柴發合：我國大氣污染治理歷程回顧與展望
摘要：大氣污染防治工作是我國生態環境保護的重要組成部分,并隨社會經濟發展過程中出現的主要大氣環境問題的演變而不斷深化。幾十年來，我國在大氣污染控制和空氣質量管理方面做了大量的工作并取得了顯著成效。本文在系統回顧我國大氣污染治理歷程基礎上，展望提出新時期推進我國大氣污染治理創新思路。自20世紀70年代以來，我國大氣污染治理隨著社會經濟發展和生態環境保護事業發展主要經歷了消煙除塵構建大氣環境容量理論(1972—1990年)、分區管控防治酸雨和二氧化硫污染(1991—2000年)、總量控制二氧化硫排放量見頂下降(2001—2010年)、攻堅克難打贏藍天保衛戰(2011—2020年)四個階段。當前，在習近平生態文明思想指導下，在綠色發展、低碳發展、高質量發展推動下，在新舊動能轉換帶來產業結構、能源結構、交通運輸結構進一步調整和優化的情況下，更先進的大氣污染控制技術為大氣污染減排提供了更強大的動力，生態環境治理體系和治理能力現代化建設為空氣質量的持續改善提供了堅實保障。本文提出未來我國大氣污染治理創新思路:生態優先、綠色發展，進一步調整產業結構，實現高質量發展;清潔高效，低碳少污，進一步調整能源結構，提升清潔能源、新能源和可再生能源供給能力;問題導向、目標引領，弄清大氣污染來源成因，為科學治污提供堅實基礎;清潔生產，全程控制，顯著減少污染物的產生量和排放量;屬地責任，聯防聯控，改善局地質量，降低區域間相互影響;智慧監控，數據歸真，強化污染源監管。
1972年6月5日，世界上第一次國際環保會議——聯合國人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩舉行。這是世界各國政府代表團及政府首腦、聯合國機構和國際組織代表參加的共同討論當代環境問題，探討保護全球環境戰略的第一次國際會議。會議通過了《聯合國人類環境會議宣言》(簡稱《人類環境宣言》或《斯德哥爾摩宣言》)和《行動計劃》，宣告了人類關于環境的傳統觀念的終結，達成了“只有一個地球”、人類與環境是不可分割的“共同體”的共識。我國組織代表團參加了這次里程碑式的會議，也從此開啟了我國生態環境保護征程。大氣污染防治一直是我國環境保護的重要組成部分，并隨社會經濟發展過程中出現的主要大氣環境問題的演變而不斷深化。幾十年來我國在大氣污染控制和空氣質量管理方面做了大量的工作并取得了顯著成效。本文在系統回顧我國大氣污染治理歷程基礎上，展望提出新時期推進我國大氣污染治理的創新思路。
1消煙除塵，構建大氣環境容量理論(1972—1990年)
1973年我國召開了第一次全國環境保護會議，確定了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護“32字方針”，通過了《關于保護和改善環境的若干規定》。隨后國務院成立了原國務院環境保護領導小組，(下設環境保護辦公室，后升級為原國家環境保護局)，為我國重大大氣污染問題的調查和決策起到了重要的領導、支撐和推動作用。
1978年第五屆全國人民代表大會將“保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”寫入《中華人民共和國憲法》，并于1979年頒布了第一部環境保護基本法——《中華人民共和國環境保護法(試行)》。1987年9月5日第六屆全國人大第22次會議通過，1988年6月1日起施行我國首部《中華人民共和國大氣污染防治法》(簡稱《大氣污染防治法》)，開宗明義防治大氣污染的目的是保護和改善生活環境和生態環境，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展。要求各級政府必須將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，合理規劃工業布局，加強防治大氣污染的科學研究，采取防治大氣污染的措施，保護和改善大氣環境。各級政府環境保護部門對大氣污染防治實施統一監督管理，其他相關管理部門根據各自的職責，對機動車船污染大氣實施監督管理。排污單位必須遵守國家有關規定，并采取防治污染的措施。單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。法律還規定了大氣環境質量標準、大氣污染物排放標準制定的原則，構建了我國環境空氣質量監督管理體系和重要制度，規定了相關方的法律責任。法律提出以防治煙塵污染為重點，提出在用鍋爐煙塵排放達標標準；新建工業窯爐、新安裝的鍋爐煙塵排放不得超過規定的排放標準；城市應統一解決熱源，發展集中供熱；改進城市燃料結構，發展城市煤氣，推廣成型煤的生產和使用；在人口集中地區存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰和石灰時，必須采取防燃、防塵措施防止污染大氣以及防治廢氣、粉塵和惡臭污染。這是我國大氣污染防治的第一部法律，對我國大氣污染防治納入法制化管理起到了奠基性和基礎性作用，也推動了大氣污染防治技術的研究與開發應用。
1973年我國發布了第一個國家環境保護標準——《工業“三廢”排放試行標準(GBJ4—1973)》，規定了工業廢氣中一些污染物的容許排放濃度和排放量。1982年發布了我國首個《大氣環境質量標準(GB3095—1982)》，規定劃分三類環境空氣功能區，不同功能區針對不同的保護對象，執行不同的大氣污染物標準濃度限值。此階段主要大氣環境問題是煙粉塵污染。大氣污染防治的重點是消煙除塵，著力解決懸浮顆粒物污染和“黑龍與灰龍”。與此同時，城市環境空氣質量問題日益受到關注。在國家科技計劃的支持下，開展了沈陽地區、太原地區、珠江三角洲地區大氣環境容量研究、蘭州西固光化學污染研究、天津工業煙氣污染研究以及華南和西南酸雨研究等項目。大氣環境容量研究創立了我國大氣環境容量的基礎理論和規劃方法；光化學污染研究奠定了我國光化學污染控制的基礎；重點地區的酸雨研究初步掌握了典型區域酸雨污染的態勢和成因；工業煙氣污染控制相關研究為我國消煙除塵提供了基本的技術支撐。太原市也率先開展了基于大氣環境容量的總量控制標準研究，為我國基于環境質量目標的總量控制方法進行了有益的探索。
以1978年中國環境科學研究院和中國環境監測總站成立為標志，我國環境科學研究和環境質量監測體系開始形成。
