僅靠碳交易難以實現“3060”目標 開征碳稅應成為重要政策選項
內容提要：
受覆蓋(gai)面和調(diao)控(kong)范圍限制、碳(tan)(tan)市(shi)場(chang)(chang)價格形成(cheng)機制構建(jian)難度(du)大、市(shi)場(chang)(chang)失靈等因素(su)影響，全面運行(xing)的(de)全國(guo)碳(tan)(tan)市(shi)場(chang)(chang)只能覆蓋(gai)我國(guo)50%的(de)碳(tan)(tan)排放量，國(guo)內的(de)碳(tan)(tan)交易(yi)價格遠低于IPCC和碳(tan)(tan)信息披(pi)露項目（CDP）對實現(xian)《巴(ba)黎協定》目標的(de)碳(tan)(tan)價預測。僅靠碳(tan)(tan)交易(yi)一種政策手段難以實現(xian)“30•60”目標，需要通過與碳(tan)(tan)稅(shui)這一政策手段并(bing)行(xing)實施來加大碳(tan)(tan)減排調(diao)控(kong)力度(du)。
結合(he)我國(guo)的(de)“30·60”目(mu)標，建議現階段先選擇實施名(ming)義性(xing)碳(tan)稅(shui)——將現行煤炭資源稅(shui)和成品油消(xiao)費稅(shui)改造(zao)為碳(tan)稅(shui)的(de)方式，緩解碳(tan)達(da)峰壓力。同(tong)時加(jia)快(kuai)研究實質性(xing)碳(tan)稅(shui)——直接對二氧化碳(tan)排放開征碳(tan)稅(shui)，彌(mi)補我國(guo)在碳(tan)價格機制上的(de)不足，為更長遠的(de)碳(tan)中和目(mu)標做(zuo)好政策準(zhun)備。
可在保持我國宏觀稅(shui)負(fu)穩定的(de)前提(ti)下開征碳(tan)(tan)稅(shui)，盡可能降低碳(tan)(tan)稅(shui)對經濟(ji)社會發展(zhan)的(de)影響。征收(shou)碳(tan)(tan)稅(shui)不作為(wei)(wei)增加財(cai)政收(shou)入的(de)手(shou)段，其目標是(shi)通過增加化(hua)石燃料的(de)稅(shui)負(fu)來提(ti)高碳(tan)(tan)排放(fang)(fang)成本(ben)，根(gen)本(ben)目的(de)是(shi)為(wei)(wei)了減少(shao)碳(tan)(tan)排放(fang)(fang)。
在碳稅(shui)的(de)征(zheng)收(shou)范(fan)圍上，應該避(bi)免(mian)對同(tong)一排(pai)放源或企業(ye)同(tong)時實施碳交(jiao)易(yi)和碳稅(shui)政策，防止造(zao)成企業(ye)的(de)雙重負擔。目前納入碳交(jiao)易(yi)的(de)企業(ye)排(pai)放標(biao)(biao)準是(shi)年(nian)能耗一萬(wan)噸標(biao)(biao)準煤(mei)，未(wei)來還可(ke)能會逐(zhu)步降低標(biao)(biao)準從而將(jiang)更多的(de)企業(ye)和碳排(pai)放量納入調控(kong)范(fan)圍。這(zhe)意味著，碳稅(shui)的(de)征(zheng)收(shou)范(fan)圍將(jiang)主要(yao)是(shi)中小企業(ye)。
碳(tan)稅目的是通過(guo)影響消費(fei)者行為(wei)選擇(ze)來(lai)達到減(jian)少(shao)排放。從既積極穩(wen)妥推出(chu)碳(tan)稅，又(you)盡量弱化負面影響的角度考(kao)慮，可(ke)考(kao)慮在碳(tan)稅實施初期選擇(ze)化石能源開采和生產環(huan)節(jie)(jie)征(zheng)收，未來(lai)隨著征(zheng)管能力的提(ti)高和控管條(tiao)件的具(ju)備，再將(jiang)征(zheng)稅環(huan)節(jie)(jie)調整為(wei)消費(fei)環(huan)節(jie)(jie)。
——傅志華，中國財(cai)政科學研究(jiu)(jiu)院副院長、研究(jiu)(jiu)員；許文，財(cai)科院公(gong)共收入研究(jiu)(jiu)中心(xin)研究(jiu)(jiu)員；程瑜，財(cai)科院研究(jiu)(jiu)員
開征碳稅是實現“碳達峰、碳中和”目標的
重要政策選項
文 | 傅志(zhi)華 許文 程瑜
習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上向國際社會做出“中國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的承諾，并在氣候峰會上提出了“碳達峰、碳中和”的具體目標（以下簡稱“30·60”目標）。這在體現中國作為負責任大國擔當的同時，也意味著碳減排將面臨著艱巨任務和嚴峻挑戰。2020年底召開的中央經濟工作會議明確提出，2021年要做好碳達峰、碳中和工作。2021年的政府工作報告提出，制定2030年前碳排放達峰行動方案。
要實(shi)(shi)現上(shang)述目標，亟需在碳(tan)減排途徑、機制和政策(ce)的選擇(ze)上(shang)拓展思(si)路，在我國已(yi)實(shi)(shi)施碳(tan)排放權交易（以下簡(jian)稱(cheng)“碳(tan)交易”）試點的背(bei)景下，應(ying)將開(kai)征碳(tan)稅作(zuo)為重(zhong)要政策(ce)選項(xiang)，兩種碳(tan)減排手段并行實(shi)(shi)施。
碳交易與碳稅都是推動碳減排的重要政策工具
碳交(jiao)易(yi)與碳稅(shui)均是借(jie)助市場機制實現政府碳減排目(mu)標的(de)有效手段。由于兩者最(zui)終都反映為(wei)對碳排放(fang)價格的(de)確定，因(yin)而(er)也(ye)被統(tong)稱為(wei)碳價格機制。但基于產權(quan)理(li)(li)論(lun)的(de)碳交(jiao)易(yi)和源自庇(bi)古稅(shui)理(li)(li)論(lun)的(de)碳稅(shui)，在推動碳減排的(de)作用機理(li)(li)上(shang)存在差異。
