《排污許可管理條例》已于2021年3月1日起施行。其中，條例第三十三條規定了“無證排污”由生態環境主管部門處20萬元以上100萬元以下的罰款。《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中針對“無證排污”也作出了處罰規定，但是罰款數額為10萬元以上100萬元以下。那么，生(sheng)態(tai)環境部門在遇到“無(wu)證排污”的(de)違法行為時，應(ying)該如何進行處罰呢(ni)？

河北馬倍戰律(lv)師事務所(suo)于2021年3月(yue)11日針對上述(shu)問(wen)題召(zhao)開了研討會(hui)。以下是部分(fen)律(lv)師的發(fa)言(yan)：

【馬律師】

關(guan)于排(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)的(de)法(fa)律規定，早在2014年修(xiu)訂的(de)新《環境保護(hu)法(fa)》施行(xing)之前(qian)，不少省(sheng)市(shi)就(jiu)有(you)地(di)方政府行(xing)政規章。如，河北(bei)有(you)《河北(bei)省(sheng)達標(biao)排(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)管(guan)理辦法(fa)》，浙江有(you)《浙江省(sheng)排(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)管(guan)理暫(zan)行(xing)辦法(fa)》，內(nei)(nei)蒙(meng)古有(you)《內(nei)(nei)蒙(meng)古自治區(qu)排(pai)(pai)放污(wu)染物(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)管(guan)理辦法(fa)》。

2015年(nian)，新(xin)《環(huan)境保護(hu)法》規(gui)定(ding)(ding)了(le)“國(guo)家依(yi)照法律規(gui)定(ding)(ding)實行排(pai)污許可管理制度”，并規(gui)定(ding)(ding)了(le)“違(wei)反法律規(gui)定(ding)(ding)，未(wei)取得排(pai)污許可證(zheng)排(pai)放污染(ran)物，被責令(ling)停止排(pai)污，拒不(bu)執行的(de)”，要移送行政拘留，但并沒(mei)有規(gui)定(ding)(ding)對“未(wei)取得排(pai)污許可證(zheng)行為(wei)”的(de)罰款(kuan)數額。

2016年(nian)，修訂后的(de)《大氣污(wu)染(ran)防治法(fa)》施(shi)行(xing)，其中(zhong)規(gui)(gui)(gui)定(ding)了對“未依法(fa)取得(de)排污(wu)許(xu)可證排放大氣污(wu)染(ran)物(wu)”的(de)行(xing)為罰款10萬(wan)(wan)元至(zhi)100萬(wan)(wan)元。2017年(nian)，修訂后的(de)《水(shui)污(wu)染(ran)防治法(fa)》施(shi)行(xing)，其中(zhong)也(ye)規(gui)(gui)(gui)定(ding)了對“未依法(fa)取得(de)排污(wu)許(xu)可證排放水(shui)污(wu)染(ran)物(wu)”的(de)行(xing)為罰款10萬(wan)(wan)元至(zhi)100萬(wan)(wan)元。新(xin)的(de)《大氣污(wu)染(ran)防治法(fa)》第十(shi)九條還規(gui)(gui)(gui)定(ding)：“排污(wu)許(xu)可的(de)具體辦法(fa)和實施(shi)步驟由國(guo)(guo)務院規(gui)(gui)(gui)定(ding)。”執法(fa)部門(men)左(zuo)等右盼，但(dan)并沒有等來國(guo)(guo)務院的(de)這個規(gui)(gui)(gui)定(ding)。

