新行政處罰法將對生態環境監管執法產生哪些重大影響？
修(xiu)訂后的(de)《行政處罰(fa)法(fa)》（以下簡稱新法(fa)）將(jiang)于2021年7月15日起施(shi)行。作為行政處罰(fa)的(de)基礎性(xing)法(fa)律(lv)，新法(fa)的(de)頒(ban)布實(shi)施(shi)，將(jiang)對生態(tai)環(huan)境監管執法(fa)帶來重大影響(xiang)，各級生態(tai)環(huan)境部門(men)應當高度(du)關注。
關注1
審慎從嚴把(ba)握行政處罰的核心要件
現行(xing)(xing)《行(xing)(xing)政處罰(fa)法》沒有規定(ding)行(xing)(xing)政處罰(fa)的定(ding)義。新法第2條新增規定(ding)：“行(xing)(xing)政處罰(fa)是指行(xing)(xing)政機關依法對違反行(xing)(xing)政管理秩序的公民、法人或(huo)者(zhe)其他組(zu)織，以減(jian)損(sun)權(quan)(quan)益或(huo)者(zhe)增加義務的方式予以懲(cheng)戒的行(xing)(xing)為。”據此，判斷某一行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為是否(fou)(fou)屬于行(xing)(xing)政處罰(fa)，關鍵(jian)要看該行(xing)(xing)為是否(fou)(fou)以減(jian)損(sun)權(quan)(quan)益或(huo)增加義務的方式對當(dang)事人進行(xing)(xing)懲(cheng)戒。
現行生(sheng)態(tai)環(huan)境法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規(gui)(gui)中規(gui)(gui)定了部(bu)分法(fa)(fa)律性質不(bu)太清楚的(de)(de)行政(zheng)行為(wei)，比(bi)如，限(xian)(xian)制生(sheng)產(chan)、停產(chan)整治(zhi)、責令(ling)(ling)停止排污、責令(ling)(ling)限(xian)(xian)期采取治(zhi)理措施、責令(ling)(ling)消除污染等，司法(fa)(fa)機關對這些行為(wei)的(de)(de)性質也有(you)不(bu)同看法(fa)(fa)。新法(fa)(fa)有(you)助于(yu)平息很(hen)多法(fa)(fa)律性質之爭(zheng)。部(bu)分行為(wei)，比(bi)如限(xian)(xian)制生(sheng)產(chan)、責令(ling)(ling)停業關閉等，在新法(fa)(fa)中已經明(ming)確為(wei)行政(zheng)處(chu)罰(fa)。
當然，新(xin)法(fa)(fa)(fa)規(gui)定(ding)的“減(jian)損(sun)權益”“增加義務”，理論上應(ying)如何解(jie)釋？還可以(yi)進一步研究(jiu)。但對(dui)生態環(huan)境部(bu)門而言(yan)，最重要的是(shi)監管執法(fa)(fa)(fa)遵(zun)循(xun)審(shen)慎原則，從嚴把握各(ge)項帶有懲戒性(xing)質(zhi)的行政行為的實體(ti)和(he)程(cheng)序(xu)要求。法(fa)(fa)(fa)律(lv)性(xing)質(zhi)部(bu)分不明，不再是(shi)不履行相應(ying)執法(fa)(fa)(fa)程(cheng)序(xu)要求的理由和(he)借(jie)口(kou)。
關注2
嚴(yan)格依法實(shi)施新的行政處(chu)罰種類
新法第9條對行(xing)政處罰種類(lei)作了重大(da)調整，主要涉(she)及以下(xia)幾方(fang)面(mian)：
一是明確(que)“通報(bao)批評”為行政處罰。
生態環(huan)境(jing)部門不能再隨意通(tong)過“紅頭文件”的形式設(she)置對(dui)當事人的通(tong)報批(pi)評。按照(zhao)新法，只有法律(lv)、法規(gui)和規(gui)章，可以設(she)定通(tong)報批(pi)評等行(xing)(xing)政處罰。實施通(tong)報批(pi)評，也必須(xu)履行(xing)(xing)相應的行(xing)(xing)政處罰程(cheng)序(xu)。
二是增加(jia)“降低資質(zhi)等級(ji)”為行政處罰。
降(jiang)低資質(zhi)等(deng)(deng)級多用(yong)于(yu)信(xin)(xin)用(yong)管理。國辦于(yu)2020年12月發布的(de)《關于(yu)進一步完善失(shi)信(xin)(xin)約束制(zhi)度構(gou)建(jian)誠(cheng)信(xin)(xin)建(jian)設長(chang)效機制(zhi)的(de)指(zhi)導意見》提(ti)出，失(shi)信(xin)(xin)行為記錄、嚴重失(shi)信(xin)(xin)主體名單(dan)認(ren)定和失(shi)信(xin)(xin)懲戒(jie)等(deng)(deng)事關個(ge)人、企業等(deng)(deng)各(ge)類主體切身利益(yi)，必(bi)(bi)須(xu)(xu)嚴格在法(fa)治軌道內運行。對(dui)失(shi)信(xin)(xin)主體采(cai)取(qu)減損權(quan)益(yi)或增加義(yi)務的(de)懲戒(jie)措(cuo)施，必(bi)(bi)須(xu)(xu)基于(yu)具體的(de)失(shi)信(xin)(xin)行為事實，直接援引法(fa)律、法(fa)規或者(zhe)黨中央(yang)、國務院政策文件為依(yi)據(ju)，并實行清單(dan)制(zhi)管理。
根據新(xin)法(fa)和(he)上述指導(dao)意見，生態環境部門(men)不能在沒有上位法(fa)依據的情況下(xia)濫(lan)用信(xin)用管理手段(duan)。對當事人(ren)實施“降低資質(zhi)等級”，必須要(yao)有明確的法(fa)律、法(fa)規依據。
三是增(zeng)加“限(xian)(xian)制開展生產經(jing)營活動”“責令(ling)關閉”“限(xian)(xian)制從業”為行政處罰。
生態環(huan)(huan)境(jing)法律(lv)中有多個條款規定了(le)“限制生產”“停(ting)(ting)產整治”“責令(ling)停(ting)(ting)業關閉”等措施(shi)。上(shang)(shang)(shang)述(shu)行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)(de)(de)法律(lv)性質一直存(cun)在爭(zheng)議。生態環(huan)(huan)境(jing)部門傾(qing)向于將這些行(xing)(xing)為(wei)(wei)視為(wei)(wei)行(xing)(xing)政命令(ling)。司法機(ji)關的(de)(de)(de)判決有的(de)(de)(de)與生態環(huan)(huan)境(jing)部門看法一致，有的(de)(de)(de)則認為(wei)(wei)上(shang)(shang)(shang)述(shu)行(xing)(xing)為(wei)(wei)也屬于行(xing)(xing)政處罰，按行(xing)(xing)政命令(ling)的(de)(de)(de)程(cheng)序(xu)實施(shi)，構成違法。新(xin)法出臺(tai)，上(shang)(shang)(shang)述(shu)行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)(de)(de)法律(lv)性質之爭(zheng)可以(yi)劃上(shang)(shang)(shang)句號了(le)。
關注3
相對集中開展生態環境綜合(he)行政執(zhi)法
新(xin)法第18條規定，國家在城市(shi)管理、市(shi)場監(jian)管、生態環境、文化(hua)市(shi)場、交通(tong)運輸(shu)、應(ying)急管理、農業等(deng)領(ling)域(yu)推行建立(li)綜合行政(zheng)執法制度，相對集中(zhong)行政(zheng)處罰(fa)權。
據(ju)此，生(sheng)態環境領(ling)域綜(zong)合行政(zheng)執法有了明確法律依(yi)據(ju)。