碳(tan)(tan)交易更強調(diao)數量(liang)導向(xiang)機制，是指在某個國家或(huo)地區設定碳(tan)(tan)排放總量(liang)額(e)度，并(bing)將(jiang)其(qi)碳(tan)(tan)排放權分配到各(ge)個企業，通(tong)過(guo)市場和價格機制對排放權在不同經濟(ji)主體間分配進行調(diao)整，從而(er)達到以最小成本達到碳(tan)(tan)減排的目標。
二(er)氧化碳的(de)排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)總量或者(zhe)排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)標準由政府(fu)根據本國或本地區減排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)目標導向、環(huan)境承(cheng)載能力等(deng)確(que)定(ding)，通過發放(fang)許(xu)可證的(de)形式分(fen)配(pei)碳排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)權(quan)份額(e)，創制(zhi)出排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)權(quan)的(de)稀缺性(xing)并創建市(shi)場、體現排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)權(quan)的(de)經濟價(jia)值(zhi)，企業可在(zai)已有(you)的(de)配(pei)額(e)中選擇(ze)交易(yi)其多余的(de)份額(e)或者(zhe)購買(mai)碳排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)額(e)度，價(jia)格(ge)機制(zhi)來決定(ding)排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)權(quan)在(zai)不同經濟主體之(zhi)間的(de)分(fen)配(pei)。
碳(tan)稅(shui)(shui)則屬于(yu)由(you)稅(shui)(shui)收直(zhi)接進行(xing)(xing)的(de)價格(ge)干預(yu)，即通過(guo)相對價格(ge)的(de)改變來引導經濟主(zhu)體的(de)行(xing)(xing)為，達到(dao)降低碳(tan)排(pai)(pai)放數量的(de)目的(de)。氣候變化具(ju)有典型的(de)外(wai)部性，政府運(yun)用碳(tan)稅(shui)(shui)對微(wei)觀(guan)主(zhu)體減(jian)排(pai)(pai)進行(xing)(xing)干預(yu)，使其個體成(cheng)本等(deng)于(yu)社會(hui)成(cheng)本，微(wei)觀(guan)主(zhu)體基于(yu)自身決策的(de)排(pai)(pai)放水平，就會(hui)與社會(hui)最優水平相一(yi)致(zhi)，即碳(tan)排(pai)(pai)放企業(ye)的(de)外(wai)部成(cheng)本內在化，達到(dao)資源的(de)最優配(pei)置。
作為碳(tan)(tan)減(jian)排(pai)的兩種重要政策手(shou)(shou)段，碳(tan)(tan)交易與(yu)碳(tan)(tan)稅這兩種手(shou)(shou)段在減(jian)排(pai)目標(biao)和減(jian)排(pai)成(cheng)本的確定(ding)性、調控范圍、透(tou)明度和管理(li)成(cheng)本等方面各(ge)具相對(dui)優勢，且這種相對(dui)優勢又會受到各(ge)國具體政策環境、管理(li)水平、實施條件(jian)等多方面因素的影響。
故在(zai)現實(shi)中(zhong)，各國家和地區(qu)基于國情(qing)區(qu)情(qing)實(shi)際(ji)與碳減排的客觀需(xu)要，會側重其中(zhong)之(zhi)一(yi)或者(zhe)(zhe)二者(zhe)(zhe)并(bing)用(yong)，并(bing)隨國際(ji)國內經濟發(fa)展和應對(dui)(dui)氣候變化(hua)需(xu)要動態調(diao)整二者(zhe)(zhe)重點。理論和實(shi)踐研(yan)究表明，對(dui)(dui)碳交易與碳稅的關系認(ren)識，已從初期的替代性逐步轉(zhuan)變為互補性。兩(liang)種手段可以并(bing)行不悖，尤其是(shi)二者(zhe)(zhe)相互協調(diao)配合，更可在(zai)注(zhu)重公平(ping)的前提(ti)(ti)下提(ti)(ti)高減排效率。
我國現階段研究開征碳稅既有必要也可行
實現“碳(tan)(tan)(tan)達(da)峰(feng)、碳(tan)(tan)(tan)中和”，加大碳(tan)(tan)(tan)價格機制的(de)(de)(de)調控以(yi)減(jian)(jian)少化石能源消費是根本。新形勢下，我國僅以(yi)碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易一(yi)種手段并不能有效解決碳(tan)(tan)(tan)減(jian)(jian)排的(de)(de)(de)所有問題。現階(jie)段，應在明確(que)合理的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)排放總量控制目標之下，既有效發揮(hui)碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易的(de)(de)(de)減(jian)(jian)排作(zuo)(zuo)用(yong)，也考慮(lv)將(jiang)碳(tan)(tan)(tan)稅作(zuo)(zuo)為政策(ce)選項之一(yi)，兩者并行發揮(hui)調控作(zuo)(zuo)用(yong)。
（一）僅靠碳交易一種(zhong)政策手(shou)段(duan)難以實現“30·60”目標