至(zhi)2016年12月，原環(huan)境(jing)保護部(bu)印發(fa)(fa)了(le)《排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)(ke)證管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)暫行(xing)(xing)規(gui)定》。許(xu)多(duo)人(ren)(ren)都把其當作部(bu)門(men)規(gui)章對待，主管(guan)(guan)(guan)(guan)部(bu)門(men)也把其當作法(fa)(fa)律(lv)執(zhi)行(xing)(xing)，但(dan)法(fa)(fa)律(lv)行(xing)(xing)家一眼就能看出這只是(shi)(shi)一個(ge)(ge)普通(tong)的(de)(de)規(gui)范(fan)性文件，法(fa)(fa)律(lv)層級(ji)(ji)太(tai)低，強迫下級(ji)(ji)部(bu)門(men)和企業執(zhi)行(xing)(xing)還行(xing)(xing)，等行(xing)(xing)政訴(su)訟真到(dao)了(le)法(fa)(fa)庭，律(lv)師(shi)就會(hui)問：“要求排(pai)污(wu)單(dan)位辦(ban)(ban)理(li)(li)排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)(ke)證有(you)什么法(fa)(fa)律(lv)依據？”后來(lai)，主管(guan)(guan)(guan)(guan)部(bu)門(men)可(ke)(ke)(ke)能也發(fa)(fa)現了(le)這個(ge)(ge)問題，就于2017年11月制定了(le)《排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)(ke)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)辦(ban)(ban)法(fa)(fa)（試行(xing)(xing)）》。這是(shi)(shi)一個(ge)(ge)地地道道的(de)(de)部(bu)門(men)規(gui)章，但(dan)人(ren)(ren)們仍然有(you)兩個(ge)(ge)疑問：一個(ge)(ge)是(shi)(shi)，《大氣(qi)法(fa)(fa)》上(shang)說(shuo)好的(de)(de)“排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)(ke)的(de)(de)具體辦(ban)(ban)法(fa)(fa)和實施(shi)步驟由國務院規(gui)定”呢(ni)(ni)？怎(zen)么由主管(guan)(guan)(guan)(guan)部(bu)門(men)規(gui)定呢(ni)(ni)？另(ling)一個(ge)(ge)是(shi)(shi)：各省市(shi)關于排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)(ke)的(de)(de)地方性法(fa)(fa)規(gui)有(you)的(de)(de)并沒有(you)廢(fei)止(zhi)，那么地方政府規(gui)章與(yu)部(bu)門(men)規(gui)章相比(bi)，哪個(ge)(ge)法(fa)(fa)律(lv)位階(jie)更高？執(zhi)法(fa)(fa)人(ren)(ren)員如何適用法(fa)(fa)律(lv)呢(ni)(ni)？

可好，現在《排污許可管理條例》出來了。但人們發現，這一行政法規與《大氣污染防治法》《水污染防治法》一樣，其中也有對“未依法取得排污許可證排放污染物”的罰款規定，但將罰款的下限提高到了“20萬元”。那么，當上位法與下位法的規定發生沖突，如何適用法律呢？這給執法人員出了一個很大的難題。

【路律師】

我認為《排污許可管理條例》與上位法《大氣污染防治法》等法律相抵觸。《行政處罰法》雖然規定了，行政法規可以在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。但是《排污許可管理條例》對無證排污規定的罰款為20-100萬，不屬于在《大氣法》規定的10-100萬的幅度范圍內作出的具體規定。《排污許可管理條例》忽略了上位法規定的10-20萬的罰款幅度，提高了最低罰款基準，明顯與上位法相抵觸。

【李律師】

不少(shao)人認為(wei)(wei)，判斷(duan)和解釋此問題產生的(de)(de)(de)(de)(de)關(guan)鍵(jian)，應當依據《行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰法(fa)(fa)》的(de)(de)(de)(de)(de)有(you)關(guan)規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)，現行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)2017年第(di)二(er)次修正的(de)(de)(de)(de)(de)《行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰法(fa)(fa)》在第(di)十條規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)，“行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)可以設定(ding)除限制(zhi)人身自(zi)由以外的(de)(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰。法(fa)(fa)律(lv)對違法(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)已(yi)經作出行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)，行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)需要作出具體(ti)規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)，必(bi)須在法(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)給予行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰的(de)(de)(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)、種類和幅度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)范圍(wei)內(nei)規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)。”同樣的(de)(de)(de)(de)(de)無(wu)(wu)證排污行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，行(xing)(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)的(de)(de)(de)(de)(de)罰款幅度(du)超越(yue)了《大(da)氣污染防治法(fa)(fa)》《水污染防治法(fa)(fa)》的(de)(de)(de)(de)(de)罰款幅度(du)，這樣的(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)是不合(he)法(fa)(fa)、不合(he)理乃至是無(wu)(wu)效的(de)(de)(de)(de)(de)。