生(sheng)態環境保(bao)護(hu)綜(zong)合行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)執(zhi)法(fa)(fa)改革(ge)是黨(dang)中央、國務院確(que)(que)定的(de)(de)重(zhong)大改革(ge)事(shi)項。中辦、國辦于2018年印發《關于深化生(sheng)態環境保(bao)護(hu)綜(zong)合行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)執(zhi)法(fa)(fa)改革(ge)的(de)(de)指導意見(jian)》明確(que)(que)，生(sheng)態環境保(bao)護(hu)執(zhi)法(fa)(fa)包括(kuo)污(wu)染防治執(zhi)法(fa)(fa)和生(sheng)態保(bao)護(hu)執(zhi)法(fa)(fa)。整合后，生(sheng)態環境保(bao)護(hu)綜(zong)合執(zhi)法(fa)(fa)隊伍以本(ben)級生(sheng)態環境部門(men)的(de)(de)名義，依法(fa)(fa)統一行(xing)(xing)使污(wu)染防治、生(sheng)態保(bao)護(hu)、核(he)與(yu)輻射安全的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)權(quan)(quan)以及與(yu)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)相(xiang)關的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)檢查、行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)強制權(quan)(quan)等執(zhi)法(fa)(fa)職能。
2020年2月，國辦印(yin)發(fa)(fa)《關于(yu)生(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)保護(hu)綜(zong)合(he)行政(zheng)執法(fa)(fa)(fa)有關事項的通知(zhi)》，發(fa)(fa)布《生(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)保護(hu)綜(zong)合(he)行政(zheng)執法(fa)(fa)(fa)事項指導目錄（2020年版）》。新法(fa)(fa)(fa)生(sheng)效后(hou)，生(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)保護(hu)綜(zong)合(he)行政(zheng)執法(fa)(fa)(fa)隊伍可以(yi)依法(fa)(fa)(fa)相對集中(zhong)行使(shi)行政(zheng)處罰權。
關注4
依法實(shi)施行政(zheng)處罰(fa)委托(tuo)事(shi)項
新法第(di)20條和第(di)21條規定了(le)行政處罰的委(wei)托(tuo)實(shi)施。相(xiang)當(dang)一部(bu)(bu)分生態(tai)環境部(bu)(bu)門對“委(wei)托(tuo)”一詞往往想當(dang)然地認(ren)為委(wei)托(tuo)就(jiu)是交給受(shou)委(wei)托(tuo)單位去干，跟(gen)我無關了(le)。因此，實(shi)踐(jian)中對委(wei)托(tuo)處罰注意把握好以下幾點(dian)：
1.委(wei)托機(ji)關只能在法定權(quan)限(xian)(xian)內委(wei)托實(shi)施(shi)行政處(chu)罰(fa)。超(chao)越法定權(quan)限(xian)(xian)的委(wei)托行為無效。換言之(zhi)，不能把依法不屬于自己的職責，委(wei)托給其他組織實(shi)施(shi)。
2.受(shou)(shou)委托組織(zhi)必須屬于(yu)符合(he)新法第(di)21條規定(ding)條件的組織(zhi)。新法對受(shou)(shou)委托組織(zhi)的條件作(zuo)了修改(gai)，不再(zai)限定(ding)在事業組織(zhi)。同時增加受(shou)(shou)委托組織(zhi)需有(you)取(qu)得行政(zheng)執法資格(ge)工作(zuo)人員(yuan)的規定(ding)。盡管第(di)21條沒有(you)明(ming)確具(ju)體人數(shu)，但從(cong)第(di)42條“執法人員(yuan)不得少于(yu)兩(liang)人”的規定(ding)看，受(shou)(shou)委托組織(zhi)取(qu)得行政(zheng)執法資格(ge)工作(zuo)人員(yuan)原(yuan)則上也應不少于(yu)兩(liang)人。
3.委(wei)(wei)托實施行政(zheng)處罰的(de)，應(ying)當(dang)出具書面委(wei)(wei)托書，載明委(wei)(wei)托的(de)具體事項、權限、期限等內(nei)容。委(wei)(wei)托行政(zheng)機(ji)關和(he)受(shou)委(wei)(wei)托組(zu)織應(ying)當(dang)將(jiang)委(wei)(wei)托書向社會公布。
4.受委(wei)(wei)托組織只能以委(wei)(wei)托機關的名(ming)義(yi)實(shi)施(shi)(shi)行政處罰，不(bu)能以自(zi)己的名(ming)義(yi)實(shi)施(shi)(shi)，也不(bu)得再委(wei)(wei)托其他組織或(huo)者(zhe)個人實(shi)施(shi)(shi)。
5.委托機關(guan)對受委托組織實施行(xing)政處罰的行(xing)為的后果承擔法律責任。
關注5
加強行(xing)政處罰(fa)與刑事司法(fa)銜接(jie)配合
新法(fa)第27條規(gui)定(ding)，違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)涉嫌犯罪(zui)的，行(xing)(xing)政機關(guan)應(ying)當(dang)(dang)及(ji)時將案件(jian)移(yi)(yi)送(song)司法(fa)機關(guan)，依法(fa)追(zhui)究刑(xing)事(shi)責任(ren)。上述規(gui)定(ding)的核心，在于確(que)立了行(xing)(xing)政執法(fa)與刑(xing)事(shi)司法(fa)銜(xian)接中(zhong)“刑(xing)事(shi)優先”原則。生(sheng)態環(huan)境部門在執法(fa)過程中(zhong)，如果發現違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)涉嫌犯罪(zui)，就應(ying)當(dang)(dang)及(ji)時移(yi)(yi)送(song)司法(fa)機關(guan)，依法(fa)追(zhui)究刑(xing)事(shi)責任(ren)，不得以行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)代替移(yi)(yi)送(song)。新法(fa)也(ye)規(gui)定(ding)，行(xing)(xing)政機關(guan)與司法(fa)機關(guan)之間應(ying)當(dang)(dang)加強(qiang)協調(diao)配合，建立健全(quan)案件(jian)移(yi)(yi)送(song)制(zhi)度，加強(qiang)證據材(cai)料移(yi)(yi)交(jiao)、接收銜(xian)接，完善(shan)案件(jian)處(chu)理信息通報機制(zhi)。
需要注(zhu)意(yi)的有幾點(dian)：
1.新法(fa)將(jiang)“構成犯罪”修改為“涉嫌(xian)犯罪”，實際上(shang)降(jiang)低了行政機關移送司法(fa)機關的門檻。生(sheng)態環境部門只需要認為某一違法(fa)行為涉嫌(xian)犯罪，即可依法(fa)移送。該行為是(shi)否(fou)構成犯罪，應由司法(fa)機關作(zuo)出判斷。
