打擊環境監測造假 推進生態文明建設
環(huan)(huan)境(jing)監(jian)測(ce)(ce)(ce)是(shi)保護環(huan)(huan)境(jing)的基礎工作，是(shi)推進生態文明建設的重要(yao)支撐。由于(yu)多種(zhong)原因(yin)，環(huan)(huan)境(jing)監(jian)測(ce)(ce)(ce)造(zao)假行(xing)(xing)為(wei)屢禁不止(zhi)，制(zhi)約了環(huan)(huan)境(jing)管理(li)水平的提高。中共(gong)中央辦(ban)公廳、國務院辦(ban)公廳于(yu)近期印發了《關于(yu)深化環(huan)(huan)境(jing)監(jian)測(ce)(ce)(ce)改革提高環(huan)(huan)境(jing)監(jian)測(ce)(ce)(ce)數(shu)據質量的意(yi)見(jian)》（以下簡(jian)稱《意(yi)見(jian)》），通過系統性的制(zhi)度設計，出臺嚴厲的措(cuo)施(shi)，確保有效(xiao)打擊環(huan)(huan)境(jing)監(jian)測(ce)(ce)(ce)造(zao)假行(xing)(xing)為(wei)。
1環(huan)境(jing)(jing)監測數據造假危(wei)害環(huan)境(jing)(jing)質量和生態環(huan)保體(ti)制(zhi)改革
環(huan)(huan)境監測數據造(zao)(zao)假行(xing)為不(bu)但對環(huan)(huan)境質(zhi)量造(zao)(zao)成(cheng)嚴重危害，也嚴重影響到生態(tai)環(huan)(huan)保(bao)體制改(gai)革(ge)。
20多年來，環(huan)境污染(ran)物排(pai)放總(zong)量控(kong)制(zhi)(zhi)制(zhi)(zhi)度(du)是環(huan)境保(bao)護的一項基本制(zhi)(zhi)度(du)。按(an)照制(zhi)(zhi)度(du)設計(ji)，上級(ji)人(ren)民(min)政(zheng)府對(dui)下級(ji)人(ren)民(min)政(zheng)府每(mei)年開展污染(ran)物排(pai)放總(zong)量控(kong)制(zhi)(zhi)指標考(kao)核。由(you)于(yu)環(huan)境保(bao)護法律(lv)法規規定的責(ze)任(ren)措(cuo)施不嚴(yan)厲(li)，違法成(cheng)本低、守(shou)法成(cheng)本高，一些(xie)企業乃至地方政(zheng)府鋌而走險(xian)，對(dui)監測數據造假。
企業對污(wu)染源(yuan)排放數據(ju)造假是為了逃避環(huan)(huan)境(jing)(jing)監管(guan)，把超標排污(wu)和偷(tou)排變成合規排污(wu)。地方政(zheng)(zheng)府(fu)對區域環(huan)(huan)境(jing)(jing)質(zhi)(zhi)量(liang)造假，是為了應(ying)付上(shang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)進行的(de)環(huan)(huan)境(jing)(jing)保護(hu)年(nian)度(du)考核。環(huan)(huan)境(jing)(jing)監測數據(ju)造假，對于(yu)(yu)企業來說可(ke)以少繳排污(wu)費或不交罰款，地方政(zheng)(zheng)府(fu)的(de)考核結果(guo)可(ke)由不合格變為合格甚至(zhi)優秀，最(zui)后導致的(de)結果(guo)是環(huan)(huan)境(jing)(jing)受損、百姓(xing)遭殃，環(huan)(huan)境(jing)(jing)總量(liang)控(kong)制(zhi)制(zhi)度(du)對環(huan)(huan)境(jing)(jing)質(zhi)(zhi)量(liang)目標的(de)實(shi)現失去作用(yong)。由此帶來的(de)一個現實(shi)情況是，總量(liang)控(kong)制(zhi)指標年(nian)年(nian)縮減，而大氣和水污(wu)染卻日益嚴重(zhong)，不利(li)于(yu)(yu)技術(shu)的(de)發展和經(jing)(jing)濟的(de)提質(zhi)(zhi)增效，不利(li)于(yu)(yu)國家(jia)質(zhi)(zhi)量(liang)型經(jing)(jing)濟的(de)發展。