2021年1月(yue)修訂，將于2021年7月(yue)15日施(shi)(shi)行(xing)(xing)(xing)(xing)的(de)新《行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)法(fa)》在2017年修正(zheng)版基礎上，針對行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)規設定(ding)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)權限增(zeng)加到了(le)第(di)三款，并規定(ding)在第(di)十一條，“法(fa)律對違法(fa)行(xing)(xing)(xing)(xing)為未作出(chu)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)規定(ding)，行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)規為實(shi)施(shi)(shi)法(fa)律，可(ke)以補(bu)(bu)充(chong)設定(ding)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)。擬補(bu)(bu)充(chong)設定(ding)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)，應(ying)當(dang)通過聽證會(hui)、論證會(hui)等形(xing)式廣泛聽取意見，并向制定(ding)機關作出(chu)書面說(shuo)明。行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)規報送備案時，應(ying)當(dang)說(shuo)明補(bu)(bu)充(chong)設定(ding)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)情況。”從(cong)《行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)法(fa)》的(de)立法(fa)趨勢來看(kan)，是在擴(kuo)大(da)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)法(fa)規設定(ding)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)權限和范圍(wei)，這可(ke)以作為我們正(zheng)確解決此問題的(de)基礎、背景知識。

那么，《排(pai)污許可管理條例》真的(de)(de)僭越了《行政(zheng)處罰(fa)(fa)法》關(guan)于行政(zheng)法規(gui)設定行政(zheng)處罰(fa)(fa)的(de)(de)權限了嗎？

判斷是否僭越的(de)標準是，《行(xing)(xing)政處罰法(fa)(fa)》所載明的(de)“法(fa)(fa)律規定的(de)行(xing)(xing)為、種類和幅度的(de)范圍內”。我(wo)(wo)認(ren)為，若想真(zhen)正解決此問題，我(wo)(wo)們要結合條文與(yu)排污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可證實例(li)來(lai)進(jin)一步研究，排污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)單位的(de)排污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可證是以“生產經營場所”為單位來(lai)申領的(de)，一般來(lai)說，排污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可證的(de)副本同(tong)時(shi)規定了排放大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)和水(shui)污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)的(de)排放許(xu)可，水(shui)污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)和大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)是環境行(xing)(xing)政執法(fa)(fa)當中最為常見、有著很強(qiang)普適(shi)性的(de)污(wu)(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)。

法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)與行政法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)效力相比較為(wei)上(shang)位(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)，但(dan)是，《大氣(qi)污染防(fang)治法(fa)(fa)(fa)(fa)》《水污染防(fang)治法(fa)(fa)(fa)(fa)》就(jiu)是與《排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)管理(li)條(tiao)例(li)》對應的(de)(de)上(shang)位(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)嗎？這(zhe)要另當(dang)別論，畢竟(jing)《排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)管理(li)條(tiao)例(li)》規(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)是未依法(fa)(fa)(fa)(fa)取得排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)證這(zhe)個整(zheng)體(ti)，而涉及(ji)大氣(qi)、水污染防(fang)治的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)規(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)僅(jin)是無(wu)證排(pai)(pai)放污染物之(zhi)(zhi)一類，條(tiao)例(li)與兩(liang)部法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)之(zhi)(zhi)間并不(bu)是嚴格的(de)(de)一一對應關(guan)系。因此，從“法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)規(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)行為(wei)”論，《排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)管理(li)條(tiao)例(li)》較之(zhi)(zhi)大氣(qi)、水污染防(fang)治法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)違法(fa)(fa)(fa)(fa)行為(wei)范圍(wei)更廣、內容更多。于此，問題就(jiu)應該(gai)解決了，因為(wei)，行政法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)可(ke)(ke)設定(ding)(ding)(ding)行政處罰(fa)權限(xian)的(de)(de)范圍(wei)是，除限(xian)制人身自由以(yi)外的(de)(de)任何處罰(fa)種類，《排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)管理(li)條(tiao)例(li)》當(dang)然(ran)能夠(gou)設定(ding)(ding)(ding)罰(fa)款起(qi)點(dian)為(wei)20萬(wan)元的(de)(de)“無(wu)證排(pai)(pai)污”行政處罰(fa)，30萬(wan)、40萬(wan)的(de)(de)罰(fa)款起(qi)點(dian)也(ye)是可(ke)(ke)以(yi)的(de)(de)。