我國(guo)(guo)自2011年(nian)起先后在七個省市實(shi)行(xing)(xing)碳(tan)(tan)(tan)排放權(quan)交(jiao)(jiao)易(yi)試點，2017年(nian)底明確在發電行(xing)(xing)業(ye)率先啟動(dong)全國(guo)(guo)碳(tan)(tan)(tan)排放權(quan)交(jiao)(jiao)易(yi)體系，2021年(nian)全國(guo)(guo)碳(tan)(tan)(tan)市場(chang)(chang)將(jiang)正(zheng)式啟動(dong)運行(xing)(xing)。隨著碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)推向全國(guo)(guo)，將(jiang)對(dui)國(guo)(guo)內碳(tan)(tan)(tan)減排目標實(shi)現(xian)發揮更大(da)作用。但受覆(fu)蓋面和調控范圍限(xian)制(zhi)、碳(tan)(tan)(tan)市場(chang)(chang)價格形成機制(zhi)構建難度大(da)、市場(chang)(chang)失(shi)靈等因素(su)影響，全面運行(xing)(xing)的(de)全國(guo)(guo)碳(tan)(tan)(tan)市場(chang)(chang)也只(zhi)能(neng)覆(fu)蓋我國(guo)(guo)50%的(de)碳(tan)(tan)(tan)排放量，國(guo)(guo)內的(de)碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)價格遠低于IPCC和碳(tan)(tan)(tan)信息披露項(xiang)目（CDP）對(dui)實(shi)現(xian)《巴黎(li)協定》目標的(de)碳(tan)(tan)(tan)價預(yu)測(ce)。
在“30·60”目(mu)標實現難(nan)度(du)遠超早期碳(tan)排放強度(du)目(mu)標，以(yi)及我國要(yao)以(yi)低(di)于歐(ou)洲等國家(jia)30年時(shi)間來(lai)實現碳(tan)中(zhong)和的情況下，面對更為緊迫(po)和更大的碳(tan)減排壓力(li)(li)，僅以(yi)碳(tan)交(jiao)易一種手段難(nan)以(yi)有(you)效保證目(mu)標實現，需要(yao)通(tong)過與碳(tan)稅這一政策手段并行實施(shi)來(lai)加大碳(tan)減排調控力(li)(li)度(du)。
（二(er)）碳稅和碳交易并行有利于揚長避短，促(cu)進(jin)碳減排目標的實(shi)現
在應對氣(qi)(qi)候變化(hua)(hua)的(de)特定時期上，政府對于兩(liang)種政策手段的(de)選擇(ze)上可(ke)能具有一定的(de)傾向性。但考慮到現實中碳(tan)(tan)減排問題的(de)復雜性以及碳(tan)(tan)減排政策的(de)相對有效性，為了更(geng)好(hao)地應對氣(qi)(qi)候變化(hua)(hua)，全面實現碳(tan)(tan)減排目標，有必要充分(fen)認識(shi)到碳(tan)(tan)交(jiao)易和碳(tan)(tan)稅可(ke)以并行(xing)，二者的(de)協調(diao)配合能夠發揮更(geng)大的(de)調(diao)控作用。
無論從(cong)理論分析(xi)還是(shi)從(cong)國際(ji)社會政策(ce)選擇(ze)的傾向(xiang)看(kan)，碳(tan)稅(shui)與碳(tan)交易都是(shi)可以同(tong)時(shi)運用、共存并立的。理論上(shang)，兩者應為互補(bu)關系(xi)，這種互補(bu)性主要表現在兩者的調控范圍和價格支撐上(shang)。因此(ci)，基(ji)于(yu)市場機制較不完善的現實(shi)以及開征碳(tan)稅(shui)的獨特(te)優(you)勢(shi)，我國更(geng)需要根據(ju)實(shi)際(ji)情況同(tong)時(shi)運用碳(tan)交易與碳(tan)稅(shui)這兩種碳(tan)減(jian)排政策(ce)手段，構(gou)建二者的協調配合機制，來(lai)實(shi)現應對氣候變化和碳(tan)減(jian)排承諾，推(tui)動綠色(se)低碳(tan)發展(zhan)和建設生(sheng)態文明。
（三(san)）并行實施碳(tan)交(jiao)易和碳(tan)稅已成為國(guo)際碳(tan)減排政策趨勢
碳(tan)(tan)交易和(he)(he)碳(tan)(tan)稅作為(wei)(wei)碳(tan)(tan)價(jia)格機制，已(yi)在全球諸多國家和(he)(he)地(di)區得(de)到了積(ji)極的(de)應(ying)用。根據世界(jie)銀行(xing)《2020年碳(tan)(tan)定(ding)價(jia)現(xian)狀與趨勢(shi)》的(de)統計，全球已(yi)有超過46個(ge)國家和(he)(he)32個(ge)地(di)區實施或計劃實施61項碳(tan)(tan)定(ding)價(jia)政策，其(qi)中(zhong)31個(ge)為(wei)(wei)碳(tan)(tan)排放(fang)權交易市(shi)場，30個(ge)為(wei)(wei)碳(tan)(tan)稅機制，覆蓋了22%的(de)全球溫室(shi)氣體排放(fang)量。
同(tong)(tong)時，已有英國、法國、日(ri)本、加(jia)拿大(da)等15個國家(jia)(jia)和(he)地區同(tong)(tong)時實(shi)施(shi)(shi)碳(tan)稅(shui)與碳(tan)交易(yi)(yi)兩種政策(ce)手段。其中，部分國家(jia)(jia)因碳(tan)市場價(jia)格偏(pian)低或擴(kuo)大(da)調控范圍需要設置固定碳(tan)價(jia)和(he)提高碳(tan)價(jia)，部分國家(jia)(jia)在碳(tan)減排政策(ce)實(shi)施(shi)(shi)初期(qi)就區分不(bu)同(tong)(tong)碳(tan)源(yuan)分別(bie)實(shi)施(shi)(shi)碳(tan)稅(shui)和(he)碳(tan)交易(yi)(yi)，其動因都(dou)是(shi)源(yuan)于單一(yi)實(shi)施(shi)(shi)一(yi)種政策(ce)手段難(nan)以實(shi)現本國的(de)碳(tan)減排目標。值得注意的(de)是(shi)，上述(shu)同(tong)(tong)時實(shi)施(shi)(shi)碳(tan)交易(yi)(yi)和(he)碳(tan)稅(shui)的(de)國家(jia)(jia)，大(da)多也是(shi)已宣布(bu)碳(tan)中和(he)目標的(de)國家(jia)(jia)。
