一、農村污水處理行業政策背景  

2015年4月，《水污(wu)染防治(zhi)行動(dong)計劃(hua)》(即“水十條”)發布(bu)，要(yao)求推進農(nong)(nong)業農(nong)(nong)村(cun)污(wu)染防治(zhi)，加(jia)快(kuai)農(nong)(nong)村(cun)環(huan)境綜合整(zheng)治(zhi)，再一(yi)次使(shi)農(nong)(nong)村(cun)水環(huan)境治(zhi)理(li)成為各界關注的焦點，并且明確規定以縣級(ji)行政區(qu)域為單元，實行農(nong)(nong)村(cun)污(wu)水處(chu)理(li)統一(yi)規劃(hua)、統一(yi)建設(she)、統一(yi)管理(li)，加(jia)快(kuai)農(nong)(nong)村(cun)環(huan)境綜合整(zheng)治(zhi)。  

2015年(nian)4月，財(cai)政(zheng)部和環保部聯(lian)合(he)發布的《關于推進(jin)水污染(ran)(ran)防(fang)(fang)治領域(yu)政(zheng)府(fu)(fu)和社會(hui)資本合(he)作的實施意見》指出，“在水污染(ran)(ran)防(fang)(fang)治領域(yu)大力(li)(li)推廣運用(yong)政(zheng)府(fu)(fu)和社會(hui)資本合(he)作(PPP)模式(shi)，對提(ti)高環境公(gong)共產品與(yu)(yu)服務供(gong)給質量(liang)，提(ti)升水污染(ran)(ran)防(fang)(fang)治能(neng)力(li)(li)與(yu)(yu)效率具(ju)有重要意義”。  

2016年12月國務院發布的(de)《“十三五”生(sheng)態環境(jing)(jing)保護規劃》指出，在“十三五”期間(jian)“推進(jin)13萬(wan)個行政村(cun)環境(jing)(jing)綜合整(zheng)治(zhi)，實施(shi)農業廢棄物資源化利用示范工程，建設污(wu)(wu)水垃圾收集處理利用設施(shi)，梯(ti)次推進(jin)農村(cun)生(sheng)活污(wu)(wu)水治(zhi)理”，將農村(cun)生(sheng)活污(wu)(wu)水治(zhi)理引入國家規劃的(de)層次，使得此類項(xiang)目有更(geng)強的(de)政策(ce)支持。  

2017年(nian)7月，財政部、住建部、農業部、環保部印發《關于(yu)政府參與(yu)的污水、垃圾處(chu)理項(xiang)目全面實施(shi)PPP模(mo)式的通知》，擬對政府參與(yu)的污水、垃圾處(chu)理項(xiang)目全面實施(shi)政府和社會(hui)資本合作(PPP)模(mo)式。  

二、農村污水PPP項目運作路徑  

(一)項目運作方式  

根據發展現狀，我國農(nong)村(cun)污水處理PPP項(xiang)目一般為(wei)新建(jian)項(xiang)目，此類項(xiang)目通常采用DBOT的模式，即(ji)：  

(1)政府授權項(xiang)目實施機構，通過法定程序選擇有(you)豐(feng)富污水處理行業運營經驗社(she)會資(zi)本或(huo)其聯合體;  

(2)政(zheng)(zheng)府指(zhi)定(ding)政(zheng)(zheng)府方出資代表(biao)，與選定(ding)的社會資本按各占一定(ding)比例的股權組建項(xiang)目公司(si);  

(3)根據政府授權(quan)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)實施(shi)機構與項(xiang)(xiang)目(mu)公(gong)司(si)簽署(shu)相關項(xiang)(xiang)目(mu)協議，授予項(xiang)(xiang)目(mu)公(gong)司(si)PPP合作(zuo)(zuo)經營權(quan)，在合作(zuo)(zuo)期內負責本項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)投(tou)融資、設計、建設、運(yun)營、維護、及移(yi)交等工作(zuo)(zuo)，并自行承擔約定的(de)責任(ren)和風險;  

(4)政府授權的項目實施機構根據《PPP項目協議》的規定以及相關的可用(yong)性(xing)和運維績效考核標準，向項目公司支付污水處理服務(wu)費(fei);  

