從環保PPP出庫看“PPP隱形正面清單”
本文分析(xi)角(jiao)度從環保出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目的總體概況、區(qu)域(yu)分布、細分領域(yu)分布、基(ji)于E20環境平臺(tai)abcd分類下的環保PPP分類展開(kai)，以圖(tu)從出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目分析(xi)中發現財政(zheng)部鼓勵規范發展環保PPP的“隱形正面(mian)清單”。
隨著相應政(zheng)策的不(bu)斷完(wan)善，PPP市場不(bu)斷規(gui)范化，財(cai)(cai)政(zheng)部PPP項(xiang)(xiang)目(mu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)管(guan)理趨嚴，庫(ku)(ku)(ku)(ku)中(zhong)(zhong)項(xiang)(xiang)目(mu)亦愈(yu)來(lai)愈(yu)規(gui)范化。2017年11月(yue)(yue)(yue)，財(cai)(cai)政(zheng)部發(fa)(fa)布(bu)《關(guan)于規(gui)范政(zheng)府(fu)和社會(hui)資(zi)本(PPP)綜合(he)(he)信息平(ping)臺項(xiang)(xiang)目(mu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)管(guan)理的通(tong)(tong)知》(財(cai)(cai)辦(ban)金[2017]92號(hao)，以下(xia)簡稱(cheng)“92號(hao)文(wen)(wen)(wen)”)，旨在(zai)規(gui)范政(zheng)府(fu)和社會(hui)資(zi)本合(he)(he)作(zuo)(PPP)項(xiang)(xiang)目(mu)運作(zuo)。92號(hao)文(wen)(wen)(wen)發(fa)(fa)布(bu)之后(hou)(hou)，不(bu)少不(bu)合(he)(he)規(gui)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)或者長期(qi)沒有進(jin)展的PPP項(xiang)(xiang)目(mu)被(bei)集中(zhong)(zhong)清(qing)理出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)。E20數據(ju)中(zhong)(zhong)心在(zai)對(dui)財(cai)(cai)政(zheng)部PPP中(zhong)(zhong)心數據(ju)庫(ku)(ku)(ku)(ku)(簡稱(cheng)“財(cai)(cai)庫(ku)(ku)(ku)(ku)”)的集中(zhong)(zhong)關(guan)注后(hou)(hou)發(fa)(fa)現(xian)，財(cai)(cai)庫(ku)(ku)(ku)(ku)一直(zhi)對(dui)在(zai)庫(ku)(ku)(ku)(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)開展規(gui)范性(xing)管(guan)理，從2017年二季度(du)末開始不(bu)斷進(jin)行集中(zhong)(zhong)式(shi)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)管(guan)理，規(gui)范性(xing)管(guan)理時間早于92號(hao)文(wen)(wen)(wen)發(fa)(fa)布(bu)。因此本文(wen)(wen)(wen)所涉及(ji)的環(huan)保PPP出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)時間從2017年6月(yue)(yue)(yue)30日至2018年3月(yue)(yue)(yue)30日;若無特殊(shu)說明，本文(wen)(wen)(wen)數據(ju)均截至2018年3月(yue)(yue)(yue)30日。本文(wen)(wen)(wen)“出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)”指PPP項(xiang)(xiang)目(mu)由財(cai)(cai)庫(ku)(ku)(ku)(ku)管(guan)理庫(ku)(ku)(ku)(ku)或儲備庫(ku)(ku)(ku)(ku)清(qing)單退至財(cai)(cai)庫(ku)(ku)(ku)(ku)之外(wai)。出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)信息主要通(tong)(tong)過(guo)對(dui)比2017年6月(yue)(yue)(yue)30日與2018年3月(yue)(yue)(yue)30日兩個時點(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)庫(ku)(ku)(ku)(ku)而得出(chu)(chu)，已考慮到項(xiang)(xiang)目(mu)重復(fu)及(ji)項(xiang)(xiang)目(mu)內容發(fa)(fa)生(sheng)變更(geng)等因素。
本文分析角(jiao)度從環保出庫項目(mu)的(de)總體概(gai)況、區域分布、細分領域分布、基于E20環境平(ping)臺(tai)abcd分類(lei)下的(de)環保PPP分類(lei)展開(kai)，以(yi)圖從出庫項目(mu)分析中發現財政部鼓(gu)勵規范發展環保PPP的(de)“隱性正面清單”。
E20數據(ju)觀察結(jie)果(guo)發現，環保(bao)出(chu)庫(ku)(ku)項目(mu)占(zhan)(zhan)比(bi)(bi)29%，環保(bao)出(chu)庫(ku)(ku)比(bi)(bi)例低于非環保(bao);若(ruo)以所(suo)處階段為參照，則環保(bao)出(chu)庫(ku)(ku)項目(mu)中識(shi)別(bie)階段占(zhan)(zhan)比(bi)(bi)最(zui)大;環保(bao)出(chu)庫(ku)(ku)項目(mu)分布(bu)呈現西部地區(qu)出(chu)庫(ku)(ku)最(zui)多、固(gu)廢(fei)類項目(mu)出(chu)庫(ku)(ku)比(bi)(bi)例最(zui)低、工業(ye)(ye)園區(qu)供排水項目(mu)出(chu)庫(ku)(ku)比(bi)(bi)例高(gao)、危(wei)廢(fei)項目(mu)(含一般工業(ye)(ye)固(gu)廢(fei))和土壤(rang)修復(fu)項目(mu)出(chu)庫(ku)(ku)比(bi)(bi)例高(gao)的(de)狀(zhuang)況;在(zai)abcd分類下(xia)，a/d/c類項目(mu)出(chu)庫(ku)(ku)比(bi)(bi)例高(gao)。
