生態環境損害賠償制度改革任重道遠
編者按
《生態環境損害賠償制度改革方案》近日印發，從2018年1月1日起，生態環境損害賠償制度將在全國試行。為推動這一方案落地見效，讓生態環境損害賠償制度改革成為人民環境權益的堅實保障，本報從即日起刊登系列解讀報道，為各地提供經驗借鑒。
2015年11月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。2016年4月，經國務院授權，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省（市）開展了試點工作。2016年8月，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議正式研究通過7個試點省（市）的試點方案。生態環境損害賠償制度改革試點以來，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省（市）按照中央部署，在工作機制、司法聯動、鑒定評估、資金管理等方面開展了積極探索，積累了有益的試點經驗，同時也反映出了生態環境損害賠償制度改革所面臨的法律、機制和技術障礙。本文總結了試點工作取得的成果，分析了試點暴露出的問題，提出了構建生態環境損害賠償制度的未來改革方向。
一、生態環境損害賠償制度改革試點初戰告捷
1.建立工作機制，尋求司法保障
為有效協調推進生態環境損害賠償改革試點工作，吉林、山東等試點均成立了由分管副省長作為組長的領導小組，負責組織建立和完善全省生態環境損害賠償的工作制度，統籌研究解決生態環境損害賠償改革試點過程中的重大問題，并建立了試點工作進展調度機制，貴州省還建立了生態環境損害重大復雜案件會商機制與聯絡和信息報送機制。同時，試點省市重視生態環境損害賠償工作的司法保障，貴州省創立了賠償磋商協議的司法確認制度，提高磋商的權威和效率，加快推進賠償和修復；吉林省建立了環境資源保護案件的執行回訪制度，監督被執行人，確保生態環境得到及時有效修復；湖南省環保廳成立了省檢察院駐省環保廳檢察聯絡室，為提起生態環境損害賠償公益訴訟開辟了一條綠色通道；重慶市高法要求全市法院嚴格執行《關于環境資源案件集中管轄的規定（試行）》的規定，將生態環境損害賠償訴訟案件交由污染環境破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的集中管轄法院審理。
2.明確磋商主體，完善配套制度
試點地方根據本省情況明確了生態環境損害賠償權利人，即磋商主體，山東省政府授權省環保廳負責生態環境損害賠償具體工作，貴州省政府規定由省環保廳等部門按職責分工代行省政府權利人權利，江蘇省政府則委托省法制辦作為代表省政府處理涉法涉訟等相關法律事宜的專門機構，與環保等負有環境資源監管職能的部門一同處理生態環境損害賠償具體工作。此外，為配合生態環境損害賠償制度改革，7個試點省（市）共編制印發了《吉林省生態環境損害賠償磋商辦法（試行）的通知》《山東省高級人民法院關于辦理山東省政府提起生態環境損害賠償案件若干問題的意見》《湖南省生態環境損害調查辦法（試行）》《重慶市生態環境損害鑒定評估專家管理辦法》《云南省高級人民法院關于辦理生態環境損害賠償案件若干問題的意見（試行）》等配套管理文件，并通過試點形成了《生態環境損害賠償磋商告知書》等一整套法律文書，在工作程序、資金管理、專業人員等方面為試點工作順利推進提供了支持保障。
3.重視能力培育，積累案例經驗
