PPP成就了環保，還是傷害了環保？  

大岳(yue)咨詢總經理金(jin)永祥給記者講了一(yi)個他的(de)親身(shen)經歷。在(zai)一(yi)次(ci)環(huan)(huan)保會議(yi)中(zhong)，蘇伊(yi)士(shi)副總裁(cai)孫明華向國內最(zui)大的(de)PPP中(zhong)介咨詢方金(jin)永祥發問(wen)：“現在(zai)環(huan)(huan)保PPP這么艱(jian)難(nan)，一(yi)直(zhi)在(zai)做(zuo)PPP的(de)大岳(yue)是否有責任？”  

孫明華之所以質疑(yi)，是因為近兩年內，中國民營環保企業不(bu)斷出現問題(ti)，頻繁尋求幫(bang)助。  

而大(da)岳在(zai)過(guo)去的(de)五年(nian)里，為1000多(duo)個PPP項目提(ti)供過(guo)咨詢服務，涉及投資額一(yi)萬億元，力(li)主(zhu)推(tui)進PPP。  

一位(wei)監管層(ceng)人士告(gao)訴記者，環保企(qi)業(ye)最近出的(de)問題(ti)，主要是(shi)企(qi)業(ye)快速擴(kuo)張，資(zi)金(jin)跟不(bu)上。他說：“企(qi)業(ye)杠桿太大的(de)情況下，無論選(xuan)擇哪種模式都是(shi)不(bu)行(xing)的(de)，這(zhe)個時候其實退潮的(de)不(bu)是(shi)PPP，而是(shi)企(qi)業(ye)自身的(de)問題(ti)。”  

金永(yong)祥贊成(cheng)上述(shu)監管層人士的(de)看法，他(ta)認為PPP是一項經濟政策，與以前的(de)效率相比(bi)是好(hao)的(de)，現在政府推出PPP項目，其實(shi)是給民營企(qi)業(ye)提供了機會，但是企(qi)業(ye)不(bu)考(kao)慮自(zi)己承受能(neng)力(li)，盲目擴張(zhang)，造成(cheng)了現在的(de)問題。  

五年來(lai)一直專注于環保PPP研究的E20研究院執行(xing)院長薛濤告訴經濟觀(guan)察報記者，近(jin)兩年來(lai)，E20會員(yuan)企(qi)業(ye)中不乏出(chu)現問(wen)題的環保企(qi)業(ye)。  

薛(xue)濤表示(shi)，2018年，大約有十(shi)七(qi)家環(huan)保民企上市(shi)公(gong)司碰(peng)到了金融(rong)緊縮，進而導致公(gong)司遇到現金流障礙和股權質(zhi)押(ya)爆倉的(de)風險(xian)，部(bu)分企業不得不引(yin)入(ru)國(guo)有資(zi)本，甚至因此放棄控股權。  

他說：“經過我們(men)的(de)分(fen)析，發現(xian)大約(yue)有(you)50%和(he)(he)2014年以來推行的(de)PPP項目中非運營類(lei)的(de)種類(lei)有(you)關。理解這個(ge)區(qu)分(fen)，就能明白近幾年來PPP發展的(de)問題和(he)(he)需要改進的(de)方(fang)面(mian)。”  

問題  

早在2018年12月20日晚間，深(shen)(shen)(shen)圳市(shi)鐵(tie)漢(han)生態環境股(gu)份(fen)有限(xian)公司(以下簡(jian)稱“鐵(tie)漢(han)生態”)獲(huo)悉，鐵(tie)漢(han)生態擬通(tong)過大(da)股(gu)東轉(zhuan)讓股(gu)份(fen)的方(fang)式(shi)，引入戰(zhan)略投(tou)(tou)資機構——深(shen)(shen)(shen)圳市(shi)國資委100%控(kong)(kong)股(gu)的深(shen)(shen)(shen)圳市(shi)投(tou)(tou)資控(kong)(kong)股(gu)有限(xian)公司(以下簡(jian)稱“深(shen)(shen)(shen)投(tou)(tou)控(kong)(kong)”)。轉(zhuan)讓完成后，深(shen)(shen)(shen)投(tou)(tou)控(kong)(kong)與深(shen)(shen)(shen)投(tou)(tou)控(kong)(kong)指定(ding)的關(guan)聯方(fang)或其(qi)直(zhi)接或間接管理的基金所持(chi)股(gu)份(fen)占鐵(tie)漢(han)生態股(gu)份(fen)總數的10%，深(shen)(shen)(shen)投(tou)(tou)控(kong)(kong)將成為鐵(tie)漢(han)生態第二大(da)股(gu)東。  