2015年(nian)新《環境(jing)保護法》實施以來，通過嚴厲的打擊，環境(jing)監(jian)(jian)(jian)測(ce)數據(ju)(ju)造(zao)假行為有(you)(you)所(suo)收斂，但并未從根本上杜絕。根據(ju)(ju)環境(jing)保護部大(da)氣污染(ran)防治專項督查組的反饋，2017年(nian)1月(yue)以來，企業(ye)環境(jing)監(jian)(jian)(jian)測(ce)數據(ju)(ju)造(zao)假的現象有(you)(you)所(suo)反彈，有(you)(you)的企業(ye)通過監(jian)(jian)(jian)測(ce)軟件造(zao)假，有(you)(you)的企業(ye)通過監(jian)(jian)(jian)測(ce)設備造(zao)假，有(you)(you)的采取監(jian)(jian)(jian)測(ce)方式造(zao)假。即使(shi)數據(ju)(ju)聯網，但由于是源頭造(zao)假，基(ji)層監(jian)(jian)(jian)管部門也難(nan)以發現。
環境(jing)(jing)數(shu)據造(zao)假也對生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)體制改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)造(zao)成了(le)嚴(yan)重(zhong)(zhong)危(wei)害(hai)。為了(le)實(shi)現生(sheng)產發展(zhan)、生(sheng)活富裕和生(sheng)態(tai)良(liang)好，黨的(de)十(shi)八(ba)屆三中(zhong)全會后生(sheng)態(tai)文(wen)(wen)明體制改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)加快進(jin)行，出臺了(le)一(yi)系列改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)文(wen)(wen)件(jian)，包括《中(zhong)共中(zhong)央國務院關于加快推進(jin)生(sheng)態(tai)文(wen)(wen)明建設(she)的(de)意見》《生(sheng)態(tai)文(wen)(wen)明體制改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)總體方案》《控制污染物排放許(xu)可證實(shi)施方案》《環境(jing)(jing)保護督察(cha)方案（試行）》《生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)損(sun)害(hai)賠償(chang)制度改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)試點方案》《開(kai)展(zhan)領(ling)導干部自然資源資產離任審(shen)計試點方案》等。這(zhe)些文(wen)(wen)件(jian)的(de)實(shi)施，需(xu)要以真實(shi)、準確(que)的(de)環境(jing)(jing)監(jian)測數(shu)據為基礎。一(yi)旦數(shu)據失(shi)真，不僅嚴(yan)重(zhong)(zhong)損(sun)害(hai)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)質量(liang)，使得環境(jing)(jing)決(jue)策失(shi)真、目標考核失(shi)真、環境(jing)(jing)審(shen)計失(shi)真、生(sheng)態(tai)補償(chang)失(shi)真、追責失(shi)真，難以發揮環境(jing)(jing)保護一(yi)票否決(jue)的(de)作用，還會危(wei)害(hai)到黨和國家生(sheng)態(tai)文(wen)(wen)明建設(she)和改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)總體部署(shu)。
2通過立法建(jian)設(she)、體(ti)制改革(ge)、制度創新打擊環(huan)境監測造(zao)假
為(wei)(wei)糾正環境監(jian)測數據造假行為(wei)(wei)帶(dai)來的嚴(yan)重危(wei)害，相(xiang)關(guan)方面做(zuo)出了一系列努力。
在立(li)法(fa)(fa)建設方面，新修訂(ding)的《環境保護法(fa)(fa)》規定(ding)了企(qi)業自行(xing)監測、信息公(gong)開等(deng)嚴格的法(fa)(fa)律義務，提高(gao)了罰款標準，規定(ding)了按(an)日計罰、行(xing)政拘留、引咎(jiu)辭職、連帶(dai)責(ze)任等(deng)法(fa)(fa)律責(ze)任措施和(he)(he)公(gong)益訴(su)訟等(deng)新機制。2015年(nian)第(di)二次修訂(ding)的《大氣污染防治(zhi)法(fa)(fa)》建立(li)了以環境質量(liang)管(guan)(guan)(guan)理為核心的監管(guan)(guan)(guan)制度(du)，將環境質量(liang)目(mu)標管(guan)(guan)(guan)理和(he)(he)總量(liang)控(kong)制相結合。