試點省（市）重視環境損害鑒定評估機構建設，目前7個試點省（市）共有環境保護部推薦的環境損害鑒定評估機構或環境損害司法鑒定機構16家，同時，7個試點省（市）都在準備環境損害鑒定評估機構的司法登記管理規定，幫助有能力的第三方鑒定機構取得司法鑒定資質；吉林依托監測網絡平臺和衛星數據等手段，針對重點領域開展了生態環境現狀調查評價，為基線確定、因果關系判定、損害數額量化等環境損害鑒定評估關鍵環節提供數據支持；為了更好地提供技術支持，試點省（市）均成立了環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫。7個試點省（市）同時積極通過案例實踐探索生態環境損害賠償磋商經驗，其中，貴州省環保廳以賠償權利人身份參與了中華環保聯合會訴黔桂天能焦化公司大氣排放超標公益訴訟案，初步達成了1313萬元的環境損害賠償金訴前調解協議；山東省環保廳代表省政府在濟南市章丘區重大非法傾倒危險廢物案件中與6名賠償義務人進行了4輪磋商，與其中4名賠償義務人達成1357.54萬元的賠償協議，近期擬對另外兩名賠償義務人提起訴訟；湖南省郴州礦冶有限公司屋場坪錫礦“11·16”尾礦庫水毀災害事件達成1568萬元的賠償協議，目前修復工作正在進行。目前，7個省（市）積極深入開展案例實踐探索，開展了共計27件生態環境損害賠償案件辦理，涉及總金額約4.01億元，為生態環境損害賠償案件辦理和制度設計打下了堅實的基礎。
4.勇于探索創新，保障資金專用
基于《試點方案》提出的“對賠償義務人造成的生態環境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預算管理”的改革思路，各試點地方結合本省實際情況進行了生態環境損害賠償資金管理模式的探索與突破。山東省環保廳牽頭起草了《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》，用于規范山東省行政區域內省級政府作為原告提起生態環境損害賠償訴訟、環境公益訴訟等相關的生態環境損害賠償金的管理、使用等活動；貴州省環保廳會同省高級人民法院、省民政廳等部門大膽創新，探索成立貴州省生態環境損害賠償基金會，制定了籌備工作方案；重慶市制定了《重慶市生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》，采用專戶管理模式，對生態環境損害賠償資金的來源、繳付、使用、監督等予以具體明確。
二、生態環境損害賠償制度改革面臨挑戰
1.法律缺位掣肘《試點方案》實施
生態環境損害是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化，它同時具有公共屬性、社會屬性和個人屬性3類屬性。根據現有的民事、刑事和行政法律體系，生態環境損害賠償所特有的責任歸屬與賠償問題難以單獨由現有某一法律體系進行調整，大氣環境損害賠償表現得尤為突出。由于上位法的缺失，現有《試點方案》無法涉及大量無主或有主但無法追償的生態環境損害事件，生態環境損害賠償行政磋商與環境公益訴訟、環境侵權民事訴訟制度之間缺乏有效銜接，對賠償權利人與賠償義務人的責任認定無法做出明確規定，生態環境損害賠償協議的法律強制力不足，生態環境損害賠償資金的管理缺乏法律依據。在編寫《試點方案》全國試行意見時，我們感到由于缺乏法律依據，很難針對上述問題提出更細化的解決方案。
2.條塊分割導致相關改革制度缺乏有效銜接
由于生態文明體制改革涉及的各項改革制度由不同部門制定，各項制度缺乏統籌考慮，制度間存在相互制約和掣肘之處。以生態環境損害賠償制度與領導干部追責和離任審計制度為例，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》提出對于“本地區發生主要領導成員職責范圍內的嚴重環境污染和生態破壞事件”的情況要追究相應責任，《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》也提及嚴重環境污染問題要作為離任審計的一項指標，導致基層政府由于擔心追責對開展生態環境損害賠償工作普遍缺乏主觀能動性，甚至懷有抵觸心理，直接導致案源不足。此外，生態環境損害賠償制度改革試點與最高人民法院組織實施的環境公益訴訟改革試點、最高人民檢察院實施的檢察院公益訴訟改革試點工作之間也缺乏有效銜接，比如，省級人民政府和檢察院作為訴訟原告提起的生態環境損害賠償訴訟和環境公益訴訟關系如何，重疊的訴訟請求如何銜接，都需要進行統籌考慮，安排相關銜接機制。