環(huan)保PPP行業的(de)龍頭企(qi)業東(dong)(dong)方園(yuan)林早在11月2日發(fa)布公告，實際控制人何巧(qiao)女女士、唐凱先生與北京(jing)市(shi)盈(ying)潤匯(hui)民基(ji)金管理(li)中(zhong)心(xin)(xin)(有(you)限合(he)伙)已經簽訂(ding)了《股(gu)(gu)權轉讓框架(jia)協(xie)議(yi)》。盈(ying)潤匯(hui)民基(ji)金擬參股(gu)(gu)東(dong)(dong)方園(yuan)林，受讓公司不超過(guo)總股(gu)(gu)本(ben)(ben)5%的(de)股(gu)(gu)份，成為(wei)東(dong)(dong)方園(yuan)林的(de)戰(zhan)略股(gu)(gu)東(dong)(dong)，并為(wei)東(dong)(dong)方園(yuan)林的(de)健康穩定發(fa)展提(ti)供支持。盈(ying)潤匯(hui)民基(ji)金為(wei)北京(jing)市(shi)朝陽區國有(you)資本(ben)(ben)經營管理(li)中(zhong)心(xin)(xin)通過(guo)旗下母基(ji)金北京(jing)市(shi)盈(ying)潤基(ji)金管理(li)中(zhong)心(xin)(xin)(有(you)限合(he)伙)出資的(de)基(ji)金主(zhu)體。  

在(zai)2018年(nian)更(geng)早的時(shi)間，已經有(you)盛運環(huan)(huan)保(bao)、三聚環(huan)(huan)保(bao)等近十多家環(huan)(huan)保(bao)企業引進了國(guo)有(you)資本。  

薛濤(tao)認(ren)為，除了(le)盛運(yun)、凱迪(di)兩家民企因(yin)所參(can)與的(de)(de)運(yun)營類PPP項(xiang)目，由于(yu)質量(liang)不高、擴張速度太(tai)快等原因(yin)帶(dai)來自身經營的(de)(de)問題，其(qi)他更多的(de)(de)民企上市公司在水(shui)環境(jing)和園林綠(lv)化領域，因(yin)為參(can)與非運(yun)營的(de)(de)PPP項(xiang)目，而受到(dao)了(le)后(hou)期政策和金(jin)融環境(jing)的(de)(de)震蕩。  

至于其他在固(gu)廢領域的(de)上市公司，總體表現穩健(jian)，也有少數未參與這類(lei)非運營PPP的(de)公司尚顯安全。  

薛濤進一(yi)步解釋(shi)，總體而言，非(fei)運(yun)(yun)營(ying)類的(de)PPP，基(ji)本都是(shi)(shi)純政府付費類，但是(shi)(shi)反之(zhi)則(ze)不(bu)成立，即(ji)還存在純政府付費的(de)運(yun)(yun)營(ying)類PPP模式(shi)，例如在環保(bao)的(de)固廢領(ling)域，主要是(shi)(shi)環衛和(he)垃圾填埋這(zhe)兩個細分領(ling)域。  

他表示，非運(yun)營類的PPP在環保領(ling)(ling)域(yu)主要集中在河道(dao)治(zhi)理、園林綠化、海綿城市、地(di)下管廊和農村環境(jing)治(zhi)理等領(ling)(ling)域(yu)，其(qi)基(ji)本特征包括采用“可用性付(fu)費(fei)”來分期償還工程投(tou)資，后期每年的運(yun)營維護(hu)費(fei)用對比可用性付(fu)費(fei)比例很低，以及工程邊(bian)界模糊，社會(hui)資本基(ji)本不具備關(guan)閉(bi)服務權力等。  

“我們(men)回顧(gu)上述出問題(ti)的(de)(de)(de)上市公(gong)(gong)司(si)，基本都涉及(ji)了(le)這(zhe)(zhe)類(lei)項目(mu)(mu)。在金融環境(jing)緊(jin)縮的(de)(de)(de)情況以(yi)及(ji)92號文件（財政部(bu)辦公(gong)(gong)廳2017年11月發布的(de)(de)(de)《關(guan)于規范政府和(he)社(she)會資本合作（PPP）綜合信息平(ping)臺項目(mu)(mu)庫(ku)管理的(de)(de)(de)通知》）對(dui)入庫(ku)項目(mu)(mu)進行整頓，金融機構嚴控不規范項目(mu)(mu)的(de)(de)(de)大背景下，國企(qi)(qi)和(he)建筑(zhu)央(yang)企(qi)(qi)尚且可以(yi)忍耐這(zhe)(zhe)些沖擊，但(dan)是(shi)對(dui)于民企(qi)(qi)上市公(gong)(gong)司(si)來說，就出現了(le)現金流斷裂和(he)股(gu)權質押(ya)爆倉(cang)的(de)(de)(de)風險。可以(yi)看到，這(zhe)(zhe)些非(fei)運營的(de)(de)(de)PPP領(ling)域主要參與的(de)(de)(de)企(qi)(qi)業，除了(le)建筑(zhu)類(lei)中央(yang)企(qi)(qi)業，其(qi)他都在水務和(he)園林(lin)領(ling)域。這(zhe)(zhe)就是(shi)桑德(de)、東方園林(lin)和(he)鐵漢生態等公(gong)(gong)司(si)面臨困難的(de)(de)(de)原(yuan)因。”  