2016年(nian)底，《最高(gao)人民法院和最高(gao)人民檢察院關于(yu)辦理環(huan)境(jing)污(wu)染刑事案件適用法律若干(gan)問題的(de)解釋》（即新“兩(liang)高(gao)”司法解釋）發(fa)布，明確對于(yu)重點企業環(huan)境(jing)監測數(shu)據(ju)造假的(de)，要追究刑事責任(ren)。
2016年，陜西(xi)省西(xi)安市(shi)下轄兩區環(huan)保分(fen)局有(you)關人員為了(le)讓環(huan)境監(jian)測(ce)(ce)數(shu)(shu)據好看，對(dui)國控大氣環(huan)境質(zhi)量自動(dong)監(jian)測(ce)(ce)站點動(dong)手腳，后來全部被追(zhui)究(jiu)刑事責任。這一事件對(dui)地方環(huan)保部門(men)環(huan)境質(zhi)量監(jian)測(ce)(ce)數(shu)(shu)據造假情況起到(dao)了(le)有(you)效(xiao)的警示作用。
在體制(zhi)(zhi)改革方(fang)面(mian)，為(wei)了(le)(le)使生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)(jing)監(jian)(jian)測(ce)大(da)一統并且(qie)有機協(xie)調，國務(wu)院辦公(gong)(gong)廳出臺了(le)(le)《生(sheng)態環(huan)(huan)境(jing)(jing)監(jian)(jian)測(ce)網絡建設方(fang)案》；為(wei)了(le)(le)糾正(zheng)地(di)方(fang)保(bao)護(hu)主(zhu)義，中共(gong)中央(yang)辦公(gong)(gong)廳、國務(wu)院辦公(gong)(gong)廳發布了(le)(le)《關于省以下環(huan)(huan)保(bao)機構(gou)監(jian)(jian)測(ce)監(jian)(jian)察(cha)執(zhi)法垂直(zhi)管(guan)理(li)(li)制(zhi)(zhi)度改革試(shi)點工作(zuo)的指導意(yi)見》，規定(ding)市級環(huan)(huan)境(jing)(jing)監(jian)(jian)測(ce)機構(gou)直(zhi)屬(shu)于省級環(huan)(huan)境(jing)(jing)監(jian)(jian)測(ce)機構(gou)，市級環(huan)(huan)境(jing)(jing)監(jian)(jian)測(ce)機構(gou)獨立于市級環(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)護(hu)部門和市縣級地(di)方(fang)人民政府。這些改革措施初步形(xing)成了(le)(le)以環(huan)(huan)境(jing)(jing)質量(liang)管(guan)理(li)(li)為(wei)核心的大(da)氣環(huan)(huan)境(jing)(jing)管(guan)理(li)(li)模式，實現了(le)(le)環(huan)(huan)境(jing)(jing)監(jian)(jian)管(guan)模式的轉(zhuan)型，大(da)大(da)提高了(le)(le)環(huan)(huan)境(jing)(jing)質量(liang)。
在(zai)制度創新方面(mian)，為(wei)(wei)了確(que)(que)保(bao)環(huan)境監測機(ji)構和人員獨立、公(gong)正開展(zhan)工作(zuo)，確(que)(que)保(bao)環(huan)境監測數(shu)(shu)據(ju)全(quan)面(mian)、準確(que)(que)、客觀(guan)、真實，中辦和國辦于近(jin)期印發(fa)了《意見(jian)》，出臺嚴厲的措(cuo)施，對環(huan)境監測數(shu)(shu)據(ju)造假(jia)行為(wei)(wei)進行全(quan)面(mian)打擊。
3提高打擊(ji)環(huan)境監測數據造假的有效性和針對性
打擊環(huan)境監測數(shu)據造假，必須采取有(you)效(xiao)的(de)、針對性的(de)措施。為此，《意見》結合目(mu)前的(de)實際(ji)，做出了(le)系(xi)統性的(de)制度(du)設計。