（四）運(yun)用碳(tan)稅(shui)政策有助于實現碳(tan)減(jian)排和經濟(ji)發展的“雙重(zhong)紅利(li)”
根(gen)據相關(guan)研究，我(wo)國(guo)(guo)如果實現(xian)2℃目標(biao)導(dao)向(xiang)轉型路徑(jing)，2020-2050年(nian)能源系統需要(yao)新增投資(zi)約為100萬億(yi)元(yuan)(yuan)；如果實現(xian)1.5℃的(de)(de)(de)目標(biao)導(dao)向(xiang)，投資(zi)約為138萬億(yi)元(yuan)(yuan)。在我(wo)國(guo)(guo)經濟(ji)下行和財(cai)政(zheng)收(shou)入(ru)減速的(de)(de)(de)背(bei)景下，加大(da)對(dui)碳(tan)(tan)減排的(de)(de)(de)投入(ru)需充分考慮財(cai)政(zheng)的(de)(de)(de)可持(chi)(chi)續性問題。而碳(tan)(tan)稅(shui)(shui)(shui)在提(ti)高碳(tan)(tan)排放價(jia)(jia)格(ge)或(huo)成本的(de)(de)(de)同時，能夠獲取一定(ding)的(de)(de)(de)財(cai)政(zheng)收(shou)入(ru)，通過碳(tan)(tan)稅(shui)(shui)(shui)來適當籌集(ji)碳(tan)(tan)減排資(zi)金是減輕財(cai)政(zheng)壓力(li)的(de)(de)(de)可能途徑(jing)。例如，根(gen)據世界銀行《2020年(nian)碳(tan)(tan)定(ding)價(jia)(jia)現(xian)狀(zhuang)與趨勢》的(de)(de)(de)統計，全球2019年(nian)籌集(ji)了(le)450億(yi)美(mei)元(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)價(jia)(jia)格(ge)收(shou)入(ru)。而根(gen)據OECD對(dui)成品油等化石燃料稅(shui)(shui)(shui)負的(de)(de)(de)國(guo)(guo)際比較，我(wo)國(guo)(guo)在提(ti)高化石燃料稅(shui)(shui)(shui)負上尚具有一定(ding)的(de)(de)(de)空間。因此，與減稅(shui)(shui)(shui)降費結合起(qi)來實施碳(tan)(tan)稅(shui)(shui)(shui)改革，不僅可保(bao)持(chi)(chi)宏(hong)觀稅(shui)(shui)(shui)負穩定(ding)和減少增稅(shui)(shui)(shui)阻(zu)力(li)，也有助于(yu)實現(xian)碳(tan)(tan)減排和經濟(ji)高質量發展的(de)(de)(de)“雙重紅利(li)”。
路徑選擇：改造現行稅種及研究開征新稅種
征收碳(tan)稅(shui)(shui)的基本目的，是(shi)通過(guo)增(zeng)加化石(shi)燃料的稅(shui)(shui)負相應提(ti)高碳(tan)排放(fang)成本。根據增(zeng)加稅(shui)(shui)負實(shi)現方式的不同，碳(tan)稅(shui)(shui)改革的實(shi)現路徑主要有以下兩種可(ke)能(neng)選擇。
（一(yi)）名義(yi)性碳稅(shui)方案：將現行煤炭資源稅(shui)和成(cheng)品油消(xiao)費稅(shui)改(gai)造為碳稅(shui)
名義性碳(tan)稅(shui)，即通過對(dui)與化石燃料(liao)(liao)相關稅(shui)種的改(gai)造(zao)，包括提(ti)高稅(shui)率水平或以碳(tan)排放量為(wei)依據(ju)來調整稅(shui)率，可以發揮(hui)與碳(tan)稅(shui)類似的作用。綜合看，我(wo)(wo)(wo)國(guo)適合改(gai)造(zao)為(wei)碳(tan)稅(shui)的稅(shui)種主(zhu)要是(shi)(shi)資(zi)源稅(shui)和消(xiao)(xiao)費稅(shui)。針對(dui)我(wo)(wo)(wo)國(guo)以煤炭為(wei)主(zhu)要能(neng)源以及(ji)考(kao)慮天然氣(qi)作為(wei)清潔燃料(liao)(liao)等(deng)情況(kuang)，我(wo)(wo)(wo)國(guo)碳(tan)減排調控的主(zhu)要對(dui)象是(shi)(shi)煤炭和成品油，2020年(nian)中央經(jing)濟工(gong)作會議也(ye)提(ti)出：“推動煤炭消(xiao)(xiao)費盡早(zao)達峰，完善能(neng)源消(xiao)(xiao)費雙控制(zhi)度”。
就煤(mei)炭(tan)(tan)而言，主(zhu)要方式是改革煤(mei)炭(tan)(tan)資源(yuan)稅(shui)。當然，也(ye)有對(dui)煤(mei)炭(tan)(tan)征收消(xiao)費稅(shui)的建議觀點。兩(liang)者相(xiang)比較來看(kan)，對(dui)煤(mei)炭(tan)(tan)征收消(xiao)費稅(shui)與現行煤(mei)資源(yuan)稅(shui)存在重復征收，也(ye)不(bu)符合(he)消(xiao)費稅(shui)對(dui)最終消(xiao)費品征收的要求，因而，提高煤(mei)資源(yuan)稅(shui)稅(shui)率是更(geng)為可(ke)行的選擇(ze)。