3.工作能力尚無法滿足試點工作需要
目前大部分試點地方的損害賠償具體工作由省級環保部門的法規機構開展，雖然很多工作人員都認為生態環境損害賠償制度是環境管理部門的一個有效抓手，與環境執法工作聯手將有效約束企業污染排放行為、減少環境污染犯罪案件的發生，但由于人力有限且立法建議、行政復議和訴訟等日常工作任務繁重，而生態環境損害賠償磋商過程中的賠償磋商、訴訟、修復效果評估等一系列專業工作又需要大量的時間和精力去組織開展。同時，環境損害鑒定評估中的損害調查、因果關系判定、損害量化等工作專業技術性較強，需要具備環境科學、環境工程、生態學等專業技術知識，而目前實際參與損害評估工作的技術機構水平參差不齊，技術支撐能力有待提升。缺乏專門的生態環境損害賠償工作隊伍與技術能力，是制約生態環境損害賠償行政磋商工作全面開展的重要因素。
4.環境損害鑒定評估技術方法尚在探索
環境損害鑒定評估是環境科學、環境工程、生態學等環境類學科的集中應用，涉及學科類型多樣、技術體系龐雜、沒有成熟的經驗可以借鑒，因此，環境損害鑒定評估技術方法體系的建立必然是一個邊學習、邊實踐、邊總結的過程，不可能一蹴而就。首先，司法解釋與專業技術銜接不足，相關司法解釋中關于“有毒有害物質”“公私財產損失”“超標3倍”等關鍵術語的范圍和界定不夠清晰，部分解釋與環境保護工作中形成的認識存在分歧。第二，技術方法體系的構建模式還需摸索，環境損害鑒定評估技術方法體系可以按照環境介質或工作過程構建，但兩種模式均難以涵蓋全部的工作內容和工作方法，需要通過實踐逐步修訂完善。第三，針對關鍵技術的基礎研究尚不充分，環境損害鑒定評估涉及不同類型污染物進入不同環境介質的擴散遷移、化學性質改變的環境行為、污染物性質鑒別、污染物溯源、暴露途徑確認、污染表征、環境損害基線確認、環境修復等基礎性研究，這些領域屬于環境前沿學科，針對這些關鍵技術目前還難以提出統一規范的專項技術導則。第四，已有技術標準不完全適用，由于現行環境質量標準、排放標準、危險廢物鑒別標準等的制定目的不同，并不完全適用于環境損害鑒定評估工作，導致直接應用存在困難。
5.生態環境損害賠償資金的管理和使用存在制度困境
生態環境損害賠償資金保障是生態環境損害賠償制度是否落地的決定性因素，資金保障目前還面臨諸多挑戰。第一，賠償資金去處沒有解決。目前無論是省級人民政府開展的生態環境損害賠償試點，還是法院和檢察院主導的環境公益訴訟與環境行政公益訴訟試點，關于賠償資金的管理和使用都是一個棘手的問題，山東和貴州分別采用財政專戶和第三方基金機構管理生態環境損害賠償資金的模式，實踐效果還有待檢驗。第二，財政專戶資金使用效率較低。現實工作中財政專戶資金使用程序繁雜，審批流程漫長且缺乏明確標準，資金使用效率需要提高。第三，成立社會化基金管理機構門檻較高。基金會屬于社團組織的一種，目前我國新申請建立基金會條件嚴格，審批流程長；同時，根據《基金會管理條例》的要求，基金會需要有一定額度的原始基金，設立生態環境損害賠償基金的門檻較高。
三、關于完善生態環境損害賠償制度的建議
囿于生態環境損害賠償上位法的缺失，《生態環境損害賠償制度改革方案》在7省（市）試點工作基礎上，主要針對授權地方細化啟動生態環境損害賠償的具體情形、賠償權利人的下放、賦予磋商賠償協議強制執行效力、賠償訴訟與公益訴訟的銜接等4個方面做出了相應補充和調整，并修改完善了落實地方改革責任、加強業務指導、加快技術體系建設、做好經費保障和鼓勵公眾參與等保障措施。生態環境損害賠償制度的真正建立依然任重道遠，建議從健全法制、增強能力、完善技術、規范監督等4個方面深化改革，為生態文明建設提供有力支持。
1.推動環境責任和賠償立法