E20環境平(ping)臺執(zhi)行合伙(huo)人、E20研究院執(zhi)行院長薛濤總結(jie)到：出(chu)(chu)庫(ku)(ku)清單顯示出(chu)(chu)，嚴格意義的(de)(de)(de)使(shi)用(yong)者(zhe)付費(fei)類項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)、運(yun)營(ying)績效約(yue)束較低的(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)比例(li)大，無行業政(zheng)(zheng)(zheng)策約(yue)束且完全(quan)依(yi)靠政(zheng)(zheng)(zheng)府付費(fei)類的(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)比例(li)高(gao)，不符合PPP設計(ji)要求(qiu)可(ke)(ke)以政(zheng)(zheng)(zheng)府購(gou)買服務形式進(jin)行的(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)多。而運(yun)營(ying)屬性(xing)強、運(yun)營(ying)需(xu)求(qiu)量(liang)又(you)可(ke)(ke)估計(ji)可(ke)(ke)測算的(de)(de)(de)使(shi)用(yong)者(zhe)付費(fei)類項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)、由政(zheng)(zheng)(zheng)府承擔最(zui)低需(xu)求(qiu)風險的(de)(de)(de)保(bao)底(di)量(liang)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)、投資(zi)規模適(shi)中的(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)，未來將成為受到社會(hui)資(zi)本(ben)及金(jin)融機構青睞(lai)的(de)(de)(de)黃金(jin)類項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)。
一、出庫項目總體概況：環保占比29%、出庫比例低于非環保
截(jie)至2018年3月30日，以(yi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)數量(liang)計，財(cai)政部PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)庫在庫項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)中環保項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)占30%;而(er)在環保項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)中，水(shui)務類項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)最多，其次是固廢類項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu);大(da)氣監(jian)測(ce)類項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)最少，僅1個。由(you)于大(da)氣監(jian)測(ce)類項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)不具有融(rong)資(zi)屬性、亦不包含(han)基(ji)(ji)礎(chu)設(she)施建設(she)內容(rong)，基(ji)(ji)本以(yi)政府購買服務形式而(er)非PPP模式開展，因(yin)此(ci)，該類PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)在庫數量(liang)極少。
截至(zhi)2018年3月30日(ri)，E20觀察(cha)到財(cai)政部出庫(ku)(ku)項目(mu)(mu)總數(shu)達3258個。其中，環(huan)保出庫(ku)(ku)項目(mu)(mu)938個，占所有(you)出庫(ku)(ku)PPP項目(mu)(mu)數(shu)的29%。
二、環保出庫項目概況：識別階段占比超三分之二
從所處階段分析，處于識別階段(儲備清單)的(de)環保PPP項(xiang)(xiang)目(mu)達688個，投(tou)資額約3536億，項(xiang)(xiang)目(mu)數、項(xiang)(xiang)目(mu)投(tou)資額占比(bi)分別為74%、68%。實際上(shang)大部分是非常早期的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)，甚至只(zhi)是地方政府(fu)有意向、有想(xiang)法(fa)想(xiang)做(zuo)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)，可能只(zhi)有一個項(xiang)(xiang)目(mu)名稱，沒(mei)有展開(kai)其他任何工作。因此(ci)，這類出庫對環保PPP整(zheng)體市場沒(mei)有直(zhi)接(jie)影(ying)響。
環保出(chu)庫項(xiang)(xiang)目中，管理庫項(xiang)(xiang)目250個(ge)，投(tou)(tou)資額約1657億，項(xiang)(xiang)目數、項(xiang)(xiang)目投(tou)(tou)資額占(zhan)比分別為26%、32%。其中，處于準備階段和(he)采購階段出(chu)庫的項(xiang)(xiang)目合(he)計占(zhan)比為20%(項(xiang)(xiang)目數計)、24%(投(tou)(tou)資額計)，這類(lei)項(xiang)(xiang)目可以說是合(he)規性(xing)問(wen)題最大的類(lei)型，特別集中于按效付費(fei)機制不到(dao)位(wei)、財政承受能力有限等原因，這是今后地方在推進環保PPP項(xiang)(xiang)目時(shi)需要合(he)規設計、規范操作的重點(dian)。
值得(de)高度(du)關(guan)注的(de)是，處(chu)于(yu)執(zhi)行(xing)階(jie)段的(de)環保(bao)出庫(ku)項目(mu)有59個(ge)，投資額(e)達(da)到431.5億元，項目(mu)數、投資額(e)占比分(fen)別達(da)到6%、8%。我們對(dui)這(zhe)些執(zhi)行(xing)階(jie)段出庫(ku)項目(mu)進(jin)行(xing)分(fen)析(xi)后發現，項目(mu)主要分(fen)布于(yu)水(shui)庫(ku)水(shui)利、園區污水(shui)處(chu)理(li)、濕(shi)地公園、鄉鎮供(gong)排水(shui)等幾類項目(mu)。這(zhe)些項目(mu)或運營性不(bu)強(qiang)、或需求(qiu)具有不(bu)確定性、或付費機(ji)制不(bu)健全(quan)、或融資遲遲難以落地，值得(de)反(fan)思。執(zhi)行(xing)出庫(ku)項目(mu)如(ru)何處(chu)理(li)，此前關(guan)于(yu)此類風險的(de)分(fen)配機(ji)制怎樣落實(shi)，社(she)會(hui)資本合理(li)利益如(ru)何保(bao)障(zhang)都是需要迫切面(mian)對(dui)的(de)問題。