就成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)而言，成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)消(xiao)費(fei)稅(shui)(shui)是最適合改造為碳(tan)稅(shui)(shui)的(de)(de)(de)稅(shui)(shui)種。從(cong)對(dui)(dui)(dui)企(qi)業征(zheng)(zheng)收(shou)碳(tan)稅(shui)(shui)的(de)(de)(de)角度(du)看，盡管是對(dui)(dui)(dui)碳(tan)排(pai)(pai)放量進行(xing)征(zheng)(zheng)收(shou)，但從(cong)碳(tan)排(pai)(pai)放量與企(qi)業消(xiao)耗成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)等化石燃(ran)料之間的(de)(de)(de)關系看，實(shi)際上可(ke)視為對(dui)(dui)(dui)消(xiao)耗成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)等化石燃(ran)料進行(xing)計征(zheng)(zheng)。同(tong)時，提(ti)高(gao)成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)消(xiao)費(fei)稅(shui)(shui)還可(ke)以對(dui)(dui)(dui)非固定(ding)碳(tan)源進行(xing)征(zheng)(zheng)收(shou)。在國外碳(tan)稅(shui)(shui)的(de)(de)(de)實(shi)踐中，不乏有改造成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)消(xiao)費(fei)稅(shui)(shui)作為碳(tan)稅(shui)(shui)的(de)(de)(de)案例。國內也多次提(ti)高(gao)成(cheng)品(pin)(pin)油(you)(you)消(xiao)費(fei)稅(shui)(shui)稅(shui)(shui)額來(lai)發揮(hui)節(jie)能減排(pai)(pai)調(diao)節(jie)作用。因此(ci)，可(ke)以考慮將提(ti)高(gao)的(de)(de)(de)稅(shui)(shui)額部分以碳(tan)稅(shui)(shui)名義進行(xing)征(zheng)(zheng)收(shou)。
鑒此(ci)，應(ying)區分不同化石燃料進(jin)行稅(shui)種的碳稅(shui)改造(zao)，建(jian)議將煤炭資源稅(shui)和成品油消費稅(shui)改造(zao)為碳稅(shui)。
（二(er)）實質性碳稅方案：直(zhi)接對(dui)二(er)氧化碳排放開征(zheng)碳稅
實質性(xing)碳稅(shui)(shui)，即直接對二氧化碳排放征(zheng)稅(shui)(shui)，在我國也有(you)兩種(zhong)可能的(de)選擇，一種(zhong)是直接開征(zheng)名稱為(wei)“碳稅(shui)(shui)”的(de)新(xin)稅(shui)(shui)種(zhong)；另一種(zhong)是在現(xian)有(you)的(de)環境保護稅(shui)(shui)中(zhong)新(xin)設置(zhi)“二氧化碳”稅(shui)(shui)目。前(qian)者(zhe)可以突出我國加大碳減(jian)排調控力度的(de)目的(de)和(he)態度，但(dan)(dan)設立新(xin)稅(shui)(shui)種(zhong)的(de)立法難度大。后者(zhe)不(bu)需要(yao)設置(zhi)新(xin)稅(shui)(shui)種(zhong)，符合(he)簡(jian)化稅(shui)(shui)制的(de)要(yao)求(qiu)，不(bu)僅有(you)利(li)于減(jian)低(di)碳稅(shui)(shui)單(dan)獨立法和(he)實施的(de)難度，而(er)且(qie)可以減(jian)少為(wei)構(gou)建(jian)新(xin)稅(shui)(shui)制體系花費的(de)成本和(he)時(shi)間(jian)，但(dan)(dan)也需要(yao)修法。
（三）兩種(zhong)路徑的(de)比較(jiao)及建議(yi)
是實(shi)(shi)行(xing)名義性碳稅還(huan)是實(shi)(shi)質性碳稅，這兩種改(gai)革路(lu)徑(jing)實(shi)(shi)現形式的最終選擇(ze)受(shou)多方面因素的影(ying)響，需基于現行(xing)國(guo)情(qing)分階段(duan)實(shi)(shi)施(shi)。
綜合來看，改造(zao)現行稅(shui)(shui)種的方(fang)式具有上游(you)征收的計征簡便、立法(fa)難度低等優點(dian)，但也存在著稅(shui)(shui)負(fu)難以(yi)向下游(you)企業等主體傳導的問題；新開(kai)征碳稅(shui)(shui)稅(shui)(shui)種或稅(shui)(shui)目與碳減排聯系(xi)緊密，但也有碳排放量計量復雜等問題。
結合我(wo)(wo)國(guo)的“30·60”目標(biao)(biao)，建議現(xian)階段先選擇(ze)實施名義性碳(tan)稅即改造現(xian)行稅種的方(fang)式，緩(huan)解碳(tan)達峰壓力。同時加快研究實質性碳(tan)稅即開征(zheng)獨立(li)稅種，彌補我(wo)(wo)國(guo)在碳(tan)價格機制(zhi)上的不足(zu)，為(wei)更長(chang)遠的碳(tan)中(zhong)和(he)目標(biao)(biao)做好(hao)政策準(zhun)備(bei)。
我國研究開征碳稅的策略與設想
在新發展階段研究推進征收碳稅(shui)，應合理(li)制定碳稅(shui)改革策略，降低(di)征收碳稅(shui)對經濟社會的沖擊影響。
（一(yi)）適時明確碳稅改革的政(zheng)策方向
在(zai)統籌制定(ding)2030年(nian)前碳排放達峰行(xing)動方案等基(ji)礎(chu)上(shang)，應(ying)旗幟(zhi)鮮明地提出征收碳稅的(de)(de)改革方向。這既可進一步在(zai)國(guo)際(ji)上(shang)表明我(wo)國(guo)在(zai)實現承諾的(de)(de)決心，也可在(zai)國(guo)內穩定(ding)企業和社(she)會的(de)(de)預期(qi)，降低政(zheng)府在(zai)宏(hong)觀政(zheng)策上(shang)的(de)(de)不確定(ding)性。
（二）保持宏觀稅負穩定以降低經濟社會(hui)影響