不過，我仍要(yao)再討(tao)論一(yi)(yi)下(xia)“幅度”的問題，畢竟條例(li)與兩部法(fa)(fa)律(lv)之間有(you)著關(guan)聯性。一(yi)(yi)般排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)副本都包括(kuo)著大(da)(da)(da)氣、水污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)的排(pai)(pai)(pai)放許(xu)可(ke)標準，如(ru)果(guo)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)單位(wei)(wei)缺少應取得的“整(zheng)個(ge)”排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)，大(da)(da)(da)氣污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)的10萬元加上水污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)的10萬元，恰(qia)恰(qia)是20萬元。因(yin)此，我的結論是：如(ru)果(guo)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)單位(wei)(wei)，沒有(you)依法(fa)(fa)取得“整(zheng)體(ti)”的排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可(ke)證(zheng)(zheng)(zheng)，可(ke)以直接按照(zhao)《排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)許(xu)可(ke)管(guan)理條例(li)》的規(gui)(gui)定(ding)處(chu)罰。如(ru)果(guo)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)單位(wei)(wei)，僅涉(she)(she)及無(wu)證(zheng)(zheng)(zheng)排(pai)(pai)(pai)放或大(da)(da)(da)氣或水的一(yi)(yi)種(zhong)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)，按照(zhao)大(da)(da)(da)氣、水污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)防治法(fa)(fa)處(chu)罰即可(ke)。如(ru)果(guo)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)(wu)單位(wei)(wei)不涉(she)(she)及大(da)(da)(da)氣、水污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)，涉(she)(she)及無(wu)證(zheng)(zheng)(zheng)排(pai)(pai)(pai)放其他類(lei)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)，有(you)法(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)定(ding)的按照(zhao)法(fa)(fa)律(lv)，無(wu)法(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)定(ding)的，按照(zhao)條例(li)規(gui)(gui)定(ding)處(chu)罰。

從實務當中能夠體現出來的“10+10=20”，可以體會到《排污許可管理條例》罰款起點為20萬元的幾個規定，也有著合理性。

【劉律師】

現行(xing)《行(xing)政處(chu)(chu)(chu)罰(fa)法(fa)(fa)》第(di)十條(tiao)第(di)二款（也(ye)即新《行(xing)政處(chu)(chu)(chu)罰(fa)法(fa)(fa)》第(di)十一條(tiao)第(di)二款）規(gui)(gui)定(ding)：“法(fa)(fa)律對違法(fa)(fa)行(xing)為已經作出行(xing)政處(chu)(chu)(chu)罰(fa)規(gui)(gui)定(ding)，行(xing)政法(fa)(fa)規(gui)(gui)需(xu)要作出具(ju)體規(gui)(gui)定(ding)的(de)，必須在法(fa)(fa)律規(gui)(gui)定(ding)的(de)給予(yu)行(xing)政處(chu)(chu)(chu)罰(fa)的(de)行(xing)為、種類和幅度的(de)范圍內規(gui)(gui)定(ding)。”

《大(da)氣(qi)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》《水污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》是法(fa)(fa)律，《排(pai)污(wu)許可管理(li)條(tiao)例》是行政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)，那么來看《排(pai)污(wu)許可證(zheng)管理(li)條(tiao)例》第三十(shi)(shi)三條(tiao)的規(gui)定是不是對《大(da)氣(qi)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》第九(jiu)十(shi)(shi)九(jiu)條(tiao)第一(yi)項、《水污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》第八(ba)十(shi)(shi)三條(tiao)第一(yi)項、《固體廢(fei)物污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》一(yi)百零四條(tiao)作(zuo)出的具(ju)體規(gui)定。