(注：儲備(bei)清單是(shi)指識別(bie)階段(duan)項目，是(shi)地方(fang)政府(fu)部門有意愿采用PPP模(mo)式的備(bei)選項目，但尚未完成物有所(suo)值(zhi)評(ping)價和(he)財政承受能力(li)論證的審核(he);管理庫是(shi)指處于準備(bei)、采購(gou)、執行和(he)移交(jiao)階段(duan)項目。)
三、環保出庫項目區域分布：西部地區出庫項目位次靠前
除此之外，各省(sheng)環保項(xiang)(xiang)目(mu)出(chu)庫(ku)差異較大(da)，出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)數(shu)量排(pai)前(qian)五(wu)的省(sheng)份(fen)依次為：新(xin)疆(jiang)、內(nei)蒙古、甘(gan)肅(su)、云(yun)南、貴州;出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)排(pai)前(qian)五(wu)的省(sheng)份(fen)依次為：內(nei)蒙古、新(xin)疆(jiang)、甘(gan)肅(su)、云(yun)南、江蘇。出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)較多的省(sheng)份(fen)多為經濟落后(hou)的西部地(di)(di)區省(sheng)份(fen)，這些省(sheng)份(fen)經濟實力整體(ti)相(xiang)對(dui)薄(bo)弱，而市政(zheng)基礎設施(shi)建設需(xu)(xu)求(qiu)又相(xiang)對(dui)較大(da)，對(dui)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的需(xu)(xu)求(qiu)意愿相(xiang)對(dui)較強烈，最(zui)近兩(liang)三年推出(chu)的項(xiang)(xiang)目(mu)數(shu)量、投(tou)(tou)資(zi)(zi)規模也位(wei)居全(quan)國(guo)前(qian)列。對(dui)比PPP管(guan)理(li)(li)庫(ku)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)與(yu)地(di)(di)方(fang)一般預(yu)算支(zhi)出(chu)執行數(shu)發現，出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)數(shu)量與(yu)出(chu)庫(ku)項(xiang)(xiang)目(mu)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)排(pai)名(ming)較多的省(sheng)份(fen)均出(chu)現PPP管(guan)理(li)(li)庫(ku)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)大(da)于地(di)(di)方(fang)一般預(yu)算支(zhi)出(chu)的狀(zhuang)況。在(zai)中央(yang)強化地(di)(di)方(fang)債(zhai)風險管(guan)控、強調財政(zheng)承受(shou)能力10%“紅線”約束(shu)下，相(xiang)關省(sheng)份(fen)的財庫(ku)清理(li)(li)狀(zhuang)況在(zai)所難免。
注：“10%”紅線(xian)、PPP合作期(qi)不低(di)于(yu)10年等(deng)約(yue)束(shu)條件下(xia)，地(di)方PPP投資額上線(xian)約(yue)等(deng)于(yu)一般預算支出規模
四、環保出庫項目領域分布：固廢類項目出庫比例最低
財政部PPP項目(mu)庫(ku)(ku)整體出庫(ku)(ku)比例(li)約19%;環保項目(mu)出庫(ku)(ku)比例(li)略小于非環保項目(mu);管網(含管廊)和水(shui)務類出庫(ku)(ku)比例(li)均(jun)為(wei)18.7%，固廢類項目(mu)出庫(ku)(ku)比例(li)最低為(wei)18.2%。
管網/管廊(lang)(lang)類出庫較高的主要原因可(ke)能(neng)在于管網為政府投(tou)資(zi)、包裝為PPP更多是“可(ke)用(yong)性付(fu)費+運維服(fu)務付(fu)費”模式(shi)，和92號文的規(gui)范相沖突，而(er)管廊(lang)(lang)項目投(tou)資(zi)額大、入廊(lang)(lang)費機制執行(xing)有較大難度，進展難也會導致出庫情形。
水務類出庫(ku)，主要包(bao)括水利水庫(ku)、園區供排水、鄉鎮供排水、海綿城市、偏景觀建(jian)設的河道治理項(xiang)目(mu)，這些項(xiang)目(mu)在(zai)流程合(he)規性(xing)(xing)、需求量(liang)穩定性(xing)(xing)和(he)按效付費機制合(he)理性(xing)(xing)、項(xiang)目(mu)投資額過大、對社會投資人的吸引力等方面均(jun)存在(zai)不少(shao)問題(ti)，這些問題(ti)都(dou)是導致該(gai)類項(xiang)目(mu)出庫(ku)的重要原(yuan)因。
環保項(xiang)(xiang)目中(zhong)的(de)固(gu)(gu)廢(fei)類項(xiang)(xiang)目出(chu)(chu)庫(ku)(ku)比例(li)最(zui)小(xiao)。固(gu)(gu)廢(fei)類項(xiang)(xiang)目出(chu)(chu)庫(ku)(ku)比例(li)最(zui)小(xiao)一(yi)方面(mian)是由于固(gu)(gu)廢(fei)類項(xiang)(xiang)目多為(wei)運營類項(xiang)(xiang)目，另(ling)一(yi)方面(mian)在于固(gu)(gu)廢(fei)類項(xiang)(xiang)目單(dan)體投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)較(jiao)小(xiao)。