對(dui)我(wo)國實(shi)施碳(tan)(tan)(tan)(tan)稅(shui)(shui)的(de)(de)(de)主要(yao)擔憂，是(shi)在經濟(ji)下行(xing)趨(qu)勢下會進(jin)一步拖(tuo)累經濟(ji)增長。國外稅(shui)(shui)改經驗表(biao)明，利(li)用綠色(se)稅(shui)(shui)改的(de)(de)(de)雙重(zhong)紅(hong)利(li)效應和稅(shui)(shui)收中性(xing)，即(ji)在降低(di)部分(fen)稅(shui)(shui)收的(de)(de)(de)同時(shi)(shi)提高(gao)與綠色(se)相(xiang)關稅(shui)(shui)種(zhong)的(de)(de)(de)收入(ru)，在實(shi)現生(sheng)態環境保(bao)護(hu)目(mu)標的(de)(de)(de)同時(shi)(shi)保(bao)持宏觀稅(shui)(shui)負(fu)穩(wen)定，是(shi)一個較為成功的(de)(de)(de)做法。我(wo)國減(jian)稅(shui)(shui)降費政(zheng)策的(de)(de)(de)持續實(shi)施，已(yi)為征收碳(tan)(tan)(tan)(tan)稅(shui)(shui)提供(gong)了一定的(de)(de)(de)政(zheng)策空(kong)間。可在保(bao)持我(wo)國宏觀稅(shui)(shui)負(fu)穩(wen)定的(de)(de)(de)前提下開征碳(tan)(tan)(tan)(tan)稅(shui)(shui)，盡可能降低(di)碳(tan)(tan)(tan)(tan)稅(shui)(shui)對(dui)經濟(ji)社會發展的(de)(de)(de)影響。征收碳(tan)(tan)(tan)(tan)稅(shui)(shui)不作為增加(jia)財政(zheng)收入(ru)的(de)(de)(de)手段(duan)，其(qi)目(mu)標是(shi)通過增加(jia)化(hua)石(shi)燃料(liao)的(de)(de)(de)稅(shui)(shui)負(fu)來提高(gao)碳(tan)(tan)(tan)(tan)排放(fang)成本，根本目(mu)的(de)(de)(de)是(shi)為了減(jian)少(shao)碳(tan)(tan)(tan)(tan)排放(fang)。
（三）制(zhi)度設計上應明確征收范圍和征稅環節，低稅率起步，分步動(dong)態(tai)調整
1、明(ming)確(que)限定征(zheng)收范圍。在(zai)沒有碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易市場的(de)(de)(de)情況下，碳(tan)(tan)(tan)稅(shui)應對所有的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)排放(fang)企(qi)業一(yi)體(ti)征(zheng)收。但在(zai)我國碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易市場已經先行建立的(de)(de)(de)情況下，在(zai)碳(tan)(tan)(tan)稅(shui)的(de)(de)(de)征(zheng)收范圍上(shang)，應該避(bi)免對同一(yi)排放(fang)源或企(qi)業同時實施碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易和碳(tan)(tan)(tan)稅(shui)政策，防止造成企(qi)業的(de)(de)(de)雙重(zhong)負(fu)擔。因此，應該明(ming)確(que)將納入(ru)碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易體(ti)系的(de)(de)(de)排放(fang)源或企(qi)業排除在(zai)碳(tan)(tan)(tan)稅(shui)的(de)(de)(de)征(zheng)收范圍之(zhi)外，也就是說，碳(tan)(tan)(tan)稅(shui)的(de)(de)(de)征(zheng)收范圍是碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)(jiao)易體(ti)系覆蓋范圍之(zhi)外的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)排放(fang)源或企(qi)業。
從(cong)全國碳交易市場的啟動和發展(zhan)趨勢來(lai)看，目前納(na)入碳交易的企業(ye)排放(fang)(fang)標(biao)準是(shi)年能耗(hao)一萬噸(dun)標(biao)準煤，未來(lai)還(huan)可能會逐步降低(di)標(biao)準從(cong)而將更多的企業(ye)和碳排放(fang)(fang)量(liang)納(na)入調控范(fan)圍(wei)(wei)。這也(ye)就意味著，碳稅的征(zheng)收范(fan)圍(wei)(wei)將主要是(shi)中小企業(ye)。
2、采(cai)用簡易計稅(shui)(shui)(shui)方式(shi)(shi)。考慮到碳稅(shui)(shui)(shui)的征(zheng)(zheng)稅(shui)(shui)(shui)對象主要(yao)是(shi)(shi)中小(xiao)企(qi)業，為了降低征(zheng)(zheng)管成(cheng)本(ben)(ben)和企(qi)業管理成(cheng)本(ben)(ben)，碳稅(shui)(shui)(shui)應盡量(liang)采(cai)用較簡易的計稅(shui)(shui)(shui)方式(shi)(shi)。具(ju)體而言，應在企(qi)業二氧化碳排放(fang)量(liang)的確定(ding)上采(cai)用簡易的方式(shi)(shi)，直接根據化石燃料消耗(hao)量(liang)和排放(fang)系數(shu)計算排放(fang)量(liang)和應納碳稅(shui)(shui)(shui)額(e)，而不(bu)是(shi)(shi)分(fen)行業考慮各種特(te)殊(shu)因素。這樣做(zuo)，盡管可能存在著(zhu)一定(ding)的不(bu)公平性，但(dan)有利于降低企(qi)業在核定(ding)碳排放(fang)量(liang)上的成(cheng)本(ben)(ben)，以及使(shi)得稅(shui)(shui)(shui)收征(zheng)(zheng)管成(cheng)本(ben)(ben)也能夠相應降低。