2.“以(yi)(yi)罰(fa)(fa)代刑(xing)”不(bu)(bu)合法(fa)(fa)，“以(yi)(yi)刑(xing)代罰(fa)(fa)”也(ye)不(bu)(bu)可。新法(fa)(fa)規定，司(si)法(fa)(fa)機關經審查，發現(xian)依法(fa)(fa)不(bu)(bu)需要追(zhui)究(jiu)刑(xing)事(shi)責任(ren)或(huo)者免予刑(xing)事(shi)處(chu)罰(fa)(fa)，但應當給予行(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)的(de)，應當及(ji)時將案件移送有關行(xing)政(zheng)(zheng)機關。依照新法(fa)(fa)，人身自由(you)罰(fa)(fa)，即刑(xing)事(shi)領(ling)域(yu)(yu)(yu)(yu)的(de)拘役、有期(qi)徒刑(xing)和(he)行(xing)政(zheng)(zheng)領(ling)域(yu)(yu)(yu)(yu)的(de)行(xing)政(zheng)(zheng)拘留，以(yi)(yi)及(ji)財產罰(fa)(fa)，即刑(xing)事(shi)領(ling)域(yu)(yu)(yu)(yu)的(de)罰(fa)(fa)金(jin)和(he)行(xing)政(zheng)(zheng)領(ling)域(yu)(yu)(yu)(yu)的(de)罰(fa)(fa)款，可以(yi)(yi)折抵，但其他行(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)，比如吊銷許可證等，刑(xing)事(shi)處(chu)罰(fa)(fa)和(he)行(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰(fa)(fa)不(bu)(bu)存在折抵關系，應當依法(fa)(fa)分別(bie)實施。
3.“刑(xing)事(shi)優先(xian)”不(bu)等于(yu)可(ke)以不(bu)履行(xing)行(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)職(zhi)責(ze)(ze)。《行(xing)政執(zhi)(zhi)法(fa)機(ji)(ji)關移(yi)送涉(she)嫌犯(fan)罪(zui)案件(jian)的(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)》明(ming)確(que)，行(xing)政執(zhi)(zhi)法(fa)機(ji)(ji)關對(dui)公安機(ji)(ji)關決定(ding)(ding)不(bu)予(yu)立案的(de)(de)案件(jian)，應當(dang)依法(fa)作(zuo)(zuo)出處(chu)理；其中，依照有關法(fa)律、法(fa)規(gui)、規(gui)章的(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)應當(dang)給予(yu)行(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)的(de)(de)，應當(dang)依法(fa)實(shi)施行(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)。行(xing)政執(zhi)(zhi)法(fa)機(ji)(ji)關向(xiang)公安機(ji)(ji)關移(yi)送涉(she)嫌犯(fan)罪(zui)案件(jian)前已經作(zuo)(zuo)出的(de)(de)警告，責(ze)(ze)令停(ting)產停(ting)業，暫(zan)扣或者吊(diao)銷許可(ke)證、暫(zan)扣或者吊(diao)銷執(zhi)(zhi)照的(de)(de)行(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)決定(ding)(ding)，不(bu)停(ting)止執(zhi)(zhi)行(xing)。
關注6
嚴格遵循(xun)行政處罰基本(ben)規則
第(di)一，“一事不再罰”與法(fa)條競合時的(de)處罰規(gui)則
新(xin)法(fa)第29條維持了現行《行政處罰(fa)(fa)法(fa)》關于(yu)“一事不再罰(fa)(fa)”的(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)。同(tong)時新(xin)增規(gui)定(ding)(ding)法(fa)條競合時的(de)(de)適用(yong)規(gui)則，即同(tong)一個違法(fa)行為(wei)違反多個法(fa)律規(gui)范應當給(gei)予罰(fa)(fa)款處罰(fa)(fa)的(de)(de)，按照罰(fa)(fa)款數額(e)高的(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)處罰(fa)(fa)。
法條競合的(de)情形(xing)，在(zai)生態環(huan)境(jing)法律法規中較(jiao)為常(chang)見(jian)。以(yi)(yi)《大氣污染防治法》第(di)99條為例，排污單位以(yi)(yi)不正常(chang)運(yun)行污染防治設(she)施的(de)方式超標排放大氣污染物，同(tong)時(shi)違反了該條第(di)二項和第(di)三(san)項的(de)規定。
執法(fa)(fa)實踐(jian)中，多數生態環境部(bu)門將(jiang)其視為(wei)一個違法(fa)(fa)行(xing)為(wei)，在10萬(wan)元以上100萬(wan)元以下的幅度內，從重(zhong)作(zuo)出處罰(fa)決定。但也有(you)地方認為(wei)，該(gai)種情形(xing)構成了(le)兩個違法(fa)(fa)行(xing)為(wei)，需要分(fen)別作(zuo)出處罰(fa)。按照新法(fa)(fa)規定，上述情形(xing)屬于法(fa)(fa)條競合，“從一重(zhong)”處罰(fa)即可。
第(di)二，初次輕微違法可(ke)不予處罰
新法第33條關于“初次違法且危(wei)害后果輕微并(bing)及時改正的(de)(de)，可以(yi)(yi)不(bu)予行(xing)政處(chu)罰”的(de)(de)規定，被視為“柔性(xing)執(zhi)法”的(de)(de)典(dian)型(xing)措施。執(zhi)法實踐中，需要把(ba)握好(hao)以(yi)(yi)下幾點：
一是(shi)初(chu)(chu)次(ci)違法(fa)(fa)的界定(ding)(ding)。初(chu)(chu)次(ci)違法(fa)(fa)原則上是(shi)指第一次(ci)實(shi)施違法(fa)(fa)行為(wei)。初(chu)(chu)次(ci)違法(fa)(fa)是(shi)否要(yao)限(xian)定(ding)(ding)在一定(ding)(ding)時間范(fan)圍內，還(huan)需進一步明確。
二(er)是(shi)危害后果輕微并及時改正。后果輕微和及時改正，兩個(ge)要件(jian)要同(tong)時滿足。具體標準可(ke)以(yi)通過行(xing)政(zheng)處(chu)罰裁(cai)量基準予(yu)以(yi)細化。實踐中可(ke)參照生態(tai)環(huan)境部發(fa)布(bu)的(de)(de)《關(guan)于進(jin)一步規范(fan)適用環(huan)境行(xing)政(zheng)處(chu)罰自由(you)裁(cai)量權的(de)(de)指導意見》。
三(san)是初次(ci)輕微違法的，可以不予處(chu)罰，并非一定不能處(chu)罰。生態環境部門可以基于案件的具體情況自(zi)由裁量。
第三(san)，違法行為(wei)追溯期限
新法第36條將涉及公(gong)民(min)(min)生(sheng)(sheng)(sheng)命(ming)健康安(an)全(quan)(quan)(quan)、金(jin)融安(an)全(quan)(quan)(quan)且有危害后(hou)果的(de)處罰追(zhui)溯期限(xian)由二年延長(chang)至五年。生(sheng)(sheng)(sheng)態環境領(ling)域的(de)處罰是(shi)否屬(shu)于(yu)“涉及公(gong)民(min)(min)生(sheng)(sheng)(sheng)命(ming)健康安(an)全(quan)(quan)(quan)”的(de)處罰，尚不明(ming)確。全(quan)(quan)(quan)國人(ren)大常委會法工委起(qi)草的(de)過程稿(gao)中，曾將生(sheng)(sheng)(sheng)態環境和食品安(an)全(quan)(quan)(quan)列舉規定為涉及公(gong)民(min)(min)生(sheng)(sheng)(sheng)命(ming)健康安(an)全(quan)(quan)(quan)的(de)兩個領(ling)域。最(zui)后(hou)公(gong)布的(de)法律(lv)中，沒有具(ju)體列明(ming)。
