引言：城市固體廢物(MSW)被(bei)認為是可(ke)再生能源。在(zai)中國，城市生活垃(la)圾(ji)的(de)(de)急劇增(zeng)長(chang)促使了垃(la)圾(ji)焚(fen)燒(shao)發(fa)電廠的(de)(de)快速(su)增(zeng)長(chang)。私人資本(ben)(ben)已經通(tong)過公私合營(PPP)安(an)排進(jin)入了WTE焚(fen)燒(shao)行業。由于建設成本(ben)(ben)高以及與此(ci)安(an)排相關(guan)的(de)(de)長(chang)期(qi)特(te)許權(quan)期(qi)限，PPPWTE焚(fen)燒(shao)項(xiang)目(mu)出現了一些失(shi)敗。本(ben)(ben)文(wen)的(de)(de)目(mu)的(de)(de)是調查中國PPPWTE焚(fen)燒(shao)項(xiang)目(mu)的(de)(de)主(zhu)要風險，并借(jie)鑒這(zhe)些項(xiang)目(mu)的(de)(de)經驗和教訓，研(yan)究(jiu)管理(li)(li)這(zhe)些風險的(de)(de)策略。具體的(de)(de)研(yan)究(jiu)：(1)分析垃(la)圾(ji)焚(fen)燒(shao)處理(li)(li)的(de)(de)實踐(jian)，相關(guan)立(li)法和政策，以及PPPWTE焚(fen)燒(shao)項(xiang)目(mu)在(zai)中國的(de)(de)發(fa)展情況。(2)通(tong)過對部分項(xiang)目(mu)的(de)(de)訪(fang)談，調查和訪(fang)問，確定了十大關(guan)鍵風險，并對這(zhe)些風險進(jin)行了詳細的(de)(de)分析。(3)我們從(cong)公共和私營部門的(de)(de)角度為這(zhe)些風險制定了應(ying)對策略。  

中國的PPP垃圾焚燒項目  

(1)WTE焚(fen)燒廠的發(fa)展(zhan)  

WTE焚燒被公認為(wei)治理(li)MSW的(de)有效(xiao)方法(fa)(世界銀行，2000)，并在(zai)許多國家得到廣泛應用(Eckeetal。，2001)。例如，在(zai)日本，大約(yue)80%的(de)城市(shi)生活(huo)垃圾經過焚燒處理(li)(Jung等，2004)，在(zai)丹麥，焚化成為(wei)正式規定的(de)方法(fa)(Heron等，2007)。如果(guo)使(shi)用現代(dai)焚燒爐(Belevi和Moench，2000;維(wei)基百(bai)科，2011)，WTE焚燒廠(chang)可將原有的(de)城市(shi)生活(huo)垃圾量減(jian)少90%甚至95%，并穩(wen)定地(di)產生動力和熱量。  

中(zhong)國已經建成(cheng)了(le)一(yi)些WTE焚燒廠。根據中(zhong)國的(de)(de)一(yi)個(ge)(ge)(ge)共(gong)同的(de)(de)地(di)理(li)(li)分區(qu)(qu)(qu)，圖1顯示了(le)五個(ge)(ge)(ge)地(di)區(qu)(qu)(qu)。各地(di)區(qu)(qu)(qu)的(de)(de)工(gong)廠數(shu)量和能(neng)力(li)(li)(li)如(ru)下：到2010年(nian)，中(zhong)國西北地(di)區(qu)(qu)(qu)有四個(ge)(ge)(ge)，日(ri)處(chu)理(li)(li)能(neng)力(li)(li)(li)3300噸(dun)，西南6個(ge)(ge)(ge)，處(chu)理(li)(li)能(neng)力(li)(li)(li)6100噸(dun)/天，東北7個(ge)(ge)(ge)，處(chu)理(li)(li)能(neng)力(li)(li)(li)4900噸(dun)/天，中(zhong)部(bu)9個(ge)(ge)(ge)中(zhong)國日(ri)處(chu)理(li)(li)能(neng)力(li)(li)(li)7200噸(dun)，華東地(di)區(qu)(qu)(qu)56處(chu)，日(ri)處(chu)理(li)(li)能(neng)力(li)(li)(li)4.51萬噸(dun)(不含港澳臺(tai)地(di)區(qu)(qu)(qu))。可以看出，大部(bu)分的(de)(de)都位(wei)于華東沿海地(di)區(qu)(qu)(qu)。  

Fig.1.DistributionoftheWTEincinerationplantsinChina  

(2)與中國WTE焚燒項目(mu)相關的立(li)法(fa)和(he)政策  

中國(guo)制定了一(yi)系列中央的(de)立法(fa)和政策，以有效管理城市生活垃(la)圾，促進其作(zuo)為能源(yuan)的(de)利用，保護環(huan)境。這(zhe)些(xie)包(bao)括(kuo)：  