3、合(he)理(li)(li)選(xuan)擇(ze)(ze)征稅(shui)環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)。選(xuan)擇(ze)(ze)化(hua)石能源(yuan)生(sheng)(sheng)產環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)還是消(xiao)費環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)征收(shou)也(ye)是碳(tan)稅(shui)制(zhi)度設計上的爭(zheng)議(yi)之處。在生(sheng)(sheng)產環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)征收(shou)碳(tan)稅(shui)有助于有效控(kong)管(guan)稅(shui)源(yuan)和(he)降低(di)征管(guan)成本，具有操作的簡便性(xing)和(he)現實可行性(xing)。但(dan)碳(tan)稅(shui)目的是通過影(ying)響消(xiao)費者行為選(xuan)擇(ze)(ze)來(lai)達(da)到減(jian)少排放(fang)，加之我國目前的資源(yuan)價(jia)格形成機制(zhi)不完(wan)善，稅(shui)負難以從(cong)(cong)生(sheng)(sheng)產環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)傳導給消(xiao)費者，顯然將征收(shou)環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)設置于消(xiao)費環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)更為合(he)理(li)(li)。從(cong)(cong)既(ji)積極穩妥推出碳(tan)稅(shui)，又盡量弱化(hua)負面影(ying)響的角(jiao)度考慮(lv)，可考慮(lv)在碳(tan)稅(shui)實施初期選(xuan)擇(ze)(ze)化(hua)石能源(yuan)開采和(he)生(sheng)(sheng)產環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)征收(shou)，未來(lai)隨(sui)著(zhu)征管(guan)能力的提高和(he)控(kong)管(guan)條件的具備，再將征稅(shui)環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)調整為消(xiao)費環(huan)(huan)(huan)(huan)節(jie)(jie)。
4、選擇(ze)低(di)(di)稅率起(qi)步。考慮到我(wo)國社會經濟的(de)發展(zhan)階(jie)段，為(wei)了能夠對(dui)納稅人碳(tan)排放行為(wei)形成(cheng)一定(ding)影(ying)響，同時(shi)不(bu)過(guo)多(duo)影(ying)響中(zhong)小企(qi)業的(de)發展(zhan)，碳(tan)稅應選擇(ze)從(cong)較(jiao)低(di)(di)的(de)稅率水(shui)平(ping)起(qi)步。從(cong)碳(tan)交(jiao)易試點(dian)情(qing)(qing)況(kuang)來看，盡(jin)管目前我(wo)國部(bu)分地(di)區(qu)碳(tan)市場的(de)價(jia)格(ge)可(ke)以達(da)到每(mei)噸二氧(yang)(yang)化(hua)碳(tan)100多(duo)元，但在企(qi)業的(de)初始配(pei)額(e)實行免費(fei)發放的(de)情(qing)(qing)況(kuang)下，這只是企(qi)業超過(guo)配(pei)額(e)后的(de)碳(tan)排放的(de)價(jia)格(ge)。如果考慮企(qi)業全部(bu)二氧(yang)(yang)化(hua)碳(tan)排放量(liang)的(de)話，實際(ji)成(cheng)本將會很低(di)(di)。國外已開征(zheng)碳(tan)稅的(de)國家(jia)在起(qi)步階(jie)段也多(duo)數選擇(ze)較(jiao)低(di)(di)的(de)稅率水(shui)平(ping)，其(qi)后再(zai)根(gen)據情(qing)(qing)況(kuang)提高(gao)稅率水(shui)平(ping)。因此(ci)，與碳(tan)市場中(zhong)的(de)碳(tan)價(jia)格(ge)相協調(diao)，碳(tan)稅不(bu)可(ke)避(bi)免地(di)需要采用低(di)(di)稅率起(qi)步的(de)制度設計(ji)，再(zai)動態進行調(diao)整。
（四）做好碳(tan)稅與碳(tan)交易等政策之間的協(xie)調
考慮(lv)碳(tan)稅與(yu)碳(tan)交易(yi)之間的協調配合(he)關系，通過建立相關協調機制，以(yi)消除兩者在配合(he)上(shang)的障礙。總(zong)體來看，碳(tan)稅與(yu)碳(tan)市場的協調機制應包(bao)括兩個方面(mian)。
1、調控范圍的協調機制
如(ru)前所述，為了避免(mian)對(dui)同(tong)一排(pai)放(fang)(fang)源(yuan)(yuan)或企(qi)(qi)業(ye)(ye)造(zao)成(cheng)雙重負擔，明確規定納(na)入碳(tan)(tan)交易體(ti)系的(de)(de)(de)排(pai)放(fang)(fang)源(yuan)(yuan)或企(qi)(qi)業(ye)(ye)不(bu)屬(shu)于碳(tan)(tan)稅征(zheng)收(shou)范(fan)圍。考慮到部分屬(shu)于碳(tan)(tan)稅征(zheng)收(shou)范(fan)圍的(de)(de)(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)也(ye)可能(neng)參與自愿減(jian)排(pai)交易（CER），因此，對(dui)應納(na)碳(tan)(tan)稅的(de)(de)(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)從(cong)碳(tan)(tan)交易市場(chang)中(zhong)購買的(de)(de)(de)排(pai)放(fang)(fang)量也(ye)可以給予免(mian)稅政策。此外，在可行的(de)(de)(de)情況(kuang)下，還可允許符合條件的(de)(de)(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)或排(pai)放(fang)(fang)源(yuan)(yuan)，如(ru)在一定的(de)(de)(de)二氧化碳(tan)(tan)排(pai)放(fang)(fang)范(fan)圍內的(de)(de)(de)企(qi)(qi)業(ye)(ye)，允許其自行進行選擇(ze)適用碳(tan)(tan)稅或碳(tan)(tan)交易政策。