開展生態環境損害賠償的立法，是全面性、體系性和階段性的工作，應該從頂層上進行統籌規劃，切實解決生態環境損害賠償面臨的技術、資金、機制問題。建議近期以制度建設為核心，建立健全生態環境損害賠償制度、環境損害鑒定評估制度；遠期以統一環境損害法律體系為目標，制定統一的環境損害責任與賠償法，體系化解決環境問題。一是強化風險預防責任，強調預防環境損害與賠償修復責任并重的環保理念。以損害賠償的法律責任作為防范損害風險的威懾力量，以積極預防的制度設計減少生態環境損害行為導致的損害。二是從生態環境保護、經濟穩定發展和企業承擔責任能力各方面統籌環境損害的民事、行政和刑事責任，合理安排各項責任大小和關系，既使受損環境得到足額的賠償和有效的修復，又不過多加重企業的責任，維護各方利益的相對平衡。三是明確不同主體提起環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟之間的關系。由于環保和資源部門的專業優勢，建議政府作為生態環境損害賠償訴訟的第一順位，社會組織作為補充，檢察機關通過環境行政公益訴訟，發揮有效監督作用。四是完善責任與訴訟規則，深入研究生態環境損害賠償的責任溯及既往、連帶責任、證據保全、先予執行、多樣化責任承擔等相關特色司法制度的建設工作，加強對生態環境的保護。五是確立生態環境損害賠償的資金保障制度，根據試行工作開展的經驗和問題，提出符合我國生態環境損害賠償要求的資金管理制度。
2.加強環境執法與損害賠償工作能力
生態環境損害賠償工作能力的建設應當依托現有的執法力量，結合國家法治型政府與環境保護行政體制改革方向，整合相關部門職能，避免重復建設，浪費行政資源。一是有權開展生態環境損害賠償工作的各級政府調動環保、農業、林業、水利、國土等相關部門的執法力量，通過建立聯動工作機制，開展生態環境損害賠償的調查、磋商、訴訟、監督等工作。二是各地環保部門可以在法制部門設立專門的機構或組織專門人員開展生態環境損害賠償工作，積極發揮環保部門公職律師的專業優勢支持損害賠償磋商、訴訟等工作。同時，結合省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的改革，依托各省整合的監測力量，重點提升生態監測能力，為生態環境損害賠償提供技術支撐。三是充分發揮社會機構的專業作用，利用市場資源的配置優勢，通過購買鑒定評估、監測檢測、環境修復等相關服務的方式，節約政府相關建設的成本，推動生態環境損害賠償工作開展。四是加強對各地從事生態環境損害賠償工作的人員進行相關法律法規、政策規范、賠償修復案例、鑒定評估技術方法等專門的培訓，提升人員業務能力。
3.完善環境損害鑒定評估技術標準體系
針對法院審理過程中注重對司法鑒定的程序審查需求，出臺環境損害鑒定評估程序性技術規范，制定詳細的鑒定評估操作規程；針對大氣、地表水、土壤與地下水、海岸帶、生態系統等生態環境要素以及損害確認、因果關系判定、損害量化等工作制定技術指南，逐步健全環境損害鑒定評估技術體系；針對污染物溯源、污染物性質鑒別、替代等值分析法、治理成本法等關鍵技術和方法，加快制定環境損害鑒定評估專項技術規范；認真梳理現有危險廢物鑒別、環境質量等標準文件與環境損害鑒定評估需求不相適應的地方，逐步健全環境損害鑒定評估相關技術標準；未雨綢繆，會同衛生部門盡早啟動環境健康損害鑒定評估技術方法與賠償標準的制定，有效應對環境群體事件。
4.規范生態環境損害修復與賠償的監督審核
生態環境損害賠償和修復的執行監督不同于普通民事訴訟的執行，建議編制生態環境修復后評估辦法，明確評估的啟動主體、啟動條件和時間、評估的委托要求和程序、評估結果的審查，在磋商協議達成后或判決執行階段引入專業評估機構對生態環境修復效果進行評估確認，對后評估委托單位資質、評估要求等予以規定。制定生態環境損害賠償與修復信息公開辦法，從索賠程序的啟動、調查、鑒定評估、磋商、訴訟、修復及監督等環節細化并公開內容。制定生態環境損害賠償公眾參與規范，通過意見征求會、微信問卷、隨訪、現場踏勘等多渠道保證公眾有效參與到損害調查、修復賠償方案設計、修復與后評估等關鍵工作過程。制定生態環境損害賠償與環境損害鑒定評估工作績效考核辦法，對主管行政部門的工作業績以及賠償修復實施產生的社會和環境效果進行考核評估。
作者單位：環境保護部環境規劃院
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