實踐(jian)中，生態(tai)環(huan)境(jing)違(wei)法(fa)行為直(zhi)接涉及公民生命健康(kang)安全(quan)的情況比較少，但在(zai)突發環(huan)境(jing)事件等特定(ding)情形(xing)中，也可(ke)能(neng)直(zhi)接導(dao)致人身傷亡的后果。因此(ci)，不(bu)排除特定(ding)的生態(tai)環(huan)境(jing)違(wei)法(fa)行為處罰追(zhui)溯(su)期限為五年的情形(xing)。
第四，“從(cong)舊兼從(cong)輕”原則
新法(fa)(fa)第37條規定(ding)：“實(shi)施行(xing)政(zheng)處(chu)罰，適(shi)用違法(fa)(fa)行(xing)為發生(sheng)時的(de)(de)法(fa)(fa)律、法(fa)(fa)規、規章(zhang)的(de)(de)規定(ding)。但是，作出行(xing)政(zheng)處(chu)罰決定(ding)時，法(fa)(fa)律、法(fa)(fa)規、規章(zhang)已被修改或(huo)者廢止，且新的(de)(de)規定(ding)處(chu)罰較輕或(huo)者不認為是違法(fa)(fa)的(de)(de)，適(shi)用新的(de)(de)規定(ding)。”這是關于行(xing)政(zheng)處(chu)罰“從(cong)舊兼從(cong)輕”原則在法(fa)(fa)律中的(de)(de)首(shou)次規定(ding)。
法不溯(su)及既往，即(ji)法律不適用于(yu)其(qi)生效之前的行(xing)為，這(zhe)本是(shi)(shi)法治國家的一(yi)般原則。“從舊兼從輕”原則來源于(yu)《刑法》，行(xing)政(zheng)處(chu)罰是(shi)(shi)否適用這(zhe)一(yi)原則，一(yi)直沒有明確(que)。
最高(gao)法(fa)《關于審理行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)案件適用(yong)法(fa)律規范問題的(de)(de)(de)(de)座談會紀(ji)要》提出：“行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)相(xiang)對(dui)(dui)人的(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)發生(sheng)在新(xin)法(fa)施行(xing)(xing)(xing)以前，具體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)作出在新(xin)法(fa)施行(xing)(xing)(xing)以后，人民(min)法(fa)院審查具體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)(de)(de)(de)合法(fa)性時，實體問題適用(yong)舊法(fa)規定，程序問題適用(yong)新(xin)法(fa)規定，但下列(lie)情形除外(wai)：(一)法(fa)律、法(fa)規或規章另有(you)規定的(de)(de)(de)(de)；(二)適用(yong)新(xin)法(fa)對(dui)(dui)保護行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)相(xiang)對(dui)(dui)人的(de)(de)(de)(de)合法(fa)權益更為(wei)(wei)有(you)利的(de)(de)(de)(de)；(三(san))按照具體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)(de)(de)(de)性質應當適用(yong)新(xin)法(fa)的(de)(de)(de)(de)實體規定的(de)(de)(de)(de)。”
根據(ju)上述(shu)紀要，2018年-2019年間，生態環境(jing)部印發了《關(guan)(guan)于(yu)建(jian)設項(xiang)目“未批先建(jian)”違法(fa)(fa)行為法(fa)(fa)律(lv)(lv)適用問(wen)(wen)題的意見》《關(guan)(guan)于(yu)“未驗先投(tou)”違法(fa)(fa)行為行政(zheng)處罰(fa)新舊(jiu)法(fa)(fa)律(lv)(lv)規范銜接適用問(wen)(wen)題的意見》等文件，采納“從舊(jiu)兼從輕”原則，對(dui)“未批先建(jian)”等違法(fa)(fa)行為如何(he)適用法(fa)(fa)律(lv)(lv)問(wen)(wen)題進行了解釋，以(yi)指(zhi)導地方依法(fa)(fa)行政(zheng)。
這里需要(yao)說明幾(ji)點：
一是(shi)(shi)(shi)“從(cong)(cong)(cong)舊兼從(cong)(cong)(cong)輕”核心是(shi)(shi)(shi)解決(jue)新舊法律選擇適用(yong)問題，實踐中可能(neng)會有比較復(fu)雜的(de)(de)情形，尤其是(shi)(shi)(shi)對(dui)有連(lian)續(xu)性(xing)或持續(xu)性(xing)的(de)(de)違法行為(wei)，需要(yao)審慎判斷(duan)。二是(shi)(shi)(shi)“從(cong)(cong)(cong)舊兼從(cong)(cong)(cong)輕”基(ji)本含義(yi)是(shi)(shi)(shi)原(yuan)則(ze)上(shang)按舊法執行，只有新法規(gui)(gui)定(ding)(ding)處(chu)罰(fa)較輕的(de)(de)情況下(xia)才能(neng)適用(yong)新法。三(san)是(shi)(shi)(shi)是(shi)(shi)(shi)否適用(yong)“從(cong)(cong)(cong)舊兼從(cong)(cong)(cong)輕”原(yuan)則(ze)判斷(duan)的(de)(de)時(shi)間節點(dian)在于(yu)行政處(chu)罰(fa)決(jue)定(ding)(ding)作出的(de)(de)時(shi)間，不是(shi)(shi)(shi)違法行為(wei)發生的(de)(de)時(shi)間，也不是(shi)(shi)(shi)立案時(shi)間。四是(shi)(shi)(shi)如何判斷(duan)處(chu)罰(fa)較輕，需要(yao)根(gen)據處(chu)罰(fa)的(de)(de)種類、要(yao)件、罰(fa)款的(de)(de)額度等(deng)綜合分析。五是(shi)(shi)(shi)新法規(gui)(gui)定(ding)(ding)的(de)(de)“從(cong)(cong)(cong)舊兼從(cong)(cong)(cong)輕”原(yuan)則(ze)，原(yuan)則(ze)上(shang)不涉及行政命(ming)令等(deng)其他行政行為(wei)。
第五，違法行(xing)為的主觀過錯要件
新法第(di)33條規(gui)定：“當事人有證據足以證明沒(mei)有主觀過(guo)錯的，不予行政處(chu)罰。”這是(shi)法律上首次(ci)明確規(gui)定了行政處(chu)罰的主觀過(guo)錯要件。
這一規定將對生(sheng)態環境部(bu)門的執法(fa)帶(dai)來重大(da)影響(xiang)。從(cong)現(xian)行的生(sheng)態環境法(fa)律(lv)法(fa)規看，除了(le)部(bu)分特定的違(wei)法(fa)行為(wei)，比如拒(ju)絕(jue)、阻撓現(xian)場檢查(cha)，“擅自(zi)”傾倒(dao)堆放固體廢物，私設暗管排放污染物等，可以從(cong)理論(lun)上推導出違(wei)法(fa)行為(wei)人具有主(zhu)觀過(guo)錯外(wai)，絕(jue)大(da)多數違(wei)法(fa)行為(wei)，沒有明確規定要(yao)以行為(wei)人的主(zhu)觀過(guo)錯為(wei)構成要(yao)件。