《排污(wu)許(xu)可管理條(tiao)例(li)》第(di)(di)三十三條(tiao)的第(di)(di)一(yi)(yi)、二、三、四(si)項(xiang)所列(lie)違(wei)法行(xing)為(wei)(wei)是(shi)“未依法取得排污(wu)許(xu)可證排放(fang)污(wu)染(ran)物(wu)”的不同(tong)表現形式，是(shi)同(tong)一(yi)(yi)違(wei)法行(xing)為(wei)(wei)，它們并(bing)未對(dui)《大氣污(wu)染(ran)防治法》第(di)(di)九(jiu)十九(jiu)條(tiao)第(di)(di)一(yi)(yi)項(xiang)、《水污(wu)染(ran)防治法》第(di)(di)八十三條(tiao)第(di)(di)一(yi)(yi)項(xiang)、《固體(ti)廢物(wu)污(wu)染(ran)防治法》一(yi)(yi)百零(ling)四(si)條(tiao)作出具體(ti)規(gui)定(ding)，不適(shi)用《行(xing)政處罰(fa)法》第(di)(di)十條(tiao)的規(gui)定(ding)。

再來看“幅度”，《排污(wu)許可(ke)(ke)管理條(tiao)例(li)(li)》三(san)(san)十(shi)三(san)(san)條(tiao)規(gui)(gui)定(ding)(ding)的罰(fa)款數(shu)額(e)為“處(chu)(chu)20萬元(yuan)(yuan)以(yi)(yi)上100萬元(yuan)(yuan)以(yi)(yi)下(xia)的罰(fa)款” ，《大氣污(wu)染防(fang)(fang)治法》第九(jiu)十(shi)九(jiu)條(tiao)第一(yi)(yi)項(xiang)、《水污(wu)染防(fang)(fang)治法》第八十(shi)三(san)(san)條(tiao)第一(yi)(yi)項(xiang)均規(gui)(gui)定(ding)(ding)的罰(fa)款數(shu)額(e)為“處(chu)(chu)十(shi)萬元(yuan)(yuan)以(yi)(yi)上一(yi)(yi)百(bai)萬元(yuan)(yuan)以(yi)(yi)下(xia)的罰(fa)款”。對(dui)同一(yi)(yi)違法行(xing)為的處(chu)(chu)罰(fa)，行(xing)政法規(gui)(gui)的規(gui)(gui)定(ding)(ding)縮小(xiao)了(le)(le)法律規(gui)(gui)定(ding)(ding)的幅度范圍，明(ming)顯是《排污(wu)許可(ke)(ke)管理條(tiao)例(li)(li)》違反(fan)了(le)(le)上位(wei)法的規(gui)(gui)定(ding)(ding)。那(nei)么，根據《立法法》第九(jiu)十(shi)六條(tiao)第二項(xiang)的規(gui)(gui)定(ding)(ding)，下(xia)位(wei)法違反(fan)上位(wei)法規(gui)(gui)定(ding)(ding)的，應當(dang)由(you)有關機關依照該法第九(jiu)十(shi)七條(tiao)規(gui)(gui)定(ding)(ding)的權限(xian)予(yu)以(yi)(yi)改變或(huo)者撤銷。