(5)在合(he)作期滿后，項(xiang)目公司將所有項(xiang)目設施(shi)資產完好無償(chang)移交給政(zheng)府(fu)授權的項(xiang)目實施(shi)機構或其(qi)指定機構。  

(二)項目交易結構  

1、項目投融資結構  

根據《國務(wu)院關于調整和完(wan)善(shan)固定(ding)資(zi)產投(tou)資(zi)項(xiang)(xiang)目資(zi)本(ben)金制(zhi)度的(de)(de)通知》(國發〔2015〕51號)的(de)(de)相(xiang)關規定(ding)，并結合(he)項(xiang)(xiang)目實際情況及金融機構的(de)(de)相(xiang)關要(yao)求，項(xiang)(xiang)目公司資(zi)本(ben)金最低為(wei)項(xiang)(xiang)目總(zong)投(tou)資(zi)20%，其他資(zi)金可(ke)通過銀行(xing)貸款、股東借款、基(ji)金、資(zi)產證券(quan)化(hua)等多元化(hua)方式(shi)籌集(ji)。如項(xiang)(xiang)目實際總(zong)投(tou)資(zi)超(chao)過估算總(zong)投(tou)資(zi)額，超(chao)額部分(fen)的(de)(de)資(zi)金應由項(xiang)(xiang)目公司負責依法籌集(ji)。  

2、項目股權結構  

按(an)(an)(an)政府(fu)方(fang)與社會資本約定(ding)的(de)注冊資本出(chu)資比(bi)例，雙(shuang)方(fang)按(an)(an)(an)實際約定(ding)的(de)支付比(bi)例和(he)支付方(fang)式確(que)保資金按(an)(an)(an)期到位(wei)。未經(jing)(jing)實施機(ji)構書(shu)面同意，項目公司不(bu)得減(jian)少其注冊資本;因投(tou)資總(zong)額和(he)生產經(jing)(jing)營規模等發生變化，確(que)需減(jian)少的(de)，在經(jing)(jing)實施機(ji)構同意并(bing)經(jing)(jing)審批(pi)機(ji)關批(pi)準(zhun)后，可履行相關法(fa)定(ding)程序減(jian)少注冊資本金，具體可根據項目情況設立(li)鎖定(ding)期。  

3、項目回報機制  

目(mu)前(qian)，農村污(wu)水(shui)(shui)PPP項(xiang)目(mu)在無(wu)法實現“使用(yong)(yong)者付(fu)費(fei)”的(de)(de)前(qian)提下，主要(yao)(yao)方向還是“政府(fu)(fu)付(fu)費(fei)”，根(gen)據(ju)(ju)財金[2014]156號文的(de)(de)要(yao)(yao)求，政府(fu)(fu)付(fu)費(fei)可(ke)按(an)照項(xiang)目(mu)的(de)(de)可(ke)用(yong)(yong)性、使用(yong)(yong)量(liang)和(he)績效中的(de)(de)一個(ge)或(huo)多個(ge)要(yao)(yao)素(su)組(zu)合(he)付(fu)費(fei)。農村污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)(li)系(xi)統區別(bie)于城鎮化污(wu)水(shui)(shui)治理(li)(li)(li)的(de)(de)集中處理(li)(li)(li)模式，通常(chang)呈點狀分布，且污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)(li)設施(shi)規模偏小，按(an)污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)(li)量(liang)進行付(fu)費(fei)，可(ke)能(neng)導致污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)(li)單價(jia)過(guo)高，特別(bie)是政府(fu)(fu)對污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)(li)量(liang)進行保底的(de)(de)情況下可(ke)能(neng)導致政府(fu)(fu)承擔過(guo)多的(de)(de)付(fu)費(fei)，因此(ci)政府(fu)(fu)付(fu)費(fei)通常(chang)項(xiang)目(mu)的(de)(de)可(ke)用(yong)(yong)性和(he)績效進行付(fu)費(fei)，使得(de)測算后(hou)的(de)(de)污(wu)水(shui)(shui)處理(li)(li)(li)單價(jia)處于合(he)理(li)(li)(li)水(shui)(shui)平，具體需根(gen)據(ju)(ju)不(bu)同(tong)項(xiang)目(mu)屬性及特點建立明確的(de)(de)回(hui)報機制。  