據E20觀察，財(cai)政部PPP庫(ku)(ku)中(zhong)固(gu)(gu)廢(fei)項(xiang)(xiang)目平均(jun)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)為(wei)3.3億，水務項(xiang)(xiang)目平均(jun)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)為(wei)7.3億，而海綿城(cheng)市(shi)類項(xiang)(xiang)目平均(jun)投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)最(zui)高達21億。固(gu)(gu)廢(fei)PPP項(xiang)(xiang)目運營屬性強且(qie)項(xiang)(xiang)目運行之(zhi)后現金流相(xiang)對穩(wen)定，再加上投(tou)(tou)資(zi)(zi)額(e)比較(jiao)小(xiao)，社會資(zi)(zi)本可承受的(de)壓(ya)力較(jiao)低也(ye)更(geng)愿意(yi)參與，且(qie)金融機構也(ye)愿意(yi)為(wei)此類項(xiang)(xiang)目提供資(zi)(zi)金支(zhi)持。固(gu)(gu)廢(fei)項(xiang)(xiang)目出(chu)(chu)庫(ku)(ku)率低從一(yi)定角度反映出(chu)(chu)財(cai)政部規范PPP管理的(de)方向。
五、水務出庫項目對比：工業園區供排水出庫比例最高
E20將水(shui)(shui)(shui)(shui)務類(lei)項目分為：市(shi)政(zheng)供(gong)排(pai)水(shui)(shui)(shui)(shui)(包含(han)市(shi)政(zheng)供(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)、市(shi)政(zheng)污水(shui)(shui)(shui)(shui)處理、市(shi)政(zheng)供(gong)排(pai)水(shui)(shui)(shui)(shui)一體化)、水(shui)(shui)(shui)(shui)環(huan)境(jing)(包含(han)黑(hei)臭水(shui)(shui)(shui)(shui)體、海綿(mian)城市(shi)、景觀類(lei)水(shui)(shui)(shui)(shui)環(huan)境(jing))、村(cun)鎮(zhen)供(gong)排(pai)水(shui)(shui)(shui)(shui)(包含(han)村(cun)鎮(zhen)供(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)、村(cun)鎮(zhen)污水(shui)(shui)(shui)(shui)處理、村(cun)鎮(zhen)供(gong)排(pai)水(shui)(shui)(shui)(shui)一體化)、工(gong)業(ye)(ye)(ye)園區供(gong)排(pai)水(shui)(shui)(shui)(shui)(包含(han)工(gong)業(ye)(ye)(ye)園區供(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)、工(gong)業(ye)(ye)(ye)園區污水(shui)(shui)(shui)(shui)處理、工(gong)業(ye)(ye)(ye)園區供(gong)排(pai)水(shui)(shui)(shui)(shui)一體化)、水(shui)(shui)(shui)(shui)利(li)(包含(han)原水(shui)(shui)(shui)(shui)、水(shui)(shui)(shui)(shui)庫等)五類(lei)。不同類(lei)項目出庫比例(li)如(ru)圖所(suo)示(shi)。
(1)村鎮供排水出庫比例低，供水污水差異大
村(cun)鎮(zhen)(zhen)供(gong)排水(shui)(shui)(shui)項(xiang)目出(chu)庫比例(li)(li)最(zui)低(di)，僅14.1%。其中(zhong)(zhong)村(cun)鎮(zhen)(zhen)供(gong)水(shui)(shui)(shui)出(chu)庫比例(li)(li)達(da)23%，可能由(you)于農村(cun)供(gong)水(shui)(shui)(shui)付費(fei)主體不明，較(jiao)多采用村(cun)民自建等形式(shi)，且集中(zhong)(zhong)式(shi)村(cun)鎮(zhen)(zhen)供(gong)水(shui)(shui)(shui)商業模式(shi)并(bing)不太成(cheng)熟;村(cun)鎮(zhen)(zhen)污(wu)水(shui)(shui)(shui)處理(li)出(chu)庫比例(li)(li)較(jiao)小，僅11.8%，部(bu)分(fen)(fen)原因是由(you)于城(cheng)市市政污(wu)水(shui)(shui)(shui)處理(li)市場發展(zhan)不斷趨(qu)近飽和(he)，中(zhong)(zhong)國污(wu)水(shui)(shui)(shui)處理(li)市場向中(zhong)(zhong)小城(cheng)鎮(zhen)(zhen)進行(xing)轉移的(de)趨(qu)勢性特征的(de)反映，且村(cun)鎮(zhen)(zhen)污(wu)水(shui)(shui)(shui)處理(li)很大(da)一部(bu)分(fen)(fen)以集中(zhong)(zhong)式(shi)模式(shi)開展(zhan)，處理(li)模式(shi)類似于城(cheng)市污(wu)水(shui)(shui)(shui)處理(li)。
(2)水環境出庫比例低于市場預期，偏工程、弱績效類項目出庫高
備受各方關(guan)注(zhu)的(de)(de)(de)水(shui)(shui)(shui)環(huan)境項目(mu)入庫(ku)(ku)(ku)數(shu)量較多，但(dan)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)比例僅(jin)16.4%。水(shui)(shui)(shui)環(huan)境項目(mu)中(zhong)，海綿(mian)城(cheng)市出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)比例最(zui)大(da)(da)為25.9%，其次為景觀(guan)類(lei)(lei)(lei)水(shui)(shui)(shui)環(huan)境17.3%，黑臭(chou)水(shui)(shui)(shui)體(ti)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)比例最(zui)小(xiao)(xiao)，僅(jin)11.8%，且(qie)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)項目(mu)中(zhong)捆綁(bang)污水(shui)(shui)(shui)廠運營的(de)(de)(de)退庫(ku)(ku)(ku)項目(mu)僅(jin)1個(ge)。