這階段大氣污染防治取得成效，全國環境保護重點城市空氣中總懸浮顆粒物(TSP)平均濃度從1986年的560微克/立方米下降到1990年的387微克/立方米，降低了30.9%。
2分區管控，防治酸雨和二氧化硫污染(1991—2000年)
1992年我國參加了在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議。會議通過了《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》和《21世紀議程》，對各國保護環境與生態、謀求經濟社會可持續發展提出了更高要求。1994年國務院批準《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，成為我國實施可持續發展戰略的行動綱領。
這一階段的大氣污染主要防治對象為二氧化硫和懸浮顆粒物。空氣污染的范圍由城市局地污染向區域性污染發展，出現了大面積的酸雨污染，控制重點為燃煤鍋爐與工業排放。
隨著經濟社會的高速發展和人民生活水平的不斷提高，我國煤炭消費量和機動車保有量快速上升。1990年全國煤炭消耗量10.52億噸，到1995年煤炭消耗量增至12.8億噸，二氧化硫排放量達2370萬噸，居世界首位。由于我國部分地區燃用高硫煤，燃煤設備未能采取脫硫措施，致使二氧化硫排放量不斷增加，造成嚴重的環境污染。在總懸浮顆粒物污染仍然居于高位的同時，部分城市二氧化硫污染十分嚴重，氮氧化物污染持續增加，酸雨污染面積不斷擴大，長江以南的廣大地區降水酸度迅速升高，酸雨面積高達300多萬平方千米，使我國繼歐洲、北美之后成為世界第三大酸雨區。
酸雨影響作物生長，腐蝕建筑材料，破壞生態系統，造成巨大經濟損失。科學界持續對我國酸雨態勢、影響和控制進行深入研究，通過詳細監測和調查，弄清了我國酸雨污染的范圍和硫酸型污染特征，證實了酸雨區域輸送行為，提出了酸雨控制國家方案。1990年12月，原國務院環境保護委員會第19次會議通過了《關于控制酸雨發展的意見》；1992年經國務院批準在貴州、廣東兩省和柳州、南寧、桂林、杭州、青島、重慶、長沙、宜昌和宜賓九市開展征收工業燃煤二氧化硫排污費和酸雨綜合防治試點工作。1995年8月29日第八屆全國人大第十五次會議對《大氣污染防治法》進行了第一次修訂，要求原環境保護部門會同國務院有關部門，根據氣象、地形、土壤等自然條件，可以對已經產生、可能產生酸雨的地區或者其他二氧化硫污染嚴重的地區，經國務院批準后，劃定為酸雨控制區或者二氧化硫污染控制區(簡稱“兩控區”)。1996年8月3日發布了《國務院關于環境保護若干問題的決定》，提出實施污染物排放總量控制，建立全國主要污染物排放總量指標體系和定期公布制度。要求原國家環境保護局按照《大氣污染防治法》會同有關部門依法提出酸雨控制區和二氧化硫污染控制區的劃定意見和目標要求，報國務院批準后執行。原國家環境保護局組織清華大學與中國環境科學研究院經過深入研究提出了“兩控區”劃分方案，1998年1月12日獲國務院批復實施。“兩控區”總面積約為109萬平方千米，占國土面積11.4%，涉及176個地市級單元。其中酸雨控制區面積約為80萬平方千米，占國土面積8.4%，二氧化硫污染控制區面積約為29萬平方千米，占國土面積3%。該批復提出了要通過燃煤含硫量限值、工業污染源二氧化硫達標排放、實行二氧化硫排放總量控制和征收二氧化硫排污費等措施使城市環境空氣二氧化硫濃度達到國家環境質量標準，酸雨控制區酸雨惡化的趨勢得到緩解。這是城市二氧化硫污染與區域酸雨污染聯合控制的樣本范例。
1996年我國出臺《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》落實“一控雙達標”(即到2000年底，各省、自治區、直轄市要使本轄區主要污染物的排放量控制在國家規定的排放總量指標內，工業污染源要達到國家或地方規定的污染物排放標準，空氣和地面水按功能區達到國家規定的環境質量標準)。
在機動車污染方面，1995年修訂的《大氣污染防治法》提出國家鼓勵、支持生產和使用高標號的無鉛汽油，限制生產和使用含鉛汽油。逐步減少含鉛汽油的產量，直至停止含鉛汽油的生產和使用。
2000年4月29日第九屆全國人大第十五次會議對《大氣污染防治法》進行了第二次修訂。這次修訂協調了大氣法與其他政策、法律之間的關系，提出地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，應制定規劃和采取措施，使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。要求向大氣排放污染物的濃度不得超過國家和地方規定的排放標準，規定對大氣污染物排放實施總量控制制度和排放許可制度，增加了防治機動車船排放污染和相關國際條約履約的條款，擴大了大氣污染物排污收費的范圍。實行總量控制的區域從“兩控區”擴展到大氣環境質量尚未達標的區域和“兩控區”。在繼續加大二氧化硫控制的基礎上，要求對燃料燃燒過程中產生的氮氧化物采取控制措施。規定在用機動車不符合制造當時的在用機動車污染物排放標準的，不得上路行駛；同時對機動車船的日常維修與保養、車船用燃料油、排氣污染檢測抽測等作出了原則規定。隨后原國家環境保護總局更新了《汽車排氣污染監督管理辦法》，發布了《機動車排放污染防治技術政策》，對汽車及其發動機產品提出環保要求。
1996年對《大氣環境質量標準》進行了第一次修訂，對總懸浮顆粒物等14種環保術語、環境質量分區分級有關內容進行了修改，調整補充了污染物項目、取值時間、濃度限值和數據統計有效性等規定，將可吸入顆粒物(PM10)納入常規污染物，形成了TSP和PM10的雙顆粒物指標共存狀態。