4、項目績效考核  

引入(ru)績效考(kao)核的(de)目(mu)的(de)是(shi)為政(zheng)(zheng)府(fu)支付(fu)的(de)污水處(chu)理(li)服務費(fei)提供準(zhun)確(que)可(ke)靠(kao)的(de)依據，本項目(mu)具有公(gong)共性(xing)、長期(qi)性(xing)的(de)特征，公(gong)共服務是(shi)否(fou)能(neng)夠滿(man)足使(shi)用者或政(zheng)(zheng)府(fu)要(yao)求(qiu)，以及長期(qi)運行過程中是(shi)否(fou)能(neng)夠始(shi)終滿(man)足合同約定的(de)標準(zhun)要(yao)求(qiu)，這(zhe)些都(dou)需要(yao)通(tong)過績效考(kao)核予以認定。另(ling)外，亦可(ke)將公(gong)眾滿(man)意度納入(ru)評價體系，建(jian)立(li)公(gong)眾使(shi)用者與(yu)政(zheng)(zheng)府(fu)共同參與(yu)的(de)綜合評價體系，或推廣(guang)第三方績效評價。  

績(ji)效考(kao)(kao)核(he)(he)(he)指標(biao)(biao)通常包括可(ke)用(yong)性績(ji)效考(kao)(kao)核(he)(he)(he)和運(yun)(yun)維績(ji)效考(kao)(kao)核(he)(he)(he)，主要(yao)(yao)對項(xiang)目可(ke)用(yong)性及進入(ru)運(yun)(yun)營期后(hou)的(de)運(yun)(yun)營維護進行考(kao)(kao)核(he)(he)(he)，除設(she)(she)定出水(shui)水(shui)質達(da)標(biao)(biao)這一結果導向的(de)考(kao)(kao)核(he)(he)(he)指標(biao)(biao)外(wai)，還應該建立過程導向的(de)考(kao)(kao)核(he)(he)(he)指標(biao)(biao)，針(zhen)對農村生(sheng)活污(wu)水(shui)運(yun)(yun)營管(guan)理的(de)特點(dian)，并根據國家(jia)發(fa)布的(de)《農村生(sheng)活污(wu)水(shui)處理設(she)(she)施技術標(biao)(biao)準(征求意見稿)》中(zhong)規定農村污(wu)水(shui)建設(she)(she)運(yun)(yun)營的(de)要(yao)(yao)求和標(biao)(biao)準，從污(wu)水(shui)收集(ji)、管(guan)網維護、設(she)(she)備(bei)管(guan)理、人(ren)員情況、排查(cha)檢查(cha)、安全管(guan)理、形象管(guan)理等一系(xi)列的(de)過程管(guan)理都(dou)納入(ru)考(kao)(kao)核(he)(he)(he)范圍，確保污(wu)水(shui)處理設(she)(she)施及管(guan)網的(de)運(yun)(yun)營維護落到(dao)實(shi)處。  

5、相關配套安排  

政府方負責項目的立項、規劃(hua)選(xuan)址(zhi)、土地預審、環(huan)境影響評價(jia)以(yi)及節(jie)能登記備案等(deng)前期手續相關的批復文件(jian);  

政府方(fang)授權(quan)的實施(shi)機構(gou)一般(ban)情形下(xia)，會將項(xiang)(xiang)目所需項(xiang)(xiang)目用地在合作期(qi)內(nei)依(yi)法定(ding)程(cheng)序無償(chang)提供給項(xiang)(xiang)目公司;  

政府(fu)方(fang)授權的實施機(ji)構在(zai)招標完(wan)成(cheng)后(hou)一定(ding)期限內，通常設定(ding)為一個(ge)月內完(wan)成(cheng)項(xiang)目(mu)工程(cheng)范圍內相關(guan)土(tu)地(di)的征地(di)、動遷(qian)安置(zhi)補償及三通一平等工作(zuo)，并及時(shi)將建(jian)設土(tu)地(di)移(yi)交給項(xiang)目(mu)公司。  