1.城(cheng)市固(gu)體廢物(wu)管(guan)理和污染防治(zhi)技術政(zheng)策(2000)。  ;

2.關于建(jian)立城(cheng)市(shi)固(gu)體(ti)廢物收費制度，推進城(cheng)市(shi)固(gu)體(ti)廢物管理工(gong)業(ye)化(hua)生產的(de)通知(2002)。  

3.關于推進城市污水工業(ye)化生(sheng)產和固體廢物管理的意見(2002)。  

4.可再生能源法(fa)(2005年)。  

5.關于可再(zai)生能源發電價格(ge)和費用的(de)試行指南(2006年)。  

6.可(ke)再生能源發(fa)電(dian)管(guan)理指南(nan)(2006)。  

7.國家(jia)鼓勵資源綜合利用認定(ding)和管理辦法(2006)。  

8.關(guan)于加強生物質(zhi)能源項目(mu)環境影響評估(gu)的通知(zhi)(2006)。  

9.城市生活(huo)垃(la)圾處理(li)技術指南(2010)。  

10.關(guan)于(yu)完善城(cheng)市生活(huo)垃圾焚燒發電價格政策的(de)通知(zhi)(2012)。  

(3)采用PPP模式對(dui)中國(guo)的WTE焚燒項目(mu)進行(xing)開發  

WTE焚燒項目(mu)的(de)開發(fa)需要大(da)量資(zi)金，包括初(chu)期(qi)建設成(cheng)本和運行維護成(cheng)本。這(zhe)對中(zhong)國(guo)各(ge)級政(zheng)府來說(shuo)是一個很大(da)的(de)挑戰。因此，他們轉向(xiang)私(si)人資(zi)本，通(tong)過PPP方式發(fa)展WTE焚燒項目(mu)。截至2008年(nian)，世行的(de)焚燒項目(mu)中(zhong)有70%以上是通(tong)過PPP協議制定的(de)。 

圖2顯示(shi)了中國(guo)PPPWTE焚(fen)燒(shao)項目(mu)(mu)的(de)結構(gou)。PPPWTE焚(fen)燒(shao)項目(mu)(mu)的(de)主(zhu)要現金流入(ru)包括公共機構(gou)的(de)補貼和通過(guo)購(gou)(gou)電(dian)協議(PPA)產生(sheng)并(bing)銷(xiao)售(shou)給電(dian)網的(de)電(dian)力收入(ru)。一(yi)些立法和政策已(yi)經通過(guo)，允許地方公共機構(gou)向當地家庭(ting)收取垃圾(ji)處理費用，鼓勵(li)私營部門(men)參(can)與垃圾(ji)焚(fen)燒(shao)項目(mu)(mu)，為城市(shi)生(sheng)活垃圾(ji)提供(gong)補貼。另(ling)外一(yi)些國(guo)家已(yi)經通過(guo)改進可再生(sheng)能(neng)源發電(dian)項目(mu)(mu)的(de)價格體系，并(bing)要求國(guo)家電(dian)網公司(si)購(gou)(gou)買(mai)用WTE焚(fen)燒(shao)生(sheng)產的(de)并(bing)網電(dian)力。  

Fig.2StructureofaPPPWTEincinerationprojectinChina.  

但是，現(xian)在(zai)這些立法和政策通(tong)常(chang)是多(duo)(duo)種多(duo)(duo)樣(yang)的，并沒有在(zai)地(di)方層面上遵循(WangandTiong，2000)。因此，許多(duo)(duo)風險發(fa)生(sheng)了，如決策不善(Lietal，2005)，合同(tong)變更(geng)(Shenetal，2006)和公眾反對(Chanetal，2011)。  

實證分析  

(1)數據(ju)來源  

本研究的(de)主(zhu)要目的(de)是(shi)確定我(wo)國WTE焚(fen)燒項目開發、經營和管(guan)理(li)的(de)主(zhu)要風(feng)險(xian)，分析這些風(feng)險(xian)，為有(you)效管(guan)理(li)這些風(feng)險(xian)提供有(you)益(yi)的(de)策略。所以采用(yong)案例研究作為數據收集(ji)的(de)主(zhu)要方法。  