在“九五”期間，我國對主要污染物排放實施總量控制，并在全國16個城市開展了大氣排污許可制度試點。結合國家經濟結構調整，取締、關停了8.4萬多家污染嚴重又沒有治理前景的“十五小”企業(指小造紙、小制革、小染料廠及土法煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉鉛鋅、煉油、選金和農藥、漂染、電鍍、石棉制品，放射性制品等小企業)，淘汰了一批技術落后、浪費資源、質量低劣、污染環境和不符合安全生產條件的小煤礦、小鋼鐵、小水泥、小玻璃、小煉油、小火電等，對高硫煤實行限產，有效地削減了污染物排放總量。到2000年在國內生產總值年均增長8.3%的情況下，“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃基本完成，全國二氧化硫、煙塵、工業粉塵主要污染物的排放總量比“八五”末期分別下降了10%~15%。全國23萬多家有污染的工業企業中90%以上的企業實現了主要污染物達標排放。全國46個考核的環境保護重點城市中，25個城市實現了大氣質量按功能分區達標。但主要污染物排放量仍然居于高位，全國二氧化硫排放量1995萬噸，遠遠高于環境承載能力。常規污染物排放總量削減的任務還未完成，機動車尾氣污染和有毒有害有機污染等問題日漸突出。我國酸雨出現的區域與往年相比無明顯變化，基本維持了多年形成的格局，61.8%的南方城市出現酸雨，年均降水pH小于5.6的區域面積占國土面積的30%，主要分布在長江以南、青藏高原以東的廣大地區及四川盆地。華中、華南、西南和華東仍是酸雨污染嚴重的區域。全國仍有70個城市二氧化硫年均濃度不滿足國家空氣質量二級標準的要求。
北京市從1998年開始以煤煙、機動車排氣和揚塵混合型污染控制為主，連續實施了五個階段的大氣污染防治措施，主要污染物濃度均有所下降。但由于全市煤炭年消耗量仍高達2710萬噸，二氧化硫年排放量為22.4萬噸，煙塵年排放量為10.0萬噸，市區大氣中二氧化硫、二氧化氮和PM10濃度年日均值分別為71微克/立方米、71微克/立方米、162微克/立方米。
3總量控制，二氧化硫排放量見頂下降(2001—2010年)
面對嚴峻的大氣污染形勢，我國強化對大氣污染物排放總量的控制，科技部也布局了多項研究課題，分析大氣污染成因，開發大氣污染控制技術，探索大氣污染控制的途徑。2008年北京奧運會空氣質量保障的系列研究和成功實踐說明，解決我國區域性復合型大氣污染問題必須多污染物協同減排、多部門多地區聯防聯控。
2001年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出要加強大氣污染防治，實施“兩控區”和重點城市大氣污染控制工程，2005年“兩控區”二氧化硫排放量比2000年減少20%。2001年12月《國家環境保護“十五”計劃》進一步細化了總量控制目標，即到2005年二氧化硫、塵(煙塵及工業粉塵)、化學需氧量、氨氮、工業固體廢物等主要污染物排放量比2000年減少10%；酸雨控制區和二氧化硫控制區二氧化硫排放量比2000年減少20%，降水酸度和酸雨發生頻率有所降低。
2002年10月國務院批復《兩控區酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》，要求到2005年，“兩控區”內二氧化硫排放量比2000年減少20%，控制在1053.2萬噸以內(其中酸雨控制區630.2萬噸，二氧化硫污染控制區423.4萬噸)，要形成356.8萬噸/年的二氧化硫減排能力。酸雨污染程度有所減輕，硫沉降量有所減少，80%以上的城市空氣二氧化硫濃度年均值達到國家環境空氣質量二級標準，其他城市環境空氣二氧化硫濃度明顯降低。“兩控區”計劃的特點是第一次將控制總量落實到各省級單位及其所屬的“兩控區”，明確了二氧化硫達標的城市，并按二氧化硫削減任務安排了重點工程清單。提出依法對排放二氧化硫的單位按照二氧化硫排放總量征收排污費，并逐步提高排污收費標準，擴大收費范圍，試行二氧化硫排放權交易制度，使其達到或超過二氧化硫污染治理成本，形成誰污染誰就要承擔相應經濟責任的公平機制。
燃煤電廠是二氧化硫排放的第一大行業。2002年全國發電裝機容量已達到35657萬千瓦，其中，火電裝機容量為26554.67萬千瓦，占總裝機的74.55%；火電發電量已達到13273.77億千瓦時，占總發電量的80.25%；火電行業二氧化硫排放達到665.8萬噸。“兩控區”內火電廠二氧化硫排放量占“兩控區”總排放量的59%。2003年修訂了火電廠大氣污染物排放標準，規定了三個不同階段火電廠的二氧化硫、氮氧化物和煙塵的排放濃度。早在1973年我國頒布的第一個污染物排放標準《工業“三廢”排放試行標準(GBJ4—73)》就針對電站給出了7種不同高度排氣筒所對應的二氧化硫和煙粉塵允許排放速率(kg/h)，允許排放量限值隨著煙囪增高而逐漸增大，所以刺激了電廠高煙囪和多煙囪的建設，沒有從根本上削減污染物排放量；1991年發布了第一個《燃煤電廠大氣污染物排放標準(GB13223—91)》，二氧化硫允許排放量從定值發展到用P值法計算，排放標準較松且未實行濃度控制；在1996年發布《火電廠大氣污染物排放標準(GB1322—1996)》中，標準限值未變，只是對1997年以后建設的火電廠要求二氧化硫排放實行總量與濃度雙重控制，使用低硫煤(燃煤含硫量小于1%)就可達標；2003年再次對《火電廠大氣污染物排放標準(GB13223—2003)》進行修訂，分三個時段，特別是提出到2005年和2010年火電廠二氧化硫、煙塵、氮氧化物的濃度排放限值，有利于火電廠根據自身的情況采取相應的控制措施。
國家“十五”期間雖然大氣污染防治工作取得一定進展，但環境保護計劃指標沒有全部實現。2005年全國二氧化硫排放量達到2549萬噸，比2000年增加了27.8%，其中工業排放量增加了34.5%，“兩控區”增加了2.9%，46%的設區城市空氣質量達不到二級標準，一些大中城市灰霾天數有所增加，酸雨污染程度沒有減輕。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國已經集中顯現。我國已進入污染事故多發期和矛盾凸顯期。深層次的原因是產業結構不合理，經濟增長方式粗放，環境保護滯后于經濟發展，體制不順、機制不活、投入不足、能力不強、有法不依、違法難究、執法不嚴、監管不力的現象比較普遍。從管控標準來看，特別是二氧化硫排放標準失之過寬，與產生量的增長相比減排力度遠遠不足。相比較全國其他地區來說，“兩控區”內增加幅度小得多，說明“兩控區”的污染防治取得了一定的成效。