海綿(mian)城(cheng)市單體(ti)投資(zi)額(e)巨(ju)大(da)(da)且(qie)不包含運營內(nei)容和相關(guan)的(de)(de)(de)績(ji)效考核，缺少政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)端建設運行的(de)(de)(de)緊迫(po)性需(xu)求，且(qie)單體(ti)項目(mu)牽涉較多社會資(zi)本方，出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)比例大(da)(da)。景觀(guan)類(lei)(lei)(lei)水(shui)(shui)(shui)環(huan)境項目(mu)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)原因一(yi)方面(mian)是(shi)因為該類(lei)(lei)(lei)項目(mu)偏(pian)工程建設缺少項目(mu)建成運行后的(de)(de)(de)績(ji)效捆綁(bang)約束，另一(yi)方面(mian)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)的(de)(de)(de)景觀(guan)類(lei)(lei)(lei)水(shui)(shui)(shui)環(huan)境項目(mu)多集中(zhong)于西部地(di)(di)區(qu)(qu)及東北(bei)地(di)(di)區(qu)(qu)，且(qie)在(zai)行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)區(qu)(qu)劃上又集中(zhong)于縣城(cheng)或小(xiao)(xiao)規模的(de)(de)(de)地(di)(di)級市，這些(xie)地(di)(di)區(qu)(qu)的(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)實(shi)力有限，在(zai)財承報告中(zhong)不少景觀(guan)類(lei)(lei)(lei)水(shui)(shui)(shui)環(huan)境單體(ti)項目(mu)的(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)支(zhi)(zhi)出(chu)(chu)總額(e)占年度一(yi)般公共預算支(zhi)(zhi)出(chu)(chu)數(shu)額(e)接近10%的(de)(de)(de)紅線，甚至出(chu)(chu)現未來幾(ji)年超(chao)出(chu)(chu)10%紅線的(de)(de)(de)狀況，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)支(zhi)(zhi)出(chu)(chu)責任(ren)較高。在(zai)“水(shui)(shui)(shui)十條”下，地(di)(di)方黑臭(chou)水(shui)(shui)(shui)體(ti)水(shui)(shui)(shui)環(huan)境治理任(ren)務(wu)艱巨(ju)，在(zai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府端有相對較強的(de)(de)(de)治理需(xu)求，而(er)出(chu)(chu)庫(ku)(ku)(ku)項目(mu)主要是(shi)水(shui)(shui)(shui)質考核內(nei)容較少、運維約束偏(pian)弱、投資(zi)體(ti)量大(da)(da)、政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)支(zhi)(zhi)出(chu)(chu)責任(ren)過高的(de)(de)(de)項目(mu)。
(3)市政污水項目出庫低，帶管網后出庫幾率增加
市政供(gong)排水(shui)(shui)項(xiang)目(mu)出(chu)(chu)庫(ku)比例(li)(li)為(wei)(wei)18.5%。其(qi)中(zhong)(zhong)，市政供(gong)水(shui)(shui)出(chu)(chu)庫(ku)比例(li)(li)達25.2%，且出(chu)(chu)庫(ku)項(xiang)目(mu)多為(wei)(wei)較(jiao)偏(pian)遠地區縣城(cheng)或(huo)者城(cheng)鄉(xiang)一體(ti)化供(gong)水(shui)(shui)項(xiang)目(mu)。擬進入(ru)相關領域的社(she)會資(zi)本(ben)應全(quan)面評估地方人(ren)口(kou)規(gui)模、使用者付費機制、政府財政支付能力等(deng)因素，降低投資(zi)風險。在(zai)市政污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理項(xiang)目(mu)中(zhong)(zhong)，污(wu)(wu)水(shui)(shui)廠單(dan)體(ti)項(xiang)目(mu)出(chu)(chu)庫(ku)比例(li)(li)較(jiao)少為(wei)(wei)14.2%;污(wu)(wu)水(shui)(shui)處(chu)理管網一體(ti)化項(xiang)目(mu)出(chu)(chu)庫(ku)比例(li)(li)相對較(jiao)大，比例(li)(li)約17.6%。
(4)多因素導致水利類項目出庫比例高
水(shui)利類項目出庫比(bi)例達(da)23.2%，由于該類項目多為工程(cheng)(cheng)項目，運營屬性相對較弱;且投資(zi)(zi)規模大，對參與的社會(hui)資(zi)(zi)本(ben)的資(zi)(zi)金和融(rong)資(zi)(zi)實(shi)力(li)有很高(gao)要求(qiu)，但所能(neng)提(ti)供的收(shou)益有限(xian)(部分(fen)甚至為存量水(shui)利工程(cheng)(cheng)，屬于政府盤活存量的情形(xing))。
(5)同為園區類項目，供水、污水差異顯著
園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)供(gong)(gong)排水(shui)(shui)(shui)(shui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)出(chu)(chu)庫比例(li)最大(da)，其中園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)污(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理出(chu)(chu)庫比例(li)為23.2%，園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)供(gong)(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)出(chu)(chu)庫比例(li)達44.7%。