(三)主要合同邊界  

1、項目合同主要內容  

項(xiang)目合(he)(he)同(tong)主(zhu)要包括PPP協議、股東合(he)(he)同(tong)、履約合(he)(he)同(tong)、融資(zi)合(he)(he)同(tong)、保險(xian)合(he)(he)同(tong)等(deng)。這里著重對主(zhu)要的(de)合(he)(he)同(tong)邊界項(xiang)目資(zi)產權屬、政(zheng)府支付(fu)方(fang)式及風險(xian)分(fen)配(pei)等(deng)容易引發合(he)(he)同(tong)雙方(fang)爭(zheng)議的(de)條款(kuan)予以(yi)分(fen)析(xi)。  

2、項目資產權屬  

在財政(zheng)(zheng)部(bu)印(yin)發的(de)(de)(de)《ppp項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)合同(tong)指(zhi)南(nan)(試行(xing))》中對此沒有(you)明(ming)確(que)的(de)(de)(de)概念描述，在發改委(wei)印(yin)發的(de)(de)(de)《政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)和社(she)會資本合作(zuo)(zuo)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)通用(yong)(yong)合同(tong)指(zhi)南(nan)》中出現(xian)在第八(ba)條第5項(xiang)(xiang)(xiang)：“項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)資產(chan)權(quan)(quan)屬(shu)是(shi)(shi)指(zhi)明(ming)確(que)合作(zuo)(zuo)各階(jie)段項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)有(you)形及無形資產(chan)的(de)(de)(de)所有(you)權(quan)(quan)、使用(yong)(yong)權(quan)(quan)、收益(yi)權(quan)(quan)、處置權(quan)(quan)的(de)(de)(de)歸屬(shu)。項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)資產(chan)主要(yao)包括土(tu)(tu)地(di)和土(tu)(tu)地(di)上的(de)(de)(de)附著物、設施設備(bei)(bei)等(deng)”。PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)用(yong)(yong)地(di)一般都是(shi)(shi)劃撥土(tu)(tu)地(di)，不(bu)(bu)管是(shi)(shi)劃撥還是(shi)(shi)出讓，通常應明(ming)確(que)未經政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)批準，項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公司不(bu)(bu)得將該項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)涉及的(de)(de)(de)土(tu)(tu)地(di)使用(yong)(yong)權(quan)(quan)轉讓給第三方或用(yong)(yong)于(yu)該項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)以(yi)外(wai)的(de)(de)(de)其他(ta)用(yong)(yong)途。項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)土(tu)(tu)地(di)附著物、建(構)筑物、污(wu)水處理(li)設施及設備(bei)(bei)等(deng)產(chan)權(quan)(quan)(所有(you)權(quan)(quan))屬(shu)于(yu)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)方，在特許經營期(qi)(qi)內由(you)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公司使用(yong)(yong)，期(qi)(qi)滿后即由(you)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公司無償移(yi)交給政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)或政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)指(zhi)定(ding)的(de)(de)(de)單位。同(tong)時，在項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)經營期(qi)(qi)間(jian)獲(huo)得的(de)(de)(de)各類知識(shi)產(chan)權(quan)(quan)通常也(ye)明(ming)確(que)附隨整體(ti)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)移(yi)交政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)方。  

3、政府支付方式  

污(wu)水(shui)處理服務費和運(yun)(yun)維績效服務費由市或縣財(cai)政(zheng)或其(qi)授權的實施(shi)機構按期(qi)支(zhi)付給項(xiang)目公司，PPP項(xiang)目合(he)同(tong)中(zhong)約定的政(zheng)府(fu)跨年度(du)(du)財(cai)政(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)責任納入中(zhong)期(qi)財(cai)政(zheng)規(gui)劃(hua)，經(jing)本級人(ren)民政(zheng)府(fu)審核同(tong)意，財(cai)政(zheng)部門將(jiang)財(cai)政(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)責任納入年度(du)(du)預算(suan)管理，報經(jing)人(ren)大同(tong)意。同(tong)時(shi)，制定相應(ying)的調價機制，根據運(yun)(yun)營維護(hu)期(qi)間的通貨膨脹情況(主要是(shi)指藥劑費、電(dian)費、設備維護(hu)及零部件更換費、污(wu)泥處理費、人(ren)工費、保險費及管理費用、稅(shui)費等)進行調整。  