因此，新(xin)法(fa)(fa)實質性地加(jia)重了生態環(huan)境部(bu)門(men)的取證要(yao)求。生態環(huan)境部(bu)門(men)務必要(yao)重視證據收(shou)集，準(zhun)確(que)理解把(ba)握相關規定(ding)。新(xin)法(fa)(fa)也明(ming)(ming)確(que)，“法(fa)(fa)律、行政法(fa)(fa)規另有(you)規定(ding)的，從其規定(ding)。”這(zhe)就(jiu)需(xu)要(yao)在相關生態環(huan)境法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規制修訂過程中(zhong)，對違法(fa)(fa)行為的構(gou)成要(yao)件作出(chu)更明(ming)(ming)確(que)界定(ding)。
關注7
依(yi)法規范以自動監測數(shu)據為證據的行(xing)政處罰
新(xin)法第(di)46條規定了行政處(chu)罰(fa)的證(zheng)據(ju)包括(kuo)書證(zheng)、物證(zheng)、視聽資料、電(dian)子(zi)數據(ju)、證(zheng)人(ren)證(zheng)言、當事人(ren)的陳述(shu)、鑒定意見、勘驗筆(bi)錄和(he)現場(chang)筆(bi)錄等。第(di)41條規定了行政機關利用電(dian)子(zi)技術監控設備收集、固定違法事實，以(yi)及實施處(chu)罰(fa)的基本要求。
生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)執(zhi)法(fa)領域利(li)用(yong)自動監(jian)(jian)測(ce)設備及其數據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)來(lai)判斷企(qi)業排污(wu)行(xing)為是否合法(fa)越來(lai)越普遍，但其法(fa)律效力一(yi)直存(cun)在較大(da)爭(zheng)議。自動監(jian)(jian)測(ce)數據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)，本質(zhi)上屬于電子數據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)。盡管現行(xing)《行(xing)政(zheng)處(chu)罰法(fa)》沒有對行(xing)政(zheng)處(chu)罰的(de)證(zheng)據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)類型作出規定，但其證(zheng)據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)效力并無(wu)疑問。《環境(jing)(jing)行(xing)政(zheng)處(chu)罰辦法(fa)》也規定，生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)部門(men)(men)可以(yi)利(li)用(yong)在線監(jian)(jian)控或者其他技術監(jian)(jian)控手(shou)段(duan)收集違法(fa)行(xing)為證(zheng)據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)。經(jing)生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)部門(men)(men)認定的(de)有效性數據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)，可以(yi)作為認定違法(fa)事實的(de)證(zheng)據(ju)(ju)(ju)(ju)(ju)。
實踐中出現的問題，更(geng)多(duo)地是指在(zai)只(zhi)有自(zi)動(dong)監(jian)測(ce)數據(ju)，或者說僅靠自(zi)動(dong)監(jian)測(ce)數據(ju)這一孤證(zheng)，能(neng)(neng)否對(dui)當事(shi)人進行(xing)處(chu)罰(fa)？對(dui)此(ci)，答案是否定的。考慮到(dao)自(zi)動(dong)監(jian)測(ce)數據(ju)的特殊性(xing)，僅靠自(zi)動(dong)監(jian)測(ce)數據(ju)是不(bu)能(neng)(neng)直(zhi)接(jie)實施處(chu)罰(fa)的，必須(xu)經過有效核對(dui)，經查(cha)證(zheng)屬實，才能(neng)(neng)作為行(xing)政處(chu)罰(fa)的證(zheng)據(ju)使用。
新(xin)法也規(gui)定，證據(ju)必須經查證屬實，方可作為認定案(an)件(jian)事(shi)實的根據(ju)。按照《大氣(qi)污(wu)(wu)染防治法》，生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)主管部門發現重(zhong)點排(pai)污(wu)(wu)單位的大氣(qi)污(wu)(wu)染物排(pai)放自(zi)動監測設備(bei)傳(chuan)輸數據(ju)異(yi)常，應當(dang)及(ji)時進行調查。生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)部發布的《生(sheng)活垃圾焚燒發電(dian)廠自(zi)動監測數據(ju)應用管理規(gui)定》第9條作了更明確的規(gui)定，生(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)主管部門執法人員要經過(guo)現場調查取證，形成完整的證據(ju)鏈(lian)，才(cai)能依法實施行政處罰(fa)。
新(xin)法是否就此(ci)解決了自動(dong)監(jian)測(ce)(ce)數據的法律效力問題呢？恐(kong)怕不盡然。新(xin)法規定的電子技(ji)術監(jian)控設備(bei)記錄，與生態環境(jing)自動(dong)監(jian)測(ce)(ce)設備(bei)及其監(jian)測(ce)(ce)數據，并(bing)不完全對應。
區別一，新法規(gui)定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)電子技(ji)術(shu)監(jian)控設(she)(she)備(bei)(bei)僅指(zhi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政機(ji)關(guan)依(yi)照法律(lv)、行(xing)(xing)(xing)(xing)政法規(gui)規(gui)定(ding)設(she)(she)置的(de)(de)(de)(de)(de)。最典(dian)型的(de)(de)(de)(de)(de)例子就是(shi)(shi)(shi)公安機(ji)關(guan)交通管理(li)部門(men)(men)設(she)(she)置的(de)(de)(de)(de)(de)機(ji)動車違法抓拍等監(jian)測(ce)儀器。