園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)供(gong)(gong)排水(shui)(shui)(shui)(shui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)屬于(yu)需(xu)(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險承擔型使(shi)(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)(fei)類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)。園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)供(gong)(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)的(de)(de)需(xu)(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險由(you)社(she)會(hui)資本承擔，而該類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)受(shou)制(zhi)于(yu)外(wai)部宏(hong)觀經濟(ji)環(huan)境、區(qu)(qu)(qu)域經濟(ji)發達程度、當地政(zheng)府招商引資效果等(deng)因(yin)素(su)(su)，園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)企業入(ru)駐率影(ying)響(xiang)使(shi)(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)(fei)從而導致(zhi)園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)供(gong)(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)PPP進程的(de)(de)緩慢及不(bu)確定性因(yin)素(su)(su)增加(jia)。園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)污(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)需(xu)(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險由(you)政(zheng)府承擔，政(zheng)府與(yu)(yu)社(she)會(hui)資本方約定的(de)(de)保(bao)底水(shui)(shui)(shui)(shui)量(liang)會(hui)由(you)于(yu)園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)入(ru)駐率低(di)而長期存在，政(zheng)府是否仍(reng)如期支付(fu)費(fei)(fei)用(yong)成為制(zhi)約社(she)會(hui)資本方及金融機(ji)構積極參與(yu)(yu)的(de)(de)因(yin)素(su)(su)。與(yu)(yu)園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)污(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)理類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)相比，園(yuan)(yuan)區(qu)(qu)(qu)供(gong)(gong)水(shui)(shui)(shui)(shui)類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)使(shi)(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)(fei)類(lei)需(xu)(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險則(ze)完全由(you)社(she)會(hui)資本方承擔，在一定程度上(shang)更(geng)大(da)大(da)制(zhi)約金融機(ji)構對該類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)投資意愿，進而消弱(ruo)社(she)會(hui)資本對該類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)參與(yu)(yu)度，所以(yi)會(hui)出(chu)(chu)現其出(chu)(chu)庫比率過(guo)高的(de)(de)狀況。
六、固廢出庫項目對比：危廢(含工業固廢)、土壤修復出庫比例高
E20將固廢(fei)(fei)(fei)類項(xiang)目劃(hua)分為生活垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)、環(huan)衛、有機廢(fei)(fei)(fei)棄(qi)物處(chu)理(li)(含(han)餐廚(chu)、病死畜(chu)禽(qin)、畜(chu)禽(qin)糞便、污(wu)泥、秸稈等(deng))、危險(xian)廢(fei)(fei)(fei)棄(qi)物處(chu)理(li)(含(han)工業(ye)固廢(fei)(fei)(fei))、建筑(zhu)垃(la)圾(ji)處(chu)理(li)、靜脈產業(ye)園、土壤修復七(qi)類。
(1)土壤修復類項目出庫高更多源于市場需求低
按照出庫狀況(kuang)予以統計，土(tu)壤修(xiu)(xiu)復項(xiang)(xiang)目出庫比例達52.9%(入庫土(tu)壤修(xiu)(xiu)復項(xiang)(xiang)目數量亦較(jiao)少)，目前(qian)政府對土(tu)壤修(xiu)(xiu)復的緊迫(po)性較(jiao)低(di)，市(shi)場需求較(jiao)弱，除此(ci)之(zhi)外(wai)，土(tu)壤修(xiu)(xiu)復類(lei)項(xiang)(xiang)目一般為工程類(lei)項(xiang)(xiang)目且(qie)不(bu)包(bao)含(han)運營性內容，此(ci)類(lei)因素均會在(zai)一定程度上影響(xiang)土(tu)壤修(xiu)(xiu)復項(xiang)(xiang)目的出庫比例。
(2)非PPP的項目特性導致危廢出庫率高