4、風險分配  

風(feng)險(xian)分配結果的邊界很(hen)清(qing)晰，具體根據(ju)項(xiang)目(mu)情況適時調(diao)整。在財政(zheng)部合同指南中(zhong)明確了該原則：項(xiang)目(mu)設(she)計、建造、財務(wu)和(he)運營(ying)維護等(deng)商(shang)業風(feng)險(xian)由社(she)會資本承擔，法律、政(zheng)策和(he)最低(di)需求(qiu)等(deng)風(feng)險(xian)由政(zheng)府承擔，不可抗力等(deng)風(feng)險(xian)由政(zheng)府和(he)社(she)會資本合理(li)共擔。項(xiang)目(mu)實(shi)踐中(zhong)存在為規避利率(lv)波(bo)動對政(zheng)府付(fu)費金額(e)的影(ying)響(xiang)，PPP合同將財務(wu)風(feng)險(xian)中(zhong)的利率(lv)風(feng)險(xian)設(she)置為雙方共擔，并設(she)置相應調(diao)價(jia)機制，當利率(lv)變動達到一定幅(fu)度即可啟(qi)動調(diao)價(jia)機制。  

三、農村污水PPP項目改進方向  

(一)建立完善的技術路徑  

技術(shu)路徑是項(xiang)目的(de)核(he)心(xin)，項(xiang)目應根(gen)據(ju)進水(shui)水(shui)質、選(xuan)址、處理(li)(li)規模和周邊環境等因素(su)，綜合考慮，選(xuan)擇最優處理(li)(li)技術(shu)、處理(li)(li)規模和項(xiang)目選(xuan)址，以(yi)便于污(wu)水(shui)收集(ji)量(liang)的(de)統計，及污(wu)水(shui)排(pai)放(fang)量(liang)及排(pai)放(fang)水(shui)質的(de)計量(liang)和有(you)效管控;亦也可以(yi)發揮社會資本的(de)積極性，或聘請第三方(fang)機構作(zuo)技術(shu)支持，從(cong)而形成最優項(xiang)目技術(shu)方(fang)案。  

(二)建立完善的運營風險分擔機制  

相(xiang)比城鎮化污(wu)水(shui)(shui)(shui)處(chu)理項(xiang)目(mu)，農村污(wu)水(shui)(shui)(shui)處(chu)理項(xiang)目(mu)通(tong)常單體規(gui)模較小，缺乏(fa)規(gui)模效應，污(wu)水(shui)(shui)(shui)收集(ji)風險較大。為充(chong)分發揮社會資本的專業運營能力，污(wu)水(shui)(shui)(shui)收集(ji)風險主要由社會資本承擔，政府做好相(xiang)應的績效考核(he)，并(bing)通(tong)過(guo)激(ji)勵機(ji)制(zhi)及合(he)理的風險共擔機(ji)制(zhi)，以切實提高項(xiang)目(mu)運營水(shui)(shui)(shui)平。  

(三)完善收益回報機制  

由于農村人口(kou)密(mi)度(du)(du)小(xiao)，人員流動性大及(ji)農村存在大量自備井等特點，農村污水(shui)處理項目(mu)的收費(fei)難度(du)(du)相對(dui)較大。因此，為應對(dui)收費(fei)難的問題，政府需(xu)結(jie)合當地(di)實際經濟發展(zhan)水(shui)平，在爭取國家(jia)經濟補貼的同時，制定合理的收費(fei)機制，如按人口(kou)為收費(fei)基數，或(huo)將其納入(ru)自來水(shui)費(fei)中(zhong)一并收取。  

(四)建立完善的日常管理機制  

 農村污水(shui)治理由于村鎮(zhen)人口流動性(xing)大、無(wu)專(zhuan)業設(she)(she)(she)備維護(hu)人員等(deng)原因，經常出(chu)現設(she)(she)(she)施老舊、設(she)(she)(she)備空(kong)置等(deng)問題，最終導(dao)致污水(shui)處理系統形同虛設(she)(she)(she)。建議由社會資本設(she)(she)(she)立專(zhuan)門的技(ji)術人員分區定點對設(she)(she)(she)備進(jin)行維護(hu)及更新，同時政府對其進(jin)行監管，以保障農村污水(shui)項目真正落到實(shi)處，為百姓謀福(fu)利，更為生態環(huan)境的建設(she)(she)(she)優化(hua)出(chu)一份力。

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