按照《大氣污染防(fang)治法》等法律(lv)，生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境(jing)自動監(jian)測(ce)設(she)(she)備(bei)(bei)原(yuan)則上是(shi)(shi)(shi)由企(qi)業（只有重點排污單(dan)位有安裝(zhuang)運行(xing)(xing)(xing)(xing)自動監(jian)測(ce)設(she)(she)備(bei)(bei)的(de)(de)(de)(de)(de)法定(ding)義(yi)務）自行(xing)(xing)(xing)(xing)安裝(zhuang)運行(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)（需要(yao)說明的(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)，環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)監(jian)測(ce)設(she)(she)備(bei)(bei)主要(yao)是(shi)(shi)(shi)由生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境(jing)部門(men)(men)安裝(zhuang)運行(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)，但環(huan)(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)監(jian)測(ce)數(shu)據不是(shi)(shi)(shi)判斷企(qi)業排污行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)是(shi)(shi)(shi)否合(he)法的(de)(de)(de)(de)(de)依(yi)據，也不能直接(jie)用于行(xing)(xing)(xing)(xing)政處罰。）。對(dui)企(qi)業安裝(zhuang)運行(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)自動監(jian)測(ce)設(she)(she)備(bei)(bei)，即使該自動監(jian)測(ce)設(she)(she)備(bei)(bei)依(yi)法應(ying)當(dang)與(yu)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境(jing)部門(men)(men)的(de)(de)(de)(de)(de)監(jian)控設(she)(she)備(bei)(bei)聯網，也不等于就是(shi)(shi)(shi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政機(ji)關(guan)安裝(zhuang)的(de)(de)(de)(de)(de)電子技(ji)術(shu)監(jian)控設(she)(she)備(bei)(bei)。
區別二(er)，新法(fa)規(gui)定電子技(ji)(ji)術(shu)監(jian)控(kong)設備需要(yao)經(jing)過法(fa)制(zhi)和技(ji)(ji)術(shu)審(shen)(shen)核(he)(he)(he)，這在生態環(huan)(huan)境(jing)監(jian)測領域暫無對應(ying)要(yao)求(qiu)(qiu)。技(ji)(ji)術(shu)審(shen)(shen)核(he)(he)(he)或許可(ke)理解(jie)為要(yao)求(qiu)(qiu)重(zhong)點排污單(dan)位(wei)按照相(xiang)(xiang)關標準(zhun)(zhun)安裝和運(yun)行(xing)自(zi)動監(jian)測設備，但對法(fa)制(zhi)審(shen)(shen)核(he)(he)(he)，法(fa)律上和實踐(jian)中均沒有相(xiang)(xiang)應(ying)的具體(ti)要(yao)求(qiu)(qiu)。該技(ji)(ji)術(shu)和法(fa)制(zhi)審(shen)(shen)核(he)(he)(he)是否(fou)僅限(xian)于(yu)處罰(fa)個案的審(shen)(shen)核(he)(he)(he)？誰有權進行(xing)審(shen)(shen)核(he)(he)(he)，生態環(huan)(huan)境(jing)部(bu)門(men)自(zi)行(xing)審(shen)(shen)核(he)(he)(he)，還是可(ke)以委托第三(san)方審(shen)(shen)核(he)(he)(he)？審(shen)(shen)核(he)(he)(he)應(ying)達(da)到(dao)什么樣的標準(zhun)(zhun)才符(fu)合(he)證(zheng)據要(yao)求(qiu)(qiu)？與(yu)生態環(huan)(huan)境(jing)部(bu)門(men)的監(jian)控(kong)設備聯網(wang)是否(fou)可(ke)視(shi)為已(yi)經(jing)過審(shen)(shen)核(he)(he)(he)？等等問題，都還有待進一步明確。
關注8
全面(mian)準確(que)依(yi)法(fa)設定(ding)實施行政處罰
第一，部(bu)門規章的行政處罰設定權(quan)限
部(bu)門規章是生態環境部(bu)門實施行政處罰的(de)依據，依照新(xin)法，其設定權限如下：
1.可以在法律、行(xing)政法規規定的(de)給予行(xing)政處(chu)罰的(de)行(xing)為、種類(lei)和幅(fu)度(du)范圍內，對行(xing)政處(chu)罰作出具體規定。
2.尚(shang)未制定(ding)法(fa)(fa)律(lv)、行(xing)政法(fa)(fa)規的(de)(de)(de)，可以(yi)設(she)(she)定(ding)警告、通報(bao)批評或一定(ding)數額罰(fa)(fa)(fa)款(kuan)的(de)(de)(de)行(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)(fa)。根據國(guo)(guo)務院(yuan)1996年發(fa)布的(de)(de)(de)《關(guan)于貫徹實施〈中(zhong)華人(ren)民共和(he)國(guo)(guo)行(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)〉的(de)(de)(de)通知》，部門規章對非經營(ying)活(huo)(huo)動(dong)中(zhong)的(de)(de)(de)違法(fa)(fa)行(xing)為(wei)，設(she)(she)定(ding)罰(fa)(fa)(fa)款(kuan)不得(de)(de)超(chao)過(guo)1000元；經營(ying)活(huo)(huo)動(dong)中(zhong)的(de)(de)(de)違法(fa)(fa)行(xing)為(wei)，有違法(fa)(fa)所(suo)得(de)(de)的(de)(de)(de)，設(she)(she)定(ding)罰(fa)(fa)(fa)款(kuan)不得(de)(de)超(chao)過(guo)違法(fa)(fa)所(suo)得(de)(de)的(de)(de)(de)3倍，但最高(gao)不得(de)(de)超(chao)過(guo)3萬(wan)元，沒(mei)有違法(fa)(fa)所(suo)得(de)(de)的(de)(de)(de)，設(she)(she)定(ding)罰(fa)(fa)(fa)款(kuan)不得(de)(de)超(chao)過(guo)1萬(wan)元。超(chao)過(guo)上述限(xian)額的(de)(de)(de)，應(ying)報(bao)國(guo)(guo)務院(yuan)批準。
3.可以(yi)通過部門(men)規(gui)章，在生態(tai)環境部門(men)法(fa)定權(quan)限內書(shu)面委托符合條件的組織實(shi)施行政(zheng)處罰(fa)。
4.行政處(chu)罰(fa)由違法行為(wei)發生地的行政機關管(guan)轄(xia)。部(bu)門(men)規(gui)章可以另行規(gui)定管(guan)轄(xia)機關。
5.違(wei)法(fa)所得(de)是指實施違(wei)法(fa)行(xing)為所取得(de)的(de)款(kuan)項。部門規章可以另行(xing)規定對違(wei)法(fa)所得(de)的(de)計算方(fang)式。
6.部門(men)規章可以在(zai)新法第32條(tiao)或第63條(tiao)范圍外(wai)，規定其他應當(dang)從輕或者(zhe)(zhe)減輕行(xing)政處罰的情(qing)形，或者(zhe)(zhe)應當(dang)組織聽證的情(qing)形。
7.生態環境部門應當自行(xing)政(zheng)處(chu)罰案件立案之日(ri)起90日(ri)內作出行(xing)政(zheng)處(chu)罰決(jue)定。部門規(gui)章可(ke)以另行(xing)規(gui)定處(chu)罰期限。
第(di)二(er)，“沒收違(wei)法所得”的含義