假如(ru)將危廢(fei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(含工(gong)業(ye)固(gu)廢(fei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu))劃歸為PPP類(lei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)，則該(gai)(gai)類(lei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)存(cun)在服(fu)務(wu)邊(bian)界比較模(mo)糊的問題，危廢(fei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)為使(shi)用者付費，需(xu)求風險由(you)社(she)會資本承(cheng)擔(dan)且部分項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)為商業(ye)性(xing)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)，該(gai)(gai)類(lei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)不宜或不應該(gai)(gai)采用PPP模(mo)式(shi)開(kai)展，項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)特性(xing)導致危廢(fei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(含工(gong)業(ye)固(gu)廢(fei)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu))出庫(ku)率(lv)高。
(3)環衛處于市場化放量期，項目較多以政府采購服務開展
生(sheng)活垃圾處(chu)理(li)(li)、環(huan)(huan)衛項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)、有機廢棄物處(chu)理(li)(li)出(chu)(chu)(chu)庫(ku)(ku)比(bi)例(li)基本(ben)持平，約17%。在環(huan)(huan)衛項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)中，服務內容(rong)僅包含清掃保(bao)潔(jie)收運類的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)出(chu)(chu)(chu)庫(ku)(ku)比(bi)例(li)較(jiao)(jiao)大，綁(bang)(bang)定基礎設施(shi)資(zi)產(比(bi)如中轉(zhuan)站、后(hou)端垃圾焚燒廠等)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)出(chu)(chu)(chu)庫(ku)(ku)比(bi)例(li)較(jiao)(jiao)小。環(huan)(huan)衛行業(ye)正處(chu)于(yu)市場化前期(qi)，環(huan)(huan)衛項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)處(chu)于(yu)快(kuai)速放(fang)量期(qi)，各路(lu)社會資(zi)本(ben)在跑馬圈地的(de)快(kuai)速發展期(qi)，在10%紅線約束(shu)之(zhi)下，地方(fang)政府(fu)PPP財(cai)政預算不足(zu)的(de)現實情況疊(die)加PPP程序相對繁瑣等因(yin)素，清掃保(bao)潔(jie)收運類環(huan)(huan)衛項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)會由PPP轉(zhuan)為合作年(nian)份較(jiao)(jiao)短的(de)政府(fu)購買公共服務形式(shi);而綁(bang)(bang)定基礎設施(shi)資(zi)產的(de)環(huan)(huan)衛項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)擁有融(rong)資(zi)及運營屬(shu)性，較(jiao)(jiao)多以合作期(qi)限較(jiao)(jiao)長(chang)的(de)PPP模式(shi)開展且出(chu)(chu)(chu)庫(ku)(ku)率相對較(jiao)(jiao)低。
七、abcd分(fen)類下出(chu)庫項目(mu)對(dui)比(bi)：a/d/c類項目(mu)出(chu)庫比(bi)例高
基于E20市政(zheng)環(huan)保領域PPP分類格局(ju)圖對財政(zheng)部庫中水務類、固廢項目進行分類，并分析其出庫情況。
(1)需求風險難以被識別導致a類項目出庫比例大
a類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)目即嚴格意義的使用者付(fu)費(fei)類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)目出庫比(bi)例最大，原(yuan)因在(zai)于(yu)不(bu)(bu)少(shao)屬于(yu)供(gong)水(shui)(shui)項(xiang)(xiang)(xiang)目。該(gai)類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)目的需(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險由(you)社(she)會(hui)(hui)資(zi)本(ben)方承擔，在(zai)這種情(qing)況下，一(yi)方面社(she)會(hui)(hui)資(zi)本(ben)本(ben)身判斷需(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險相(xiang)對(dui)困難，另一(yi)方面由(you)于(yu)非專(zhuan)業金融機構判斷需(xu)求(qiu)風(feng)(feng)險也較(jiao)困難，社(she)會(hui)(hui)資(zi)本(ben)與(yu)金融機構均無法判斷項(xiang)(xiang)(xiang)目需(xu)求(qiu)風(feng)(feng)向。從(cong)出庫項(xiang)(xiang)(xiang)目中還可以觀察到(dao)，該(gai)類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)目在(zai)地域上多(duo)集中在(zai)園區(qu)供(gong)水(shui)(shui)、偏遠地區(qu)縣城或(huo)城鄉一(yi)體化供(gong)水(shui)(shui)項(xiang)(xiang)(xiang)目，使用者需(xu)求(qiu)不(bu)(bu)太穩定，且(qie)使用者付(fu)費(fei)意愿、付(fu)費(fei)能力存在(zai)不(bu)(bu)確定性，導致金融機構不(bu)(bu)愿參與(yu)該(gai)類(lei)項(xiang)(xiang)(xiang)目，而社(she)會(hui)(hui)資(zi)本(ben)的積極參與(yu)度(du)也很低，從(cong)而導致出庫比(bi)例高。
(2)市場需求快，環衛d類項目轉模式開展