通過對(dui)2001年至2005年“中國”十五“期(qi)間(jian)WTE焚(fen)燒項(xiang)目(mu)(mu)的(de)搜集，確定(ding)了40多個PPPWTE焚(fen)燒項(xiang)目(mu)(mu)。然后，根據以下標準選擇(ze)項(xiang)目(mu)(mu)：(1)不論項(xiang)目(mu)(mu)在哪個階(jie)段(建設，運營或轉讓)對(dui)項(xiang)目(mu)(mu)造成嚴(yan)重后果，存在嚴(yan)重問(wen)題;(2)項(xiang)目(mu)(mu)在中國不同(tong)地區(qu)廣泛分布，在不同(tong)的(de)條件下運營;(3)項(xiang)目(mu)(mu)參與者愿(yuan)意提(ti)供與本研究(jiu)相關的(de)詳細信息(xi)。  

選(xuan)擇(ze)了(le)六個項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)。它(ta)們是山東(dong)菏澤的(de)A項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu);B項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)在江(jiang)蘇吳江(jiang);C項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)在河南興晉;重(zhong)慶市(shi)同興D項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu);E項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)云南省五華市(shi);和(he)廣(guang)東(dong)南山F項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)。所選(xuan)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)位置見圖3，這些項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)詳細信息見表1.由于保密的(de)原(yuan)因，這里(li)沒有提(ti)供(gong)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)名(ming)稱  

(2)數據采集  

審查WTE焚燒項目的文件  

與來自(zi)簽約方和非簽約方的(de)受訪者面談  

制(zhi)定了兩個半結構(gou)化問卷，面對(dui)面地訪談了這些(xie)項目的主要利(li)益(yi)相關者(zhe)  

與(yu)締約方面談(tan)，與(yu)六個項(xiang)目的簽約方共(gong)進行訪(fang)談(tan)  

訪(fang)問非締約方，采訪(fang)六個項目附(fu)近的居民。  

對項目(mu)訪問和觀察，訪問了六個(ge)項目(mu)中的四個(ge)項目(mu)，即項目(mu)A，D，E和F  

(3)數據(ju)處理和分析  

從如何有(you)效管理(li)PPPWTE焚燒項(xiang)目涉(she)及(ji)的(de)(de)(de)主要(yao)(yao)風險角度(du)，對采集到的(de)(de)(de)各種數據(ju)進行(xing)了深入分(fen)析(xi)。它包(bao)含三個步(bu)驟的(de)(de)(de)系(xi)統分(fen)析(xi)過(guo)程，確(que)(que)定關鍵風險，分(fen)析(xi)確(que)(que)定的(de)(de)(de)主要(yao)(yao)風險，確(que)(que)定適(shi)當(dang)的(de)(de)(de)關鍵風險應對策(ce)略。  

確定主要風險  

在重點(dian)風險識別(bie)這(zhe)一(yi)環節，總(zong)結了(le)所選擇的WTE焚(fen)燒項目在開發(fa)，運行(xing)和管理方面造成嚴重問(wen)題(ti)的風險事件。從(cong)這(zhe)些事件中，確定主要風險。表2給出了(le)關鍵風險識別(bie)的過程(cheng)。  

通過對所(suo)遇到的6個(ge)項(xiang)目的主要(yao)(yao)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)進行統(tong)計分(fen)析(表3)，共確定了10個(ge)主要(yao)(yao)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，包括(1)政(zheng)府(fu)決策(ce)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(2)政(zheng)府(fu)信用(yong)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(3)法律和(he)政(zheng)策(ce)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(4)技術(shu)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(5)合同變更風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(6)環(huan)境風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(7)公共抵觸(chu)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(8)生活垃圾供應風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，(9)支付風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)和(he)(10)收入風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)。  

分析主要風險  

關鍵風險的應對策略  

PPPWTE焚燒項(xiang)目涉及的主要風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)有(you)一些(xie)內在(zai)的相(xiang)關(guan)性和外(wai)部原因。盡管可(ke)(ke)能(neng)出現(xian)各(ge)種風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)，但(dan)主要風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)一般集中在(zai)上(shang)述(shu)討論的十大(da)類(lei)。這(zhe)些(xie)風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)之間有(you)一些(xie)相(xiang)關(guan)性。例如政(zheng)府(fu)決(jue)策失誤(wu)，可(ke)(ke)能(neng)導(dao)致(zhi)項(xiang)目選址不當(dang)，從(cong)而(er)惡化(hua)周(zhou)邊環境，引起(qi)當(dang)地居民的強烈反對。這(zhe)最終可(ke)(ke)能(neng)會帶(dai)來合(he)同(tong)變更的風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)。此外(wai)，當(dang)生(sheng)活(huo)垃圾供應風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)，支付風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)或(huo)技術風(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)發(fa)生(sheng)時，項(xiang)目收(shou)入將發(fa)生(sheng)變化(hua)。由(you)于沒有(you)政(zheng)治或(huo)監管保證來維持(chi)項(xiang)目的運作，項(xiang)目可(ke)(ke)能(neng)會修改原始合(he)同(tong)。  