2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出要以科學發展觀統領經濟社會發展全局，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。將二氧化硫排放量在2005年基礎上削減10%作為國民經濟和社會發展的約束性指標之一。要求堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，堅決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。以解決影響經濟社會發展特別是嚴重危害人民健康的突出問題為重點，有效控制污染物排放，盡快改善重點區域和重點城市的環境質量。加快現有燃煤電廠脫硫設施建設，新建燃煤電廠必須根據排放標準安裝脫硫裝置，推進鋼鐵、有色、化工、建材等行業二氧化硫綜合治理。在大中城市及其近郊，嚴格控制新(擴)建除熱電聯產外的燃煤電廠，禁止新(擴)建鋼鐵、冶煉等高耗能企業。加大城市煙塵、粉塵、細顆粒物和汽車尾氣治理力度。2007年11月發布的《國家環境保護“十一五”規劃》進一步將重點城市空氣質量好于Ⅱ級標準的天數超過292天的比例提高5.6個百分點作為目標。部署實施酸雨和二氧化硫污染防治規劃，以火電廠建設脫硫設施為重點，控制高架源的二氧化硫和氮氧化物排放，加快現役火電機組脫硫設施的建設，使現役火電機組投入運行的脫硫裝機容量達到2.13億千瓦。新(擴)建燃煤電廠除國家規定的特低硫煤坑口電廠外，必須同步建設脫硫設施并預留脫硝場地。以113個環保重點城市和城市群地區的大氣污染綜合防治為重點，努力改善城市和區域空氣環境質量。將可吸入顆粒物作為城市大氣污染防治的重點，加快城區工業污染源調整搬遷，集中整治低矮排放污染源，重視解決油煙污染。加強建筑施工及道路運輸環境管理，有效抑制揚塵。提高城市清潔能源比例和能源利用效率，大力開展節能活動。因地制宜地發展以熱定電的熱電聯產和集中供熱。在城區內劃定高污染燃料禁燃區。同時統籌規劃長三角、珠三角、京津冀等城市群地區的區域性大氣污染防治，有條件的城市要開展氮氧化物、有機污染物等復合污染問題以及灰霾天氣的研究，逐步開展對臭氧和細顆粒物(PM2.5)等指標的監測，建立光化學煙霧污染預警系統。
2006年8月，國務院批復了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，要求各地要將《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》確定的主要污染物總量控制指標納入本地區經濟社會發展“十一五”規劃和年度計劃，分解落實到基層和重點排污單位。要制訂實施方案，落實工程措施和資金，嚴格實行排污許可證管理，加強執法監督，加大對各種違法排污行為的監督查處力度；同時，要切實轉變經濟增長方式，從源頭上減少污染，確保總量控制目標的實現；國務院各有關部門要根據各自的職能分工，加強對《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》執行的指導、支持和監督。原國家環境保護總局、統計局、國家發展改革委要每半年向社會公布各省(區、市)主要污染物的排放總量，并會同原國家監察部對《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》完成情況進行年度檢查和考核，向國務院報告。計劃在確保實現全國總量控制目標的前提下，綜合考慮各地環境質量狀況、環境容量、排放基數、經濟發展水平和削減能力以及各污染防治專項規劃的要求，對東、中、西部地區實行區別對待，將總量減排指標落實到省(自治區、直轄市)及其火電行業。
2007年5月，國務院印發了《節能減排綜合性工作方案》，把節能減排作為調整經濟結構、轉變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調控的重要目標。綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，控制增量，調整存量；依靠科技，加大投入；健全法制，完善政策；落實責任，強化監管；加強宣傳，增強意識；突出重點，強力推進。動員全社會力量，扎實做好節能降耗和污染減排工作，確保實現節能減排約束性指標，推動經濟社會又好又快發展。提出控制高耗能、高污染行業過快增長，加大淘汰電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行業落后產能的力度；完善促進產業結構調整的政策措施，修訂《產業結構調整指導目錄》，鼓勵發展低能耗、低污染的先進生產能力；完善促進產業結構調整的政策措施，適當提高建設項目在土地、環保、節能、技術、安全等方面的準入標準；積極推進能源結構調整，大力發展可再生能源和加強資源調查評價、促進服務業和高技術產業加快發展等重大措施。方案要求發揮政府主導作用，強化企業主體責任，建立健全節能減排責任制和問責制，加強考核和監督，將節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行“一票否決”。一級抓一級，層層抓落實，形成強有力的工作格局。
2007年11月國務院批轉了《主要污染物總量減排統計辦法》《主要污染物總量減排監測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》，進一步細化了減排監管體系。在管理層面上，以2008年原環境保護總局升格為原環境保護部為契機，設立污染物排放總量控制司，承擔落實國家減排目標的責任，提出實施總量控制的污染物名稱、總量控制的數量及對各省(自治區、直轄市)和重點企業的控制指標。監督管理納入國家總量控制的主要污染物減排工作，建立和組織實施總量減排責任制考核制度等。在組織落實的基礎上，建立健全了污染物減排各項規章制度和六大督查中心，相繼出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查方法》《主要污染物總量減排核算細則》《主要污染物總量減排監察系數核算辦法》等規范性文件，保障了減排工作責任明晰、組織嚴密、有章可循、公平公正、公開透明，也探索出了一條“淡化基數、算清增量、核實減量”的方法體系。除此之外，燃煤機組脫硫電價政策也發揮了經濟激勵作用。2007年5月國家發展改革委和原國家環境保護總局聯合制定了《燃煤發電機組脫硫電價及脫硫設施運行管理辦法(試行)》，規定新(擴)建燃煤機組必須按照環保規定同步建設脫硫設施，其上網電量執行國家發展改革委公布的燃煤機組脫硫標桿上網電價。現有燃煤機組安裝脫硫設施后，其上網電量在現行上網電價基礎上每千瓦時加價1.5分錢。