因此，生態環境部門對于“未依法取得排污許可證排放污染物”的違法行為，應當根據排污單位排放的污染物種類選擇適用《大氣污染防治法》《水污染防治法》進行處罰。

【郝律師】

《立法法》規定，法律的效力高于行政法規。《排污許可管理條例》是行政法規，《水污染防治法》《大氣污染防治法》是法律。所以，后者的法律效力高于前者。

另(ling)外，《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰法(fa)(fa)(fa)(fa)》規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)，“法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)(lv)對違(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)已經作出(chu)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)，行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)需要作出(chu)具體(ti)(ti)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)，必須在法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)(lv)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)給予行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)、種(zhong)類和幅(fu)度(du)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)內規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)。”且，“下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)不得與上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)相抵觸”。2004年5月18日最高人民法(fa)(fa)(fa)(fa)院印發(fa)《關于審理(li)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)案件(jian)(jian)適用(yong)法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)(lv)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)范(fan)問(wen)題的(de)(de)座談會(hui)紀要》的(de)(de)通知(zhi)(法(fa)(fa)(fa)(fa)[2004]96號)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding):“從審判實踐看，下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)不符合上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)常見情形(xing)有:下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)縮(suo)(suo)(suo)小(xiao)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)權(quan)(quan)利主體(ti)(ti)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)，或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)違(wei)(wei)反(fan)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)目(mu)的(de)(de)擴(kuo)大(da)(da)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)權(quan)(quan)利主體(ti)(ti)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)限(xian)(xian)制或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)剝奪上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)權(quan)(quan)利，或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)違(wei)(wei)反(fan)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)目(mu)的(de)(de)擴(kuo)大(da)(da)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)權(quan)(quan)利范(fan)圍(wei)(wei)(wei)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)擴(kuo)大(da)(da)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)主體(ti)(ti)或(huo)(huo)(huo)其(qi)職權(quan)(quan)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)延長上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)履行(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)(fa)(fa)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)職責期限(xian)(xian)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)以參(can)照、準用(yong)等方(fang)式擴(kuo)大(da)(da)或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)限(xian)(xian)縮(suo)(suo)(suo)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)義(yi)務或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)義(yi)務主體(ti)(ti)的(de)(de)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)、性質或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)條件(jian)(jian)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)增設(she)(she)或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)限(xian)(xian)縮(suo)(suo)(suo)違(wei)(wei)反(fan)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)適用(yong)條件(jian)(jian)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)擴(kuo)大(da)(da)或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)限(xian)(xian)縮(suo)(suo)(suo)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)給予行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處(chu)罰的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)、種(zhong)類和幅(fu)度(du)的(de)(de)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)改(gai)變上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)已規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)違(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)(de)性質；下(xia)(xia)位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)超出(chu)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)強制措(cuo)施的(de)(de)適用(yong)范(fan)圍(wei)(wei)(wei)、種(zhong)類和方(fang)式，以及增設(she)(she)或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)限(xian)(xian)縮(suo)(suo)(suo)其(qi)適用(yong)條件(jian)(jian)；法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)、規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)章或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)其(qi)他(ta)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)范(fan)文件(jian)(jian)設(she)(she)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)不符合行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)許可(ke)法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)(ding)的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)許可(ke)，或(huo)(huo)(huo)者(zhe)(zhe)增設(she)(she)違(wei)(wei)反(fan)上位(wei)(wei)(wei)(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)許可(ke)條件(jian)(jian)；其(qi)他(ta)相抵觸的(de)(de)情形(xing)。”

所以，我認為《排污許可管理條例》中“20萬元以上100萬元以下的罰款”的規定，是對《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中“10萬元以上100萬元以下的罰款”的限縮規定，下位法違反了上位法。

【彭律師】

從法(fa)(fa)律位階來看，《大(da)氣污染防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》《水(shui)污染防治(zhi)(zhi)法(fa)(fa)》由(you)全國人大(da)制定(ding)屬(shu)(shu)于全國性(xing)法(fa)(fa)律；而(er)《排污許(xu)可管理條(tiao)例》由(you)國務(wu)院(yuan)制定(ding)屬(shu)(shu)于行(xing)(xing)政法(fa)(fa)規(gui)(gui)；前者位階高(gao)(gao)，后者位階低(di)。《立法(fa)(fa)法(fa)(fa)》第(di)八(ba)十八(ba)條(tiao)第(di)一款(kuan)規(gui)(gui)定(ding)：“法(fa)(fa)律的效力高(gao)(gao)于行(xing)(xing)政法(fa)(fa)規(gui)(gui)、地(di)方(fang)性(xing)法(fa)(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章(zhang)。”