2、調控力度的協調機(ji)制
在(zai)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)稅和(he)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)交易(yi)調控(kong)力度(du)的(de)(de)協(xie)(xie)調機制上，主要包(bao)括兩(liang)方面(mian)的(de)(de)內容(rong)：一(yi)是(shi)不同調控(kong)手段在(zai)企業成本負擔(dan)上的(de)(de)協(xie)(xie)調。由(you)于(yu)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市場所確(que)定(ding)的(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)格存在(zai)不確(que)定(ding)性，這與碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)稅相對(dui)確(que)定(ding)的(de)(de)稅率(lv)(lv)水平(ping)(ping)（碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)價(jia)格）之間(jian)可(ke)能(neng)會(hui)存在(zai)著較大(da)差距(ju)，可(ke)能(neng)會(hui)導致(zhi)適用(yong)不同調控(kong)政策的(de)(de)企業之間(jian)存在(zai)負擔(dan)不公(gong)平(ping)(ping)的(de)(de)問(wen)題。為構建(jian)相對(dui)公(gong)平(ping)(ping)的(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)減排成本政策環境，需(xu)要從碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)交易(yi)和(he)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)稅兩(liang)個方面(mian)的(de)(de)制度(du)設計著手，實現二者在(zai)調控(kong)力度(du)上的(de)(de)大(da)體一(yi)致(zhi)。一(yi)方面(mian)，在(zai)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)排放權(quan)配額(e)的(de)(de)分(fen)配上，需(xu)要結合碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市場的(de)(de)逐步(bu)完善，通過拍賣使企業有(you)償(chang)獲(huo)取(qu)配額(e)；另一(yi)方面(mian)，碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)稅需(xu)要根據企業配額(e)拍賣的(de)(de)價(jia)格和(he)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)市場中(zhong)的(de)(de)交易(yi)價(jia)格情況，作為制定(ding)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)稅稅率(lv)(lv)水平(ping)(ping)的(de)(de)重(zhong)要參(can)考(kao)依據，通過建(jian)立動(dong)態調整的(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)稅稅率(lv)(lv)制度(du)來協(xie)(xie)調與碳(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)(tan)交易(yi)體系(xi)之間(jian)的(de)(de)負擔(dan)關(guan)系(xi)。
二是碳(tan)(tan)稅(shui)和碳(tan)(tan)交易基于調(diao)控力度(du)的(de)(de)配(pei)合方式。碳(tan)(tan)稅(shui)與(yu)碳(tan)(tan)交易的(de)(de)另一個重(zhong)要配(pei)合模式，是在我國碳(tan)(tan)市(shi)場發生失靈的(de)(de)情(qing)況下，即(ji)市(shi)場中的(de)(de)碳(tan)(tan)價格降低到很低的(de)(de)水平(ping)，已經無法調(diao)控企(qi)業碳(tan)(tan)排(pai)放行為時(shi)，通過碳(tan)(tan)稅(shui)起到碳(tan)(tan)價支(zhi)撐作用(yong)。此時(shi)，可對(dui)碳(tan)(tan)交易體(ti)系無法調(diao)控的(de)(de)碳(tan)(tan)排(pai)放和企(qi)業征收一定稅(shui)率水平(ping)的(de)(de)碳(tan)(tan)稅(shui)。這種情(qing)況下實施(shi)的(de)(de)碳(tan)(tan)稅(shui)，是利用(yong)碳(tan)(tan)稅(shui)在碳(tan)(tan)價格或排(pai)放成本上(shang)的(de)(de)確定性，以其稅(shui)率水平(ping)來確定排(pai)放的(de)(de)最低碳(tan)(tan)價格。
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