一(yi)是通(tong)過(guo)技術手(shou)段預(yu)防和(he)制止造假(jia)。《意見》要求，通(tong)過(guo)自動(dong)監(jian)測和(he)自動(dong)上(shang)報(bao)等信息(xi)技術手(shou)段充分發(fa)現(xian)環(huan)(huan)境監(jian)測數(shu)據造假(jia)、上(shang)報(bao)造假(jia)現(xian)象。這(zhe)就可以(yi)彌(mi)補現(xian)場(chang)巡查和(he)監(jian)測發(fa)現(xian)違法的(de)或然(ran)性不足，不給人為(wei)干預(yu)留(liu)下機(ji)會。《意見》要求，加強(qiang)大(da)數(shu)據、人工智能(neng)、衛星遙(yao)感等高新技術在環(huan)(huan)境監(jian)測和(he)質量管理(li)中(zhong)的(de)應用，通(tong)過(guo)對(dui)(dui)環(huan)(huan)境監(jian)測活動(dong)全程監(jian)控，實現(xian)對(dui)(dui)異常數(shu)據的(de)智能(neng)識(shi)別、自動(dong)報(bao)警。
二是通過界定從(cong)業(ye)人(ren)(ren)員(yuan)額定義務(wu)來預防和(he)制止造假。《意見(jian)》明確規定了“誰(shui)出數(shu)誰(shui)負責、誰(shui)簽(qian)字誰(shui)負責”的(de)制度，采樣與分析人(ren)(ren)員(yuan)、審(shen)核與授(shou)權簽(qian)字人(ren)(ren)分別對(dui)原始監(jian)測(ce)數(shu)據(ju)、監(jian)測(ce)報告(gao)的(de)真(zhen)實性(xing)終(zhong)身負責。這就對(dui)從(cong)業(ye)人(ren)(ren)員(yuan)形(xing)成了威懾(she)力，可(ke)以從(cong)源(yuan)頭上杜絕(jue)環境監(jian)測(ce)數(shu)據(ju)造假的(de)現象。
三(san)是加強(qiang)對(dui)(dui)黨政(zheng)(zheng)官員干涉行(xing)為的(de)預(yu)防和(he)(he)制止。《意(yi)(yi)見(jian)》對(dui)(dui)領導干部(bu)(bu)(bu)非法(fa)干預(yu)環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)監測(ce)(ce)建(jian)立了(le)留(liu)痕(hen)制度(du)，可以震懾地(di)方保護(hu)主義和(he)(he)形(xing)式主義，確保正(zheng)確政(zheng)(zheng)績(ji)觀的(de)推行(xing)。對(dui)(dui)于監測(ce)(ce)機構和(he)(he)人(ren)員，《意(yi)(yi)見(jian)》明確了(le)環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)監測(ce)(ce)機構和(he)(he)人(ren)員的(de)記(ji)錄(lu)責(ze)任與義務，規范記(ji)錄(lu)事項和(he)(he)方式，對(dui)(dui)不(bu)如實記(ji)錄(lu)或隱瞞不(bu)報不(bu)當干預(yu)行(xing)為并(bing)造(zao)成嚴重后果(guo)的(de)相(xiang)關(guan)人(ren)員，予以通報批評和(he)(he)警告；對(dui)(dui)于干預(yu)的(de)黨政(zheng)(zheng)領導干部(bu)(bu)(bu)，其(qi)干預(yu)環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)監測(ce)(ce)的(de)批示、函文、口頭意(yi)(yi)見(jian)或暗示等(deng)信息，要(yao)全程留(liu)痕(hen)、依法(fa)提(ti)取、介質存(cun)儲、歸檔備查(cha)；對(dui)(dui)弄虛作假(jia)問題突出的(de)市(shi)（地(di)、州(zhou)、盟），環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)保護(hu)部(bu)(bu)(bu)或省(sheng)級環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)保護(hu)部(bu)(bu)(bu)門(men)可公開約談其(qi)政(zheng)(zheng)府(fu)負責(ze)人(ren)，責(ze)成當地(di)政(zheng)(zheng)府(fu)查(cha)處和(he)(he)整(zheng)改，并(bing)對(dui)(dui)相(xiang)關(guan)責(ze)任人(ren)依照(zhao)有關(guan)規定提(ti)出處分建(jian)議(yi)，交由所(suo)在地(di)黨委(wei)和(he)(he)政(zheng)(zheng)府(fu)依紀依法(fa)予以處理(li)，并(bing)將處理(li)結果(guo)書面報告環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)保護(hu)部(bu)(bu)(bu)、省(sheng)級黨委(wei)和(he)(he)政(zheng)(zheng)府(fu)。