表5提(ti)供了一些(xie)關鍵風險的應對策略。  

8.結論(lun)  

隨著(zhu)經濟活力的(de)(de)(de)(de)(de)不斷提高(gao)(gao)和生活質量的(de)(de)(de)(de)(de)提高(gao)(gao)，城市(shi)(shi)(shi)固體廢物(wu)在中(zhong)(zhong)(zhong)國的(de)(de)(de)(de)(de)許多城市(shi)(shi)(shi)得到了(le)(le)極大(da)的(de)(de)(de)(de)(de)發(fa)展(zhan)。焚(fen)燒是中(zhong)(zhong)(zhong)國三大(da)城市(shi)(shi)(shi)垃圾處理方法(fa)之一(yi)。隨著(zhu)對采用(yong)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)的(de)(de)(de)(de)(de)認識不斷提高(gao)(gao)，來(lai)自城市(shi)(shi)(shi)生活垃圾發(fa)電(dian)的(de)(de)(de)(de)(de)支(zhi)持越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)多。中(zhong)(zhong)(zhong)國制(zhi)定了(le)(le)一(yi)系列(lie)的(de)(de)(de)(de)(de)立(li)法(fa)和政(zheng)策，以(yi)有效地管理城市(shi)(shi)(shi)生活垃圾，促進其作為(wei)能(neng)(neng)源(yuan)的(de)(de)(de)(de)(de)來(lai)源(yuan)，保護(hu)環境。因此，通(tong)過PPP的(de)(de)(de)(de)(de)安(an)排，已經開(kai)發(fa)了(le)(le)大(da)量的(de)(de)(de)(de)(de)WTE電(dian)力項(xiang)目(mu)，被視為(wei)吸引私人資金，提高(gao)(gao)公(gong)共工程和服務提供效率(lv)的(de)(de)(de)(de)(de)有效手段。然(ran)而(er)，由于各(ge)種風險和不確定性，在中(zhong)(zhong)(zhong)國的(de)(de)(de)(de)(de)PPPWTE焚(fen)燒項(xiang)目(mu)中(zhong)(zhong)(zhong)出(chu)現了(le)(le)許多失敗。  

通過案例分(fen)析(xi)，確定了(le)(1)政(zheng)府(fu)決(jue)策(ce)風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(2)政(zheng)府(fu)信(xin)(xin)用風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(3)法律和政(zheng)策(ce)風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(4)技術風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(5)合同(tong)變更(geng)風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(6)環境風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(7)公(gong)(gong)眾(zhong)反對(dui)(dui)風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(8)生活垃圾供(gong)應風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(9)支付(fu)風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)，(10)收入風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)。從公(gong)(gong)共部門和私營部門的(de)角(jiao)度(du)對(dui)(dui)每一個(ge)關鍵風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)提供(gong)了(le)一些應對(dui)(dui)策(ce)略。相信(xin)(xin)這些策(ce)略將有(you)助(zhu)于未來PPPWTE焚燒項目(mu)的(de)開發，運營和管(guan)(guan)理(li)兩個(ge)部門，加強風(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)(xian)評估和管(guan)(guan)理(li)實踐，改(gai)善(shan)公(gong)(gong)共關系，更(geng)有(you)效的(de)項目(mu)運作，更(geng)好的(de)保(bao)護環境。  

Abstract  

Municipalsolidwaste(MSW)isregardedasarenewableenergysource.InChina,thesharpincreaseofMSWhasprecipitatedtherapidgrowthofwaste-to-energy(WTE)incinerationplants.PrivatecapitalhasbeengettingintotheWTEincinerationindustrythroughthepublic–privatepartnership(PPP)arrangement.Duetothelargeconstructioncostandthelongconcessionperiodcommonlyassociatedwiththisarrangement,anumberoffailureshaveemergedinPPPWTEincinerationprojects.TheaimofthispaperistoinvestigatethekeyrisksofPPPWTEincinerationprojectsinChinaandstudythestrategiesformanagingtheserisksbydrawingexperienceandlearninglessonsfromtheseprojects.First,weanalyzedtheMSWmanagementpractices,relevantlegislationsandpolicies,andthedevelopmentofPPPWTEincinerationprojectsinChina.Second,weidentifiedtenkeyrisksthroughinterviews,surveysandvisitstosomeedprojects,andprovideddetailedanalysisoftheserisks.Lastly,wedevelopedresponsestrategiesfortheserisksfromtheperspectivesofbothpublicandprivatesectors.

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”

相關文章