding)農用地(di)(di)土(tu)(tu)壤(rang)污染調查和監測、類別劃(hua)分、風險(xian)評估、種植業(ye)結構調整、修復治(zhi)理等行業(ye)和地(di)(di)方(fang)標準或(huo)技術規范。  

1監測預警制度  

建(jian)立健(jian)全農用地土壤(rang)環(huan)境監(jian)(jian)(jian)測制(zhi)度(du)，設置國控點和省控點，開(kai)展(zhan)長(chang)期監(jian)(jian)(jian)測、例行(xing)監(jian)(jian)(jian)測和動(dong)態(tai)監(jian)(jian)(jian)測。對(dui)基本農田保(bao)(bao)護(hu)區、生(sheng)態(tai)脆弱區和野生(sheng)植物保(bao)(bao)護(hu)區進行(xing)重(zhong)點監(jian)(jian)(jian)測和加密監(jian)(jian)(jian)測，開(kai)展(zhan)信息統計(ji)，建(jian)立監(jian)(jian)(jian)測檔案。對(dui)土壤(rang)環(huan)境狀況及變化(hua)趨勢進行(xing)分(fen)析評(ping)價，根據污(wu)染變化(hua)，啟動(dong)預(yu)報(bao)預(yu)警機制(zhi)，預(yu)防污(wu)染發生(sheng)或(huo)進一步(bu)擴大。  

3分級管理制度  

根據土壤(rang)和農(nong)產品受污(wu)染(ran)情況(kuang)，將耕(geng)地劃分為重度污(wu)染(ran)區、中(zhong)(zhong)輕(qing)度污(wu)染(ran)區和清潔(jie)生(sheng)產區，采取(qu)不同(tong)(tong)的保護、利用(yong)和治理措(cuo)(cuo)施。對清潔(jie)耕(geng)地以污(wu)染(ran)預(yu)防(fang)為主，實(shi)行永久保護，鼓勵采取(qu)環境友好型耕(geng)作技術，防(fang)止外來污(wu)染(ran)，嚴禁非農(nong)建設占用(yong)。對中(zhong)(zhong)輕(qing)度污(wu)染(ran)耕(geng)地，實(shi)行環境準入限制，防(fang)止外來污(wu)染(ran)，同(tong)(tong)時，實(shi)施農(nong)藝措(cuo)(cuo)施為主的修復(fu)治理，改善土壤(rang)環境，使(shi)之逐(zhu)漸達(da)標(biao)。對重度污(wu)染(ran)耕(geng)地，依法(fa)劃定(ding)(ding)為特定(ding)(ding)農(nong)產品禁止生(sheng)產區，禁止超(chao)標(biao)食用(yong)農(nong)作物種植，采取(qu)種植業(ye)結構調(diao)整、輪作、休退耕(geng)還(huan)林(lin)還(huan)草等措(cuo)(cuo)施，逐(zhu)步恢復(fu)土壤(rang)安全(quan)生(sheng)產能力(li)。  

4綜合(he)治理制度  

對于(yu)已(yi)污(wu)染的(de)耕地土壤(rang)，采取以(yi)水肥管理(li)、作物種類(lei)和品種管理(li)、耕作時(shi)間和方式(shi)管理(li)等農藝措施(shi)為主，植物修復、生物修復等措施(shi)為補(bu)充(chong)的(de)綜合(he)治理(li)措施(shi)，阻斷或減少污(wu)染物進入作物可食部(bu)分(fen)，保證農產品質(zhi)量安全。  

5風險評估制度  

要建立以(yi)食用農(nong)產(chan)品污染物(wu)最高允許限(xian)量為導向的(de)(de)農(nong)用地土壤環境風險(xian)評(ping)(ping)(ping)估(gu)(gu)(gu)指標體系，建設(she)穩定的(de)(de)評(ping)(ping)(ping)估(gu)(gu)(gu)隊伍和(he)專業實驗室，根據土壤污染現狀和(he)變化趨勢，分(fen)析可能影響土壤質量和(he)農(nong)產(chan)品安全的(de)(de)潛在危(wei)害因子，開展定期評(ping)(ping)(ping)估(gu)(gu)(gu)、協同評(ping)(ping)(ping)估(gu)(gu)(gu)和(he)動態評(ping)(ping)(ping)估(gu)(gu)(gu)。  

6清潔生產制度  

農(nong)(nong)業清潔生(sheng)產(chan)是防治農(nong)(nong)地(di)污染的重要措施，是農(nong)(nong)產(chan)品質量(liang)安全的基本保障(zhang)。包括嚴禁(jin)向(xiang)農(nong)(nong)地(di)排放或傾倒工業廢氣、廢水、固體廢物，嚴禁(jin)城(cheng)鎮垃圾、污泥(ni)直接用(yong)作肥料；加強對(dui)化(hua)肥、農(nong)(nong)藥、農(nong)(nong)膜(mo)等農(nong)(nong)業投入(ru)品的監管；鼓勵實施秸稈還田、種植(zhi)綠(lv)肥等保護(hu)性耕作措施。  

7生態補償(chang)制度(du)  

確立(li)農(nong)地土壤(rang)(rang)污(wu)染補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)機制，與現(xian)行農(nong)業(ye)(ye)補(bu)(bu)(bu)貼政(zheng)策(ce)相(xiang)銜接，明確補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)主體、補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)對象、補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)標準、價值(zhi)核(he)(he)算方法、補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)方式、考(kao)核(he)(he)辦法等(deng)。將補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)與農(nong)業(ye)(ye)清潔生產(chan)結合起來，把(ba)采取(qu)自覺預(yu)防(fang)外來污(wu)染、減少農(nong)業(ye)(ye)投入品使用、為產(chan)地土壤(rang)(rang)面源污(wu)染防(fang)治(zhi)作出貢獻的(de)農(nong)業(ye)(ye)生產(chan)者(zhe)，納入補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)范圍。要將資金(jin)補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)與技術(shu)補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)結合起來，重點發(fa)揮(hui)技術(shu)補(bu)(bu)(bu)償(chang)(chang)的(de)作用。  

總之(zhi)，一部(bu)法律能否成功，能否真正(zheng)為人們接受，不(bu)是(shi)利(li)用法律推進改革的政治家(jia)或法學(xue)家(jia)能決(jue)定的，而是(shi)必須(xu)經過長期的公共選擇。  

因此，“土(tu)壤污染防治法(fa)”要想(xiang)實現立法(fa)目(mu)的(de)，就(jiu)農用地土(tu)壤來說(shuo)，就(jiu)是立法(fa)能否(fou)真正考慮依(yi)靠土(tu)壤資源(yuan)謀生的(de)農業生產者的(de)利益訴(su)求，能否(fou)真正為他們理解和(he)接受，能否(fou)為我國土(tu)壤污染問題的(de)解決提供有效的(de)法(fa)律依(yi)據(ju)。

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