對(dui)(dui)于包庇和(he)(he)其(qi)他(ta)不(bu)依法(fa)履職行(xing)為的(de)，要(yao)求依照(zhao)規定向有關(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)移送違規線(xian)索。值得注(zhu)意(yi)(yi)的(de)是，《意(yi)(yi)見(jian)》要(yao)求中央(yang)組織(zhi)部(bu)(bu)(bu)等(deng)部(bu)(bu)(bu)門(men)要(yao)統籌落實責(ze)任追(zhui)究，這一“失途”措施的(de)設計(ji)，可以針對(dui)(dui)性地(di)阻止地(di)方黨政(zheng)(zheng)官員為了(le)前途而造(zao)假(jia)的(de)現象。
四是(shi)通過環境信用機(ji)制預防和制止(zhi)企業(ye)(ye)造(zao)(zao)假(jia)。《意(yi)(yi)見》建(jian)立了(le)環境失信聯合懲戒制度(du)和公益(yi)訴訟制度(du)，讓造(zao)(zao)假(jia)企業(ye)(ye)一處(chu)違法、處(chu)處(chu)受限，付出慘重的(de)代價(jia)。據(ju)此(ci)，對于涉(she)嫌(xian)犯罪(zui)(zui)的(de)，可(ke)按照《刑法》有(you)關(guan)破壞計(ji)算機(ji)信息系統罪(zui)(zui)或(huo)“兩(liang)高(gao)”新司法解釋的(de)規(gui)定追(zhui)究(jiu)刑事責(ze)任(ren)；對于排污單位法定代表人強令、指使、授意(yi)(yi)、默(mo)許監(jian)測(ce)數據(ju)弄虛作(zuo)假(jia)的(de)，依紀依法追(zhui)究(jiu)其責(ze)任(ren)。由于很多(duo)造(zao)(zao)假(jia)行為是(shi)由環境服務(wu)提供(gong)方和企業(ye)(ye)共(gong)謀進行的(de)，《意(yi)(yi)見》規(gui)定，從事環境監(jian)測(ce)設(she)施(shi)維護、運營的(de)人員，有(you)實施(shi)或(huo)參與篡(cuan)改、偽(wei)造(zao)(zao)自動(dong)監(jian)測(ce)數據(ju)、干擾自動(dong)監(jian)測(ce)設(she)施(shi)、破壞環境質量(liang)監(jian)測(ce)系統等(deng)行為的(de)，依法從重處(chu)罰，造(zao)(zao)成(cheng)損失的(de)，承擔連(lian)帶(dai)責(ze)任(ren)。
五是(shi)通過(guo)監管協調機制(zhi)預防和制(zhi)止部門造假(jia)。《意見》要求統一監測(ce)標準、尺度(du)和口徑，這可以保證環(huan)(huan)境(jing)(jing)保護、海洋、水利、林業(ye)、國土等部門生態(tai)環(huan)(huan)境(jing)(jing)數(shu)據的真實性、一致性和協調性；建立環(huan)(huan)境(jing)(jing)數(shu)據發布協調機制(zhi)，維護環(huan)(huan)境(jing)(jing)監測(ce)數(shu)據的統一性。
總(zong)的來看，《意(yi)見》通(tong)過嚴(yan)厲的制度預(yu)(yu)防(fang)和(he)嚴(yan)肅(su)的事后追責(ze)，撬(qiao)動了生態文明(ming)建設和(he)體(ti)(ti)制改(gai)革(ge)的大格局，確保(bao)生態文明(ming)體(ti)(ti)制改(gai)革(ge)和(he)生態文明(ming)建設以符合預(yu)(yu)期的方式順(shun)暢運(yun)轉，既保(bao)證地方環境保(bao)護審批的真實性(xing)，提升環境應急和(he)環境監(jian)管的有效性(xing)，維(wei)護生態文明(ming)評價(jia)考核的嚴(yan)肅(su)性(xing)，也有利于(yu)形成正(zheng)確的政績觀。而(er)這(zhe)些，是以前(qian)一(yi)二十年都想解決(jue)而(er)難以解決(jue)的，因此(ci)各方面都寄(ji)予(yu)厚望(wang)。
作(zuo)者單位：國(guo)務院發展研究中心資源與(yu)環(huan)境政(zheng)策研究所
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