與這(zhe)些(xie)非(fei)運營類(lei)PPP項(xiang)目(mu)形成對(dui)比(bi)的是(shi)，現(xian)在(zai)的固廢乃至污水(shui)處(chu)理(li)等環保(bao)類(lei)PPP項(xiang)目(mu)。2016年，財(cai)政部發(fa)布《關于在(zai)公共服(fu)務領域深入推(tui)進政府(fu)和社會資本合作(zuo)(zuo)工作(zuo)(zuo)的通知》。提(ti)出在(zai)垃圾處(chu)理(li)、污水(shui)處(chu)理(li)等公共服(fu)務領域，項(xiang)目(mu)一(yi)般有(you)現(xian)金流，市場化程度較高，PPP模式運用(yong)較為廣泛，操作(zuo)(zuo)相對(dui)成熟，各地(di)新建(jian)項(xiang)目(mu)要“強制(zhi)”應用(yong)PPP模式，中(zhong)央財(cai)政將逐步減(jian)少并取消專項(xiang)建(jian)設資金補助。  

薛濤(tao)對(dui)記者表(biao)示，無論(lun)是固廢還是財政部規定的污水(shui)、垃圾處理兩個(ge)行業，主要(yao)都(dou)是有運營屬性(xing)、具有流動性(xing)、金(jin)融機構相對(dui)支持，以及政府(fu)補(bu)貼相對(dui)有保障(zhang)的行業。  

融資困境  

在過去(qu)的(de)兩年環(huan)保企業乃(nai)至(zhi)環(huan)保類PPP項目，最后面臨的(de)問題都是融資問題。  

一位(wei)生態環(huan)保(bao)(bao)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的負責(ze)人告訴(su)記(ji)者，2017年10月開始，他介入(ru)一個PPP項(xiang)(xiang)目(mu)融(rong)資。這一年多里(li)，他與證券公司，基(ji)金(jin)公司，直投(tou)資金(jin)方(fang)，商業銀(yin)行，政策銀(yin)行都溝通過，也申報過財政部ppp項(xiang)(xiang)目(mu)補貼，和惠普金(jin)融(rong)補貼。到現(xian)在，均未有實質(zhi)性融(rong)資落地和補貼資金(jin)到位(wei)。事(shi)實上，他的項(xiang)(xiang)目(mu)為財政部示范項(xiang)(xiang)目(mu)，又是環(huan)保(bao)(bao)類(lei)，均屬于目(mu)前國(guo)家重點扶(fu)持關注的類(lei)型。  

上述(shu)負(fu)責(ze)人認(ren)為(wei)，現(xian)在融(rong)(rong)(rong)資困難的(de)主要原因有(you)幾個。首先是(shi)政策變化大(da)(da)，2016、2017年PPP大(da)(da)力(li)發展，大(da)(da)量貸款放出(chu)，2018年1月被(bei)緊急(ji)叫停，整(zheng)個PPP項(xiang)目(mu)庫問(wen)題(ti)整(zheng)改(gai)，大(da)(da)量問(wen)題(ti)項(xiang)目(mu)被(bei)清庫，很多都是(shi)連(lian)一實施兩(liang)評(ping)價(jia)（一實施：實施方案(an)；兩(liang)評(ping)價(jia)：物(wu)有(you)所值評(ping)價(jia)和財政承受(shou)能力(li)評(ping)價(jia)）都沒有(you)批復的(de)項(xiang)目(mu)，這(zhe)些問(wen)題(ti)項(xiang)目(mu)開(kai)工建(jian)設(she)，融(rong)(rong)(rong)資都放款的(de)被(bei)清庫，金(jin)融(rong)(rong)(rong)機(ji)(ji)構如何(he)處理？其次是(shi)2018年6月，國家(jia)調整(zheng)政策，又放開(kai)金(jin)融(rong)(rong)(rong)環(huan)境，鼓勵金(jin)融(rong)(rong)(rong)機(ji)(ji)構大(da)(da)力(li)支持優質PPP項(xiang)目(mu)，  

可是(shi)，金(jin)融機(ji)構畢竟不是(shi)慈(ci)善機(ji)構，他們(men)是(shi)逐利的(de)(de)，在(zai)國家5年(nian)期基(ji)準利率4.9%的(de)(de)條件下(xia)，外(wai)部(bu)市(shi)場早已經到(dao)達7%-8%，甚至一些(xie)房地(di)產融資利率已經達到(dao)12%-13%。基(ji)準利率不調整的(de)(de)情況下(xia)，PPP項目公(gong)司很難在(zai)合理(li)利率下(xia)跟金(jin)融機(ji)構談融資。而且2018年(nian)1月全(quan)面(mian)暫(zan)停，6月又(you)(you)全(quan)面(mian)開放(fang)，政(zheng)策(ce)(ce)變幻莫測，很多金(jin)融機(ji)構甘愿不做(zuo)融資業務，以免做(zuo)了融資又(you)(you)有新的(de)(de)政(zheng)策(ce)(ce)出現。政(zheng)策(ce)(ce)頻繁變換后(hou)，政(zheng)策(ce)(ce)實際(ji)落(luo)地(di)又(you)(you)很漫長(chang)，真的(de)(de)落(luo)地(di)到(dao)一線完(wan)成(cheng)融資放(fang)款，又(you)(you)是(shi)半(ban)年(nian)過去(qu)了。  

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