2008年北京奧運會空氣質量保障促進了北京市空氣質量的快速改善，同時也是京津冀聯防聯控解決區域性大氣環境問題的成功探索。從1998年起北京市大氣污染防治就被列為國家環境保護重點治理工程。北京市先后實施了十二個階段近200項的控制大氣污染措施，大氣環境質量有了較為明顯的改善。但由于“十五”期間北京市的城市人口增加174萬，煤炭消耗量增加300多萬噸，即達到3069萬噸；機動車保有量增加100萬輛，建筑面積新增1.2億平方米，加之周邊區域的傳輸影響，冬季煤煙型污染和夏季氧化型污染問題仍然十分突出。2005年北京市空氣污染指數二級和好于二級的天數234天，二氧化硫濃度比1998年下降了58%，略低于國家二級標準限值，可吸入顆粒物年均濃度值超過國家二級標準42%，夏季有57天臭氧超標。要實現“綠色奧運”承諾尚有較大差距。黨中央、國務院非常關心北京奧運籌辦工作，批準成立了由北京市、原國家環境保護總局牽頭，天津、河北、山西、內蒙古、山東參與的2008年奧運會空氣質量保障工作協調小組。2006年12月，協調小組第一次會議形成了《北京2008年奧運會空氣質量保障工作方案》，并正式開啟了保障工作。2007年8月北京對主要管控措施進行了演練。2007年10月，國務院批準了《第29屆奧運會北京空氣質量保障措施》，主要以揚塵污染、機動車污染、工業污染、燃煤污染為控制對象，通過區域聯動，在奧運會前實施環境綜合治理，在奧運會舉辦期間采取臨時污染減排措施。在北京市及周邊省區市共同努力下，奧運會空氣質量保障取得完滿成功，也成為大氣污染治理模式從城市單打獨斗到區域聯防聯控方式轉變的里程碑。
“十一五”通過工程減排、結構減排和管理減排全面發揮效益。全國火電脫硫機組裝機容量達到5.78億千瓦，占全部火電機組的82.6%；安裝煙氣脫硫設施鋼鐵燒結機170臺，占燒結機臺數的15.6%；關停小火電機組7219萬千瓦，提前一年半完成5000萬千瓦的任務；鋼鐵、水泥、焦化等高耗能高排放行業淘汰落后產能超額完成；火電行業30萬千瓦以上大機組比例提升23%，火電供電煤耗下降8.5%；脫硫機組投運率達到96%以上。到2010年，全國二氧化硫排放量相比2005年下降了14.29%，超額完成了“十一五”的約束性指標，特別是全國二氧化硫排放量從2006年開始步入單調下降態勢。城市空氣質量也顯著改善。北京市空氣質量二級和好于二級天數達到286天，占全年總天數的78.4%。二氧化硫濃度為32微克/立方米，創了12年新低。二氧化氮年均濃度值為57微克/立方米，達到當時國家二級標準，PM10年均濃度值為121微克/立方米，超過國家二級標準21%，問題仍較為突出。
2010年5月，在多名院士和專家的建議下，國務院轉發了原環境保護部等9個部門《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，認識到我國一些地區酸雨、灰霾和光化學煙霧等區域性大氣污染問題日益突出，嚴重威脅群眾健康，影響環境安全。解決區域大氣污染問題，必須盡早采取區域聯防聯控措施。《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》提出以科學發展觀為指導，以改善空氣質量為目的，以增強區域環境保護合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制，扎實做好大氣污染防治工作。《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》提出的工作目標為:到2015年，建立大氣污染聯防聯控機制，形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，重點企業全面達標排放，重點區域內所有城市空氣質量達到或好于國家二級標準，酸雨、灰霾和光化學煙霧污染明顯減少，區域空氣質量大幅改善。確保2010年上海世博會和廣州亞運會空氣質量良好。
4攻堅克難，打贏藍天保衛戰(2011—2020年)
2012年2月經過國務院常務會議審議，新修訂的《環境空氣質量標準(GB3095—2012)》開始實施。新標準增加了PM2.5和臭氧8小時指標，PM2.5標準限制與世界衛生組織《環境空氣質量導則》第一階段目標值一致。2013年，京津冀、長三角、珠三角等重點區域及直轄市、省會城市和計劃單列市共74個城市率先按新標準開展空氣質量監測。監測結果表明，74個城市PM2.5年均濃度72微克/立方米，達標城市比例僅為4.1%；京津冀區域13個城市PM2.5平均濃度為106微克/立方米，沒有城市達標，北京市PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米；長三角區域25個城市PM2.5平均濃度為67微克/立方米，僅舟山達標，上海市PM2.5年均濃度為62微克/立方米；珠三角區域9個城市平均PM2.5平均濃度為47微克/立方米，全部超標，廣州市PM2.5年均濃度為53微克/立方米。更嚴重的是2013年1月在京津冀連續出現了5次重污染過程，月初最重的一次京津冀區域PM2.5濃度日均值達到460微克/立方米。嚴重的大氣污染受到社會各界的高度關注。
以習近平同志為核心的黨中央十分重視大氣污染治理。大氣環境保護事關人民群眾根本利益，事關經濟持續健康發展，事關全面建成小康社會，事關實現中華民族偉大復興中國夢。為了解決以PM2.5污染為特征的區域性突出大氣環境問題，2013年9月，國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)。“大氣十條”以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以保障人民群眾身體健康為出發點，計劃經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。具體要求到2017年，全國地級及以上城市PM10濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。為了實現以上目標，“大氣十條”提出加大綜合治理力度，減少多污染物排放；調整優化產業結構，推動產業轉型升級；加快企業技術改造，提高科技創新能力；加快調整能源結構，增加清潔能源供應；嚴格節能環保準入，優化產業空間布局；發揮市場機制作用，完善環境經濟政策；健全法律法規體系，嚴格依法監督管理；建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣；明確政府、企業和社會的責任，動員全民參與環境保護等十大措施。