如何界定(ding)“違(wei)法(fa)(fa)所得(de)”歷來存(cun)在不(bu)同看法(fa)(fa)。全國人大常委會法(fa)(fa)工委于(yu)2005年《關于(yu)申(shen)請解釋固(gu)體廢物污染環境(jing)防治法(fa)(fa)第(di)七十七條有關規定(ding)的答復(fu)意(yi)見》提出(chu)，固(gu)體廢物污染環境(jing)防治法(fa)(fa)對無經營許可證或者不(bu)按(an)照經營許可證規定(ding)從(cong)事收(shou)集、貯存(cun)、利(li)用、處置(zhi)經營活動規定(ding)的“沒收(shou)違(wei)法(fa)(fa)所得(de)”，是指(zhi)沒收(shou)違(wei)法(fa)(fa)行為人違(wei)法(fa)(fa)收(shou)集、貯存(cun)、利(li)用、處置(zhi)危險廢物所獲得(de)的收(shou)益。
生(sheng)態(tai)環(huan)境部(bu)門基本(ben)是(shi)按(an)照上述法(fa)(fa)工委的(de)解(jie)釋來把握。《環(huan)境行(xing)政處罰(fa)辦法(fa)(fa)》也規(gui)定，當事(shi)人違(wei)法(fa)(fa)所(suo)(suo)獲(huo)得的(de)全部(bu)收入(ru)扣(kou)除當事(shi)人直接用(yong)于經營(ying)活動的(de)合理(li)支(zhi)出(chu)，為違(wei)法(fa)(fa)所(suo)(suo)得。問題是(shi)，如(ru)果按(an)照“收益”界(jie)定“違(wei)法(fa)(fa)所(suo)(suo)得”，就要核(he)減違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為人必要合理(li)的(de)正常成本(ben)支(zhi)出(chu)。這給執法(fa)(fa)帶來較大影響(xiang)。一些極端的(de)案件，比如(ru)要按(an)照違(wei)法(fa)(fa)所(suo)(suo)得倍數來處罰(fa)的(de)情況下，如(ru)果違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為人沒有明(ming)顯的(de)獲(huo)利(li)，處罰(fa)就淪(lun)為空談。
新法(fa)第(di)28條(tiao)規定：“違(wei)法(fa)所(suo)(suo)得是指(zhi)實施違(wei)法(fa)行為(wei)所(suo)(suo)取得的款項。法(fa)律(lv)、行政法(fa)規、部門(men)規章對違(wei)法(fa)所(suo)(suo)得的計算另有規定的，從其規定。”
這一規(gui)定明確了以下幾點：一是(shi)(shi)違(wei)法(fa)所得(de)不(bu)是(shi)(shi)違(wei)法(fa)行為人獲得(de)的(de)收(shou)益(yi)，而是(shi)(shi)實施違(wei)法(fa)行為所取得(de)的(de)款項，原(yuan)則上(shang)不(bu)需要核(he)減其成本(ben)支出。二是(shi)(shi)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)和部門規(gui)章可以對違(wei)法(fa)所得(de)的(de)計算另(ling)行規(gui)定。三是(shi)(shi)有違(wei)法(fa)所得(de)的(de)，除依法(fa)應當退賠的(de)外，均應予以沒收(shou)。
據此，沒收違法所(suo)得與責(ze)令當事(shi)人改(gai)正或者限期改(gai)正違法行為一樣，成為實施行政處(chu)罰時應當同步考慮的(de)。當然，由于(yu)“沒收違法所(suo)得”屬(shu)于(yu)獨立的(de)行政處(chu)罰，生態環境部門執法時，仍應按照相(xiang)關(guan)法律法規的(de)規定(ding)作出處(chu)罰決(jue)定(ding)。
第(di)三，行政處罰的主體(ti)資(zi)格(ge)
新(xin)法(fa)第38條規定，行政處罰(fa)沒有(you)依據或(huo)者實施(shi)主(zhu)體不具有(you)行政主(zhu)體資格(ge)的(de)，行政處罰(fa)無效。據此，生態(tai)環(huan)境部(bu)門實施(shi)行政處罰(fa)，必(bi)須要行政主(zhu)體適(shi)格(ge)。不具有(you)主(zhu)體資格(ge)的(de)內(nei)設(she)機構(gou)、派(pai)出機構(gou)、受(shou)委(wei)托實施(shi)處罰(fa)的(de)組織等，不得以自己的(de)名義實施(shi)行政處罰(fa)。
環保垂改(gai)后執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)中(zhong)最(zui)突出(chu)的問題，莫(mo)過于縣級生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)部(bu)門(men)的處罰(fa)權。按照(zhao)“垂改(gai)”要求，縣級生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)部(bu)門(men)成為市級生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)部(bu)門(men)派出(chu)機構，在沒有明(ming)確法(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)規(gui)授權領域，派出(chu)機構不能以自己名義(yi)處罰(fa)。這給生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)帶來(lai)了較大困擾(rao)，也不符(fu)合生(sheng)態(tai)(tai)環保綜合行(xing)政執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)改(gai)革(ge)方向(xiang)，迫切需要通(tong)過制修訂相關法(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)規(gui)解決。
此外，對生態(tai)環境(jing)執(zhi)法人員而言(yan)，新法規定必須取得(de)執(zhi)法資格，并在執(zhi)法過程中出示執(zhi)法證件(jian)。未取得(de)執(zhi)法證件(jian)從事(shi)執(zhi)法工(gong)作(zuo)的(de)，不僅影響(xiang)處罰決定的(de)效力，還(huan)應當依法給予處分(fen)。
第四，行政處罰的證據規則(ze)和程序要求
新法在(zai)處罰的(de)證據規則(ze)和保障程序公正方面作(zuo)了很多新的(de)規定。以下幾(ji)點(dian)(dian)需要重(zhong)點(dian)(dian)關注：
1.新法(fa)第46條確(que)立(li)了“非法(fa)證(zheng)據(ju)排除(chu)規(gui)則”，以非法(fa)手段取得(de)的證(zheng)據(ju)，不得(de)作(zuo)為認定案件事(shi)(shi)實的根(gen)據(ju)。生態環境部(bu)門務必要以合法(fa)手段收(shou)集固定證(zheng)據(ju)，否則將直接影響(xiang)案件事(shi)(shi)實認定。
2.新(xin)法第40條規定，證(zheng)據不(bu)足的，不(bu)得(de)給予行政處罰(fa)(fa)。生態環境部門務(wu)必充分收集固定證(zheng)據，形成完整證(zheng)據鏈后，再作出(chu)處罰(fa)(fa)決定。