分析到(dao)此，似乎該問題(ti)已(yi)有答(da)案。

但有(you)人(ren)(ren)提(ti)出，7月15日(ri)即將生效(xiao)實(shi)施的(de)《行政處(chu)罰(fa)(fa)(fa)法(fa)》第二十九(jiu)條(tiao)有(you)如下規(gui)(gui)(gui)定：“對(dui)當事人(ren)(ren)的(de)同一個(ge)違(wei)法(fa)行為(wei)，不得(de)給予兩次以上罰(fa)(fa)(fa)款的(de)行政處(chu)罰(fa)(fa)(fa)。同一個(ge)違(wei)法(fa)行為(wei)違(wei)反多個(ge)法(fa)律規(gui)(gui)(gui)范應當給予罰(fa)(fa)(fa)款處(chu)罰(fa)(fa)(fa)的(de)，按照罰(fa)(fa)(fa)款數額(e)(e)高的(de)規(gui)(gui)(gui)定處(chu)罰(fa)(fa)(fa)。”據此，應該(gai)選(xuan)擇適用《排污許可管理(li)條(tiao)例(li)(li)》的(de)規(gui)(gui)(gui)定，因為(wei)該(gai)條(tiao)例(li)(li)的(de)起始罰(fa)(fa)(fa)款數額(e)(e)更高。

但(dan)我對此(ci)不予認同，上(shang)述《行政處罰(fa)法(fa)(fa)》中“同一個違法(fa)(fa)行為違反多個法(fa)(fa)律規范……”，其判定前提應首先是(shi)同一位階(jie)的(de)法(fa)(fa)律規范，也即A法(fa)(fa)與(yu)B法(fa)(fa)C法(fa)(fa)之間的(de)關(guan)系，而不是(shi)A法(fa)(fa)與(yu)D條例或者(zhe)E規章之間的(de)關(guan)系。

【張律師】

《排(pai)污(wu)(wu)許可管理條(tiao)例》為行政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)，《大(da)氣(qi)(qi)污(wu)(wu)染防治法(fa)(fa)》《水污(wu)(wu)染防治法(fa)(fa)》為法(fa)(fa)律。《立(li)法(fa)(fa)法(fa)(fa)》第八十八條(tiao)第一(yi)款(kuan)規(gui)定(ding)：“法(fa)(fa)律的(de)效力高于行政(zheng)法(fa)(fa)規(gui)、地方性法(fa)(fa)規(gui)、規(gui)章。”因此(ci)，《大(da)氣(qi)(qi)污(wu)(wu)染防治法(fa)(fa)》《水污(wu)(wu)染防治法(fa)(fa)》的(de)效力高于《排(pai)污(wu)(wu)許可管理條(tiao)例》。

新(xin)《行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處罰法(fa)(fa)》第十一條第二款(kuan)規(gui)定(ding)：“法(fa)(fa)律(lv)對違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為已(yi)經作(zuo)出行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處罰規(gui)定(ding)，行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)法(fa)(fa)規(gui)需(xu)要作(zuo)出具(ju)體規(gui)定(ding)的(de)(de)(de)，必(bi)須在(zai)法(fa)(fa)律(lv)規(gui)定(ding)的(de)(de)(de)給予行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處罰的(de)(de)(de)行(xing)(xing)為、種(zhong)(zhong)類(lei)和幅(fu)度的(de)(de)(de)范圍(wei)內(nei)規(gui)定(ding)。”這(zhe)一規(gui)定(ding)中的(de)(de)(de)“行(xing)(xing)為”是指(zhi)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)(xing)為；“種(zhong)(zhong)類(lei)”是指(zhi)“警告”、“罰款(kuan)”“責令停(ting)(ting)產停(ting)(ting)業”等行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)處罰種(zhong)(zhong)類(lei)；“幅(fu)度”是指(zhi)處罰數額的(de)(de)(de)幅(fu)度。

根據《排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可管理條例》第三(san)十(shi)三(san)條的(de)(de)(de)規定，未取得(de)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可證排(pai)(pai)(pai)放污(wu)染(ran)物(wu)的(de)(de)(de)，由生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)主管部門處20萬元(yuan)以上100萬元(yuan)以下的(de)(de)(de)罰(fa)(fa)款(kuan)。但是根據《大氣(qi)污(wu)染(ran)防(fang)治法》《水污(wu)染(ran)防(fang)治法》的(de)(de)(de)規定，未取得(de)排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可證排(pai)(pai)(pai)放大氣(qi)污(wu)染(ran)物(wu)、水污(wu)染(ran)物(wu)的(de)(de)(de)，由環(huan)境(jing)(jing)保(bao)護主管部門處10萬元(yuan)以上100萬元(yuan)以下的(de)(de)(de)罰(fa)(fa)款(kuan)。可見，《排(pai)(pai)(pai)污(wu)許可管理條例》第三(san)十(shi)三(san)條并未在法律規定的(de)(de)(de)給予行政處罰(fa)(fa)的(de)(de)(de)幅度的(de)(de)(de)范圍(wei)內(nei)規定，系與上位法相抵觸(chu)。