其次是d類，主要服務內容為(wei)(wei)清掃保潔收運類項(xiang)目。根據我們(men)分析，退庫(ku)的原(yuan)因包括(kuo)部分項(xiang)目設(she)計(ji)不符合PPP要求(如合作(zuo)期(qi)限不足10年)、政府考慮PPP流程周期(qi)較(jiao)長而轉為(wei)(wei)政府購(gou)買服務實施(shi)等。從部分環衛企業反饋看，在92號文之后，政府和企業方均(jun)希(xi)望流程簡化，希(xi)望能無需走(zou)“兩評一(yi)案”特別(bie)是無須(xu)占用財政承(cheng)受能力(li)論證(zheng)“10%”的份額，也避免難以入庫(ku)與被清理出(chu)庫(ku)的風險。
(3)政府付費的回報機制造成地方支出壓力，進而波及c類項目
第三是c類(lei)(PFI)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，c類(lei)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)包(bao)括項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)類(lei)型主要有(you)水(shui)環境(jing)(包(bao)含黑臭水(shui)體、海綿(mian)城市、景(jing)觀類(lei)水(shui)環境(jing))、農村分散(san)式污水(shui)處理、水(shui)利、土壤修復(fu)。這(zhe)類(lei)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)是受92號文影(ying)響較大的領域(yu)，因為此類(lei)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)很多(duo)采用“可用性付(fu)費(fei)+運維(wei)績效(xiao)(xiao)服務付(fu)費(fei)”的方式進行(xing)設計，但按效(xiao)(xiao)付(fu)費(fei)機制不符合92號文規定。而(er)且部(bu)分項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)捆綁打包(bao)的內容較多(duo)，投資規模(mo)較大，且基本采取政府付(fu)費(fei)作為回報機制，但地方財(cai)政支(zhi)出(chu)壓力巨大，甚至觸及“10%”紅線。
(4)整體面看，帶b類項目處于安全范圍內
其他分類(lei)項(xiang)目(mu)，基(ji)本都包括b類(lei)項(xiang)目(mu)(政府監管(guan)型特許經營，按量計(ji)價、按效付(fu)費的污水處理及垃圾處理等)，b類(lei)項(xiang)目(mu)質量整體(ti)較(jiao)好，出(chu)庫(ku)(ku)率(lv)較(jiao)低(di)(di)。尤其是(shi)a+b項(xiang)目(mu)的出(chu)庫(ku)(ku)率(lv)最低(di)(di)，該(gai)類(lei)項(xiang)目(mu)多為市政供排水一體(ti)化打包項(xiang)目(mu)，運營性較(jiao)強、使(shi)用(yong)者的使(shi)用(yong)量相對(dui)可測、也(ye)多為存量項(xiang)目(mu);從財(cai)務角(jiao)度看，此(ci)類(lei)項(xiang)目(mu)相關財(cai)務指標(biao)可測算可預計(ji)，從各個(ge)角(jiao)度均符合(he)市場(chang)化條件(jian)，也(ye)符合(he)政府推動的方(fang)向，因此(ci)出(chu)庫(ku)(ku)率(lv)最低(di)(di)。
八、環保“PPP隱形正面清單”
綜上所(suo)述，環(huan)(huan)保領域出庫的(de)PPP項(xiang)目(mu)普遍具(ju)有治(zhi)理(li)不(bu)(bu)緊迫(po)(po)或(huo)需求(qiu)不(bu)(bu)穩定、商業模式不(bu)(bu)清晰或(huo)者尚不(bu)(bu)成熟、績效(xiao)約束較(jiao)弱及按(an)效(xiao)付(fu)費機制(zhi)不(bu)(bu)健全(quan)、項(xiang)目(mu)體量(liang)過大(da)導致政(zheng)府財力難(nan)以承擔(dan)等特點。與此相對，在環(huan)(huan)保督查、排污許可等政(zheng)策導向下治(zhi)理(li)需求(qiu)緊迫(po)(po)，商業模式清晰成熟、績效(xiao)約束性強、按(an)效(xiao)付(fu)費機制(zhi)健全(quan)、項(xiang)目(mu)體量(liang)適中和財政(zheng)支(zhi)出責任可控的(de)環(huan)(huan)保PPP項(xiang)目(mu)，可以說屬于環(huan)(huan)保PPP領域的(de)“正面清單”，是入庫容易、出庫風險(xian)較(jiao)低(di)的(de)類型。
具(ju)體(ti)來說(shuo)，在符合92號文屬(shu)于公共服務(wu)范圍、政(zheng)府負(fu)有提供義務(wu)、包含(han)運營內(nei)容、已建(jian)立按效付(fu)(fu)費(fei)機制(zhi)等基(ji)本要(yao)求(qiu)(qiu)的(de)(de)前提下，屬(shu)于隱性“正面清單(dan)”的(de)(de)環(huan)(huan)保(bao)PPP項目(mu)主(zhu)要(yao)包括：(1)人口規(gui)模大、地(di)方財(cai)力(li)較好地(di)區(qu)的(de)(de)市(shi)政(zheng)供排水(shui);(2)生(sheng)(sheng)活垃圾處(chu)理(li);(3)含(han)績效約定的(de)(de)水(shui)環(huan)(huan)境治(zhi)(zhi)理(li);(4)含(han)工程建(jian)設運營的(de)(de)城鄉環(huan)(huan)衛(wei)一體(ti)化(hua);(5)企(qi)業入駐率較高、污(wu)水(shui)產生(sheng)(sheng)量穩定的(de)(de)園區(qu)污(wu)水(shui)處(chu)理(li);(6)城鎮化(hua)程度較高、經濟實力(li)較強地(di)區(qu)的(de)(de)鄉鎮集中式污(wu)水(shui)處(chu)理(li);(7)其他治(zhi)(zhi)理(li)需(xu)求(qiu)(qiu)穩定、績效約束(shu)清晰(xi)、按效付(fu)(fu)費(fei)機制(zhi)健全的(de)(de)環(huan)(huan)保(bao)項目(mu)。這也是PPP規(gui)范化(hua)時代(dai)中應該持(chi)續推進實施落地(di)、代(dai)表公共服務(wu)領(ling)域市(shi)場(chang)化(hua)的(de)(de)重點領(ling)域，是建(jian)設美(mei)麗中國、打(da)好污(wu)染防(fang)治(zhi)(zhi)攻堅(jian)戰的(de)(de)必選動作。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