“大氣十條”是2013—2017年間我國大氣污染防治的綱領性文件。習近平總書記2014年2月25日在考察北京市工作時指出，“加大大氣污染治理力度，應對霧霾污染、改善空氣質量的首要任務是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業、強化管理、聯防聯控、依法治理等方面采取重大舉措”。這更為我國大氣污染防治指明了方向。“大氣十條”創造了我國大氣污染防治的奇跡。動員社會力量之廣、治理力度之強、空氣質量改善幅度之大前所未有。到2017年，累計淘汰落后和化解過剩煉鋼產能2億多噸、煤炭產能5億噸、水泥(含粉末站)產能2.5億噸、玻璃1.13億重量箱、煤電機組2500萬千瓦，2017年地條鋼產能1.4億噸全部清零，產業結構得到優化；全面針對“散亂污”企業及集群，實行拉網式排查和清單式、臺賬式、網格化管理，分類實施關停取締、整合搬遷、整改提升等措施，清理整治涉氣“散亂污”企業6.2萬家；煤炭占一次能源消費比例下降了8.5個百分點，減少了3億多噸煤炭；萬元GDP能耗累計下降20.7%，非化石能源占全國能源生產總量的17.6%，比2012年提高了6.4個百分點，累計淘汰城市建成區10蒸噸以下燃煤小鍋爐20余萬臺；落實清潔取暖價格政策，在12個城市開展首批北方地區冬季清潔取暖試點，通過以氣代煤、以電代煤削減散煤消耗約1000萬噸，能源結構和使用方式持續優化；通過完善工業企業大氣污染物排放標準、重點地區實行嚴于排放標準的特別排放限值、電力行業超低排放改造、重點污染源安裝在線監測裝置等措施強化工業污染防治，累計完成燃煤電廠超低排放改造7億千瓦；重點地區實施“公改鐵”，天津、河北、山東環渤海港口煤炭集疏港全部改為鐵路運輸，碼頭改岸電，實施船舶排放控制區，全國實施國Ⅴ機動車排放標準和油品標準，黃標車淘汰基本完成，新能源汽車累計推廣超過180萬輛，從交通結構調整和機動車污染防治兩方面推進交通污染防治；開展京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，實施工業企業采暖季錯峰生產和重污染應急管控，著力解決重點時段重污染問題。2017年9月啟動大氣重污染成因與治理攻關項目。“大氣十條”的實施使環境空氣質量顯著改善。2017年，全國338個地級及以上城市PM10平均濃度比2013年下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角區域PM2.5平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，超額完成了“大氣十條”提出的階段性目標，有力推動了產業、能源和交通運輸等重點領域結構優化，大氣污染防治的新機制基本形成，創造了大氣污染防治的中國模式。
2015年8月29日十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過修訂后的《大氣污染防治法》(2016年1月1日實施)。新修訂的大氣法有機銜接《環境保護法》，適應區域性復合型大氣污染防治的需要，將“大氣十條”實施以來行之有效的措施法制化，以改善環境空氣質量為核心，明確了政府、監管者、排污者和公眾的大氣污染防治責任與義務，特別是各級人民政府目標責任制及其考核評價制度、重點區域大氣污染聯合防治、重污染天氣應對等新內容，為大氣污染防治提供了堅實的法律基礎。將排放總量控制和排污許可由“兩控區”擴展到全國，明確了總量指標分配、排污許可證發放的原則和程序，規定對超總量和未完成達標任務的地區實行區域限批，并約談主要負責人。要求排污者達標排放和按(許可)證排放，杜絕自行排放監測數據作假。明確國家采取措施逐步降低煤炭消費比重，細化對多種污染物的協同控制措施，強化對新生產機動車、在用機動車、油品質量環保達標的監督管理。此外，還加強了建筑施工、物料運輸等方面的揚塵污染防治措施。與2000年版的大氣法相比，違法處罰力度大幅度提高。
2016年3月發布《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，對大氣污染防治提出4項約束性指標，即到2020年全國地級及以上城市空氣質量優良天數達到80%以上，相比2015年PM2.5未達標的地級及以上城市濃度下降18%，全國二氧化硫和氮氧化物排放量削減15%，生態環境質量總體改善。
2018年6月中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，要求編制實施打贏藍天保衛戰三年行動計劃，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等重點區域為主戰場，調整優化產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構，強化區域聯防聯控和重污染天氣應對，進一步明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數，明顯改善大氣環境質量，明顯增強人民的藍天幸福感。
2018年7月國務院印發了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》。《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實黨中央、國務院決策部署和全國生態環境保護大會要求，要求經過3年努力，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質量優良天數比率達到80%，重度及以上污染天數比率比2015年下降25%以上。《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》提出了六方面措施，分解落實到國家相關部門，并明確量化指標和完成時限。一是調整優化產業結構，推進產業綠色發展。優化產業布局，嚴控“兩高”行業產能，強化“散亂污”企業綜合整治，深化工業污染治理，大力培育綠色環保產業。二是加快調整能源結構，構建清潔低碳高效能源體系。有效推進北方地區清潔取暖，重點區域繼續實施煤炭消費總量控制，開展燃煤鍋爐綜合整治，提高能源利用效率，加快發展清潔能源和新能源。三是積極調整運輸結構，發展綠色交通體系。大幅提升鐵路貨運比例，加快車船結構升級，加快油品質量升級，強化移動源污染防治。四是優化調整用地結構，推進面源污染治理。實施防風固沙綠化工程，推進露天礦山綜合整治，加強揚塵綜合治理，加強秸稈綜合利用和氨排放控制。五是實施重大專項行動，大幅降低污染物排放。開展重點區域秋冬季攻堅行動，打好柴油貨車污染治理攻堅戰，開展工業爐窯治理專項行動，實施揮發性有機物專項整治。六是強化區域聯防聯控，有效應對重污染天氣。建立完善區域大氣污染防治協作機制，加強重污染天氣應急聯動，夯實應急減排措施。