但(dan)是(shi)(shi)(shi)，有人對新《行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》第(di)(di)二十(shi)(shi)九(jiu)條(tiao)(tiao)提出了(le)疑問(wen)。新《行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》第(di)(di)二十(shi)(shi)九(jiu)條(tiao)(tiao)規(gui)(gui)定：“同(tong)(tong)(tong)一(yi)(yi)違(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)違(wei)反(fan)多個(ge)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)范(fan)應當(dang)給予罰(fa)(fa)款處(chu)(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)(de)，按照罰(fa)(fa)款數(shu)(shu)額高(gao)的(de)(de)規(gui)(gui)定處(chu)(chu)(chu)罰(fa)(fa)。”根據(ju)上述規(gui)(gui)定可知(zhi)，必須(xu)是(shi)(shi)(shi)“同(tong)(tong)(tong)一(yi)(yi)違(wei)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)”，且應當(dang)符合《立法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》的(de)(de)立法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)原則，而不能孤立地只看(kan)“罰(fa)(fa)款數(shu)(shu)額的(de)(de)高(gao)低”。不同(tong)(tong)(tong)位階(jie)(jie)的(de)(de)沖突(tu)(tu)原則為(wei)(wei)：上位法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)優(you)于(yu)(yu)下位法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)。同(tong)(tong)(tong)一(yi)(yi)位階(jie)(jie)的(de)(de)沖突(tu)(tu)原則為(wei)(wei)：特別法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)優(you)于(yu)(yu)一(yi)(yi)般(ban)(ban)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)、新法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)優(you)于(yu)(yu)舊法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)。同(tong)(tong)(tong)一(yi)(yi)機(ji)(ji)關制定的(de)(de)新的(de)(de)一(yi)(yi)般(ban)(ban)規(gui)(gui)定與舊的(de)(de)特別規(gui)(gui)定不一(yi)(yi)致(zhi)時(shi)，由制定機(ji)(ji)關裁(cai)決(jue)；均(jun)是(shi)(shi)(shi)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)的(de)(de)，由全國(guo)人大(da)(da)常委會裁(cai)決(jue)；都是(shi)(shi)(shi)行(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)的(de)(de)，由國(guo)務院裁(cai)決(jue)。因此，針對上述問(wen)題，即使《排污(wu)許可管理(li)條(tiao)(tiao)例》第(di)(di)三(san)十(shi)(shi)三(san)條(tiao)(tiao)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)(de)數(shu)(shu)額較《大(da)(da)氣污(wu)染防治法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》第(di)(di)九(jiu)十(shi)(shi)九(jiu)條(tiao)(tiao)第(di)(di)一(yi)(yi)項、《水污(wu)染防治法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》第(di)(di)八十(shi)(shi)三(san)條(tiao)(tiao)第(di)(di)一(yi)(yi)項處(chu)(chu)(chu)罰(fa)(fa)的(de)(de)數(shu)(shu)額重，但(dan)是(shi)(shi)(shi)根據(ju)《立法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》的(de)(de)立法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)原則，法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)的(de)(de)效力高(gao)于(yu)(yu)行(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)，對于(yu)(yu)不同(tong)(tong)(tong)位階(jie)(jie)的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)范(fan)，應當(dang)按照“上位法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)優(you)于(yu)(yu)下位法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)”的(de)(de)原則適(shi)用。

綜上所述，《排污許可管理條例》第三十三條的規定是與上位法相抵觸的，也是違反《立法法》的原則的。

【吳律師】

其實，你們都想多了(le)。法(fa)律就(jiu)像(xiang)汽(qi)車，既然造出來了(le)，就(jiu)是讓你開的(de)。如果你不開，還造它干什么？

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