3.新法第44條(tiao)新增規定(ding)，行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)在作出(chu)(chu)(chu)行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)決定(ding)之前，應當(dang)告知(zhi)當(dang)事人(ren)擬作出(chu)(chu)(chu)的行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)內(nei)(nei)容及事實、理由、依(yi)據，并告知(zhi)當(dang)事人(ren)依(yi)法享有(you)的陳(chen)述(shu)、申(shen)辯、要求(qiu)聽證等權(quan)利(li)。據此(ci)，生態環(huan)境部門作出(chu)(chu)(chu)行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)事先告知(zhi)書時(shi)(shi)，不能簡單描述(shu)為“擬作出(chu)(chu)(chu)行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)”，必須(xu)告知(zhi)處(chu)(chu)罰(fa)的內(nei)(nei)容。同時(shi)(shi)，還要告知(zhi)當(dang)事人(ren)陳(chen)述(shu)、申(shen)辯等權(quan)利(li)，符合(he)聽證條(tiao)件的要告知(zhi)聽證權(quan)利(li)。
4.新(xin)法第54條(tiao)規定，符合立(li)案標準的，行(xing)政機關應(ying)當(dang)及時立(li)案。實踐中，有(you)的生態環境部門不重視立(li)案程序(xu)。新(xin)法生效(xiao)后，不履行(xing)立(li)案程序(xu)可能影(ying)響處罰決定效(xiao)力。
5.新(xin)法(fa)第(di)38條規定，違(wei)反(fan)法(fa)定程序(xu)(xu)構成重大(da)(da)且(qie)明(ming)顯違(wei)法(fa)的(de)，行(xing)政處(chu)(chu)罰無(wu)效。據此，對導致(zhi)行(xing)政處(chu)(chu)罰無(wu)效的(de)程序(xu)(xu)違(wei)法(fa)，需構成重大(da)(da)且(qie)明(ming)顯違(wei)法(fa)。但(dan)新(xin)法(fa)的(de)這一規定，并不意味著處(chu)(chu)罰程序(xu)(xu)可(ke)(ke)以存在瑕疵。一般的(de)處(chu)(chu)罰程序(xu)(xu)瑕疵或違(wei)法(fa)，雖然不構成處(chu)(chu)罰無(wu)效，但(dan)仍有可(ke)(ke)能(neng)被法(fa)院撤銷處(chu)(chu)罰決(jue)定或確認其(qi)違(wei)法(fa)。
第五，行政處(chu)罰“三項制度”
一(yi)是公示(shi)制度。新法第(di)39條規定：“行政處罰的(de)實(shi)施機關、立案依(yi)據、實(shi)施程序和救濟渠道等信息應當公示(shi)。”不(bu)公示(shi)的(de)，可能涉嫌不(bu)履行法定職責。
二是全(quan)過程(cheng)記錄制度。新法第47條(tiao)規定(ding)：“行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)關應當依(yi)法以文字、音像等(deng)(deng)形式，對行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰的(de)啟動、調(diao)查(cha)取證(zheng)、審核、決定(ding)、送達(da)、執(zhi)行(xing)(xing)(xing)(xing)等(deng)(deng)進行(xing)(xing)(xing)(xing)全(quan)過程(cheng)記錄，歸檔保存。”
三是(shi)重大處罰決(jue)(jue)定法制(zhi)審(shen)核(he)(he)制(zhi)度。新法第58條(tiao)規定了處罰決(jue)(jue)定應當進(jin)行法制(zhi)審(shen)核(he)(he)的(de)4種情形(xing)。未(wei)經法制(zhi)審(shen)核(he)(he)或者審(shen)核(he)(he)未(wei)通過(guo)(guo)的(de)，不得作出決(jue)(jue)定，否則(ze)可(ke)能構成(cheng)程序違法。生態環境部已印發《關于在生態環境系統(tong)推進(jin)行政執法公示制(zhi)度執法全過(guo)(guo)程記錄制(zhi)度重大執法決(jue)(jue)定法制(zhi)審(shen)核(he)(he)制(zhi)度的(de)實施意見(jian)》，明確(que)了相關具(ju)體要(yao)求。
第六，行政處罰決(jue)定的公開(kai)要求
新法第(di)48條規定(ding)(ding)(ding)(ding)：“具有一定(ding)(ding)(ding)(ding)社(she)會(hui)(hui)影響的(de)(de)行(xing)政處罰決(jue)定(ding)(ding)(ding)(ding)應當依法公(gong)開(kai)。”據此(ci)，公(gong)開(kai)僅限于具有一定(ding)(ding)(ding)(ding)社(she)會(hui)(hui)影響的(de)(de)行(xing)政處罰決(jue)定(ding)(ding)(ding)(ding)，不要求所有行(xing)政處罰決(jue)定(ding)(ding)(ding)(ding)都必須公(gong)開(kai)。
第七，行政處罰(fa)的期(qi)限(xian)
《環境行政處(chu)罰(fa)辦法》規定，環境保護行政處(chu)罰(fa)案件應當自立案之(zhi)日起(qi)的(de)3個月內作出處(chu)理決定。實踐(jian)中對此存在不同理解。
有(you)(you)觀(guan)點(dian)認為，現行(xing)(xing)(xing)《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)法(fa)》并沒有(you)(you)對(dui)(dui)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰(fa)期(qi)限(xian)作出規定(ding)，3個月處(chu)罰(fa)期(qi)限(xian)只是生態環(huan)境(jing)部(bu)門對(dui)(dui)自身行(xing)(xing)(xing)為的(de)規范(fan)，不具有(you)(you)強制性。另一種(zhong)觀(guan)點(dian)認為，部(bu)門規章(zhang)對(dui)(dui)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)關是有(you)(you)約(yue)束力的(de)，特別是涉及期(qi)限(xian)等規范(fan)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)權力行(xing)(xing)(xing)使的(de)規定(ding)。違反上(shang)述規定(ding)應(ying)當承(cheng)擔相應(ying)法(fa)律(lv)后果。司法(fa)機(ji)(ji)關基(ji)本秉持后一種(zhong)觀(guan)點(dian)。
此次《行(xing)政處(chu)罰(fa)法(fa)》修訂(ding)，明確規定(ding)行(xing)政機關應當自(zi)行(xing)政處(chu)罰(fa)案件立案之日起90日內作出行(xing)政處(chu)罰(fa)決定(ding)。生態(tai)環境部門應當嚴格按(an)照上述規定(ding)執行(xing)。
第八，處罰不得與(yu)考核、考評掛(gua)鉤
新(xin)法第74條(tiao)規定(ding)(ding)，罰(fa)款、沒收的(de)違法所(suo)得或者沒收非法財物拍賣的(de)款項(xiang)，不得同(tong)作出行政(zheng)處(chu)罰(fa)決(jue)定(ding)(ding)的(de)行政(zheng)機關(guan)及其(qi)工作人員的(de)考(kao)核、考(kao)評直(zhi)接(jie)或者變相掛(gua)鉤。這是(shi)對行政(zheng)機關(guan)抑制執法沖動、濫用(yong)行政(zheng)處(chu)罰(fa)權的(de)限(xian)制性規定(ding)(ding)。各級生態環境(jing)部(bu)門(men)要確保行政(zheng)處(chu)罰(fa)在法治軌(gui)道(dao)上運行，實現依法治污。
作者(zhe)系生態環境部法規與標準司法規處處長
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