與此同時，從2017年開始，原環境保護部已連續發布了京津冀及周邊、長三角和汾渭平原三個秋冬季(10月到次年3月)大氣污染綜合治理攻堅方案，以秋冬季PM2.5下降和重污染天數減少為目標，長效措施、季節性錯峰和重污染天氣應對相結合，強化監督、幫扶和量化問責，著力改善秋冬季環境空氣質量，千方百計降低重污染程度和天數。他們創建的排查、交辦、核查、約談、專項督察“五步法”工作模式被寫入中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中
2017年3月，李克強總理在“兩會”期間明確提出設立專項資金，組織相關學科優秀科學家，針對霧霾形成機理與治理開展集中攻關。2017年4月26日，國務院第170次常務會議決定，由原環境保護部牽頭，科技、農業農村、衛生健康、氣象、中科院和高校等多部門和單位協作，針對京津冀及周邊地區秋冬季大氣重污染成因和來源、重點行業和污染物排放管控技術、大氣污染綜合決策支撐、大氣污染對人群的健康影響及公眾健康防護等難題開展攻堅，實現重大突破，推動區域空氣質量持續改善。生態環境部牽頭成立了多部門協作的大氣攻關領導小組，以“1+X”模式組建國家大氣污染防治攻關聯合中心，聚集200多家科研院所和單位協同攻關，建設國內最大的綜合立體觀測網和數據采集與共享平臺，摸清了京津冀及周邊地區秋冬季大氣重污染成因和來源，建立了區域高時空分辨率動態排放清單，查明了區域重點行業和領域大氣污染防治存在的問題，提出了區域空氣質量持續改善的時間表與路線圖。同時，建立“一市一策”跟蹤研究機制，對“2+26”每個城市進行科技幫扶，解決了地方政府在大氣污染防治方面“有想法，沒辦法”的難題，實現了科學研究與業務化應用高度融合，全面支撐了“大氣十條”的收官、藍天保衛戰三年行動計劃的實施，推動了國家和區域科學決策和精準治污，為其他地區大氣污染治理提供了引領和示范。
經過兩年多努力，打贏藍天保衛戰取得重要的階段性進展，全國和重點區域環境進一步改善，重污染天數持續下降。
5展望未來，久久為功才能藍天永駐
黨的十九大提出分階段的生態環境改善目標，要求到2020年要堅決打好污染防治攻堅戰，特別是要打贏藍天保衛戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗；2020—2035年生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現；2035—2050年生態文明將全面提升。
要實現這些目標，有機遇也有挑戰。最大的機遇是習近平生態文明思想深入人心，綠色發展、低碳發展、高質量發展成為經濟發展主流。新舊動能轉換帶來產業結構、能源結構、交通運輸結構的進一步調整和優化，更先進的大氣污染控制技術為污染減排提供了更強大的動力，生態環境治理體系和治理能力現代化建設為空氣質量的持續改善提供了堅實的保障。2013年以來，通過執行《大氣污染防治行動計劃》《藍天保衛戰三年行動計劃》和連續三個重點地區秋冬季大氣污染綜合治理攻監方案，開展京津冀及周邊大氣重污染成因和治理等科技支撐項目，弄清了大氣重污染的成因和來源，大氣污染綜合防治的思路和方向已經明確，環境空氣質量管理體系和技術體系已經日趨完善，綜合防治方向從國家向地方延伸。
挑戰是現實的，也是長遠的。雖然大氣污染防治取得顯著進展，但以PM2.5為主的大氣污染形勢仍然十分嚴峻。2019年全國337個地級及以上城市PM2.5平均濃度為36微克/立方米，京津冀及周邊“2+26”城市、長三角、汾渭平原PM2.5平均濃度分別為57微克/立方米、41微克/立方米和55微克/立方米，均超過國家環境空氣質量二級標準。2018—2019年秋冬季京津冀周邊“2+26”城市PM2.5濃度同比反彈，重污染還時有發生。即使我們能在短期內實現PM2.5達標，但我國的標準限值執行的是世界衛生組織第一階段目標值，與發達國家執行并達到的第二階段和第三階段目標值還相差甚遠。除此之外，近些年強化的污染防治已經將能做和相對好做的措施都幾乎用到了極致，未來污染減排和空氣質量改善的難度增大，邊際成本也會越來越高。
值得關注的是近些年在我國PM2.5污染水平持續降低的同時，臭氧污染問題凸顯，污染天數增加，成為實現優良天數約束性指標的重要障礙。分析表明，近三年以來我國地級及以上城市臭氧達標城市數明顯減少，超標城市數量增加，尤其是2019年達標城市數量劇減，超標城市數量劇增，其中大于215微克/立方米的城市個數高達18個。
PM2.5和臭氧都是復合型大氣污染物。PM2.5由一次顆粒物和二次顆粒物組成。一次顆粒物包含煙塵、粉塵、機動車、尾氣塵和揚塵；二次顆粒物來源于排放的二氧化硫、氮氧化物、氨和揮發性有機物在大氣中經過復雜的化學轉化所形成的顆粒物。臭氧幾乎沒有人為排放，它是排放的氮氧化物和揮發性有機物在陽光和熱的作用下產生光化學反應所生成的二次污染物。解決以PM2.5和臭氧為代表的區域性復合型大氣污染，必須強化屬地責任、實行聯防聯控，多種污染物協同減排、精準控制。
5.1生態優先、綠色發展，進一步調整產業結構，實現高質量發展
產業結構表征發展質量，直接影響大氣污染物的產生量。我國產業結構在持續優化中，第一、二、三產業比例已經從2010年的10.2∶46.8∶43調整到2018年的7.1∶39∶53.9，第三產業占比明顯增加，第二產業占比明顯減低。與世界大部分國家相比，我國第三產業在GDP中所占比重仍然偏低，第二產業占比偏高。在第二產業中，高消耗、高污染行業產能大、產量高。雖然通過淘汰落后產能，化解過剩產能，總的產能規模有所下降，但產量一直處于高位。2018年，我國粗鋼產能10.6億噸，產量9.28億噸；水泥產能2.34億噸，產量21.8億噸；平板玻璃產能16.7億重量箱，產量9.23億重量箱。這些主要高耗能、高污染行業的產量都居世界第一。
黨的十九大提出要實現經濟從高速發展向高質量發展轉變。習近平總書記2019年“兩會”期間參加內蒙古自治區代表團審議時強調，要“保持加強生態文明建設的戰略定力，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，加大生態系統保護力度，打好污染防治攻堅戰”。這是未來我們謀劃發展，調整結構，保護生態環境，實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一的基本遵循。
5.2清潔高效，低碳少污，進一步調整能源結構，提升清潔能源、新能源和可再生能源供給能力
我國是世界能源生產第一大國，基本形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅動的能源生產體系，在我國經濟社會發展過程中充分發揮了堅實有力的基礎性保障作用。我國能源稟賦的特點是富煤少油缺氣。2018年，能源生產總量達37.7億噸標準煤，其中原煤產量36.8億噸，原油產量1.9億噸，天然氣產量1602.7億立方米，發電量71117.7億千瓦小時。能源消費總量46.4億噸標準煤，人均3332千克標準煤。
生產結構逐步向清潔化轉變。受我國能源資源稟賦“多煤少油缺氣”特點影響，2018年原煤占比下降到最低，為69.3%；原油占比7.2%；天然氣、一次電力及其他能源等清潔能源占比5.5%，一次電力及其他能源占比18.0%。
消費結構持續優化改善。受資源稟賦特點影響，煤炭占我國能源消費總量比重始終保持第一，但總體呈現下降趨勢，由1953年的94.4%下降到2018年最低的59.0%；石油占比在波動中提高，由1953年最低的3.8%提高到2018年的18.9%；天然氣、一次電力及其他能源等清潔能源占比總體持續提高，天然氣由1957年最低的0.1%提高到2018年最高的7.8%，一次電力及其他能源由1953年的1.8%提高到2018年最高的14.3%。
5.3問題導向、目標引領，弄清大氣污染來源成因，為科學治污提供堅實基礎
實現生態環境監測與科學研究的緊密結合。我國生態環境質量監測主要服務于生態環境質量評價和目標考核。通過實行“誰考核，誰監測”和生態環境監測第三方運營，破解了利益相關帶來的數據作假問題，保障了空氣質量監測數據的質量。但是長期以來監測和科研相互脫節的問題沒有得到徹底解決，導致一方面監測數據資源得不到充分利用，另一方面相關科研工作不得不重復搭建監測平臺。建議國家統籌考慮生態環境監測和科研兩方面的需求，從城市到鄉鎮、從局地到區域，完善生態環境空氣質量監測網，構建以空氣質量常規指標監測網、有毒有害大氣污染物監測網、PM2.5組分監測網、臭氧監測網、溫室氣體監測網為基礎，納入衛星遙感、地基遙感、低空探測、航空和走航觀測等先進手段，并實現與氣象部門相關數據的實時共享，構建全要素、天地空一體化的大氣環境監測平臺，為環境空氣質量評價與定量考核、全球氣候變化應對、研究大氣環境演變和大氣污染來源與成因，提供高質量、連續性、多要素的數據集，并作為公共產品向社會開放。
發展適用我國特點的環境空氣質量模型。空氣質量模型定量描述大氣污染物排放、氣象過程、化學反應和環境質量之間的關系，是科學決策的基本工具。我國科學家雖然在致力于我國空氣質量模型的研發，但實際應用中最多的還是美國主導的CMAQ空氣質量模型。大量模擬研究結果表明，該模型雖然能比較好地再現大氣污染變化趨勢，但對于重污染的模擬能力較差，而不管是空氣質量管理還是重污染天氣應對，都需要精準地認識排放、氣象和空氣質量之間的關系。建議國家組織生態環境、氣象和相關科研單位與高等院校組建專門團隊聯合攻關，基于超級計算系統研發我國的空氣質量模型，提升國外模型對我國高濃度污染模擬的適應性。
以大氣環境容量確定污染物排放最大允許排放量。20世紀80年代我國就建立了大氣環境容量的概念和城市主要污染物環境容量的算法。但我國目前大氣污染的特點是以PM2.5和臭氧為代表的區域性、復合型污染，傳統的環境容量算法已不完全適應。近些年我國學者在此領域進行了一些有益的嘗試，但仍沒有形成帶有法規性質的復合型大氣環境容量算法和模型。大氣環境容量取決于大氣自凈能力，又和大氣污染排放及其空間結構密切相關。科學定量確定大氣環境容量，不僅可以以最小的減排成本實現環境質量的持續改善，也能對我國重要產業的合理布局提供科學基礎。
5.4清潔生產，全程控制，顯著減少污染物的產生量和排放量
清潔生產可以大幅降低污染物的產生量，全過程控制可以顯著減少污染物的排放量。低硫低灰高品位煤炭和原料、水性或低揮發性涂料的使用以及低耗高效生產工藝的采用，都可以顯著降低污染物的產生量，降低末端治理的壓力。不斷改進的污染控制最佳實用技術會不斷地提升污染減排的效率。發展針對不同行業的多污染物系統性一體化控制技術體系，實現源頭、過程和末端治理相結合的全過程控制，有助于降低單位產品污染物排放量和單位污染減排的成本。
5.5屬地責任，聯防聯控，改善局地質量，降低區域間相互影響
2016年實施的新《大氣污染防治法》強調地方人民政府對轄區的環境空氣質量負責，同時也提出要通過聯防聯控實施區域污染防治。“大氣十條”將京津冀、長三角和珠三角劃為重點區域，《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》將京津冀及周邊、長三角和汾渭平原劃為重點區域。考慮到近些年我國大氣污染的空間分布變化和區域間相互影響的研究，建議適當擴大重點區域的范圍，將京津冀及周邊與汾渭平原所在省份全部納入PM2.5污染重點控制區，將京津冀及周邊和長三角所在省份全部納入臭氧污染重點控制區，以避免碎片化地解決PM2.5和臭氧區域污染問題。
5.6智慧監控，數據歸真，強化污染源監管
經過幾年持續不斷的努力，我國環境空氣質量監測體系日趨完善，監測數據能夠真實反映空氣質量狀況及其變化趨勢，但污染源排放監測仍有很大的改善空間。《大氣污染防治法》要求重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備，并對監測數據的真實性和準確性負責。但由于缺乏必要的監管手段和有效的質控體系，自動監測設備的穩定性及其數據連續性和準確性難以保障。空氣質量與污染物排放量直接相關。結合排污許可制度的實施，在環境質量監測數據歸真的同時推進排放監測數據的歸真勢在必行。
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