中(zhong)華人民(min)共(gong)和國國民(min)經(jing)濟和社會(hui)發(fa)展(zhan)第十四(si)個五年規(gui)劃和2035年遠景目標(biao)綱要提出：“提升區域合(he)(he)作(zuo)層(ceng)次和水平，支持省(sheng)際交界地區探索建(jian)立(li)統一規(gui)劃、統一管理、合(he)(he)作(zuo)共(gong)建(jian)、利(li)益共(gong)享的合(he)(he)作(zuo)新機(ji)(ji)制。”應將(jiang)環評(ping)會(hui)商作(zuo)為(wei)建(jian)立(li)新合(he)(he)作(zuo)機(ji)(ji)制的重(zhong)要制度安排，助力推動區域協同發(fa)展(zhan)。

京津冀及周邊(bian)地(di)區(qu)是我國大氣(qi)污染防治(zhi)重(zhong)(zhong)點區(qu)域，大部分(fen)城(cheng)市處于(yu)同(tong)一空氣(qi)流場，改善(shan)空氣(qi)質量必須加(jia)強聯防聯控(kong)。環評會商(shang)作為(wei)其中的重(zhong)(zhong)要一環，亟須盡快(kuai)建立健(jian)全有關制度。

既是國家法規政策的要求，也是區域協同發展的需要

筆者認為，京津冀及周(zhou)邊地(di)區建立環評(ping)會商制度的必要性(xing)，主要有以下幾(ji)點：

一是國(guo)(guo)家(jia)(jia)法(fa)(fa)規(gui)(gui)和政(zheng)(zheng)策提出的(de)要求。我國(guo)(guo)已出臺多(duo)部涉及大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)聯(lian)防聯(lian)控(kong)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)建(jian)設的(de)法(fa)(fa)律和政(zheng)(zheng)策，明(ming)確(que)要求大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防治重(zhong)點(dian)區(qu)域(yu)(yu)開展(zhan)環(huan)(huan)評(ping)會商。比如(ru)，《大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防治法(fa)(fa)》第八十(shi)九條規(gui)(gui)定(ding)，編制(zhi)(zhi)可能對國(guo)(guo)家(jia)(jia)大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防治重(zhong)點(dian)區(qu)域(yu)(yu)的(de)大(da)氣(qi)環(huan)(huan)境造成嚴重(zhong)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)的(de)有關(guan)(guan)工業園區(qu)、開發區(qu)、區(qu)域(yu)(yu)產業和發展(zhan)等(deng)規(gui)(gui)劃，應(ying)當依法(fa)(fa)進行(xing)環(huan)(huan)境影響(xiang)評(ping)價。規(gui)(gui)劃編制(zhi)(zhi)機(ji)(ji)關(guan)(guan)應(ying)當與重(zhong)點(dian)區(qu)域(yu)(yu)內有關(guan)(guan)省(sheng)、自治區(qu)、直轄市(shi)人(ren)民(min)(min)政(zheng)(zheng)府(fu)或者有關(guan)(guan)部門會商。再比如(ru)，2013年(nian)國(guo)(guo)務院印發的(de)《大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防治行(xing)動計劃》提出，建(jian)立(li)京(jing)津(jin)冀、長三角區(qu)域(yu)(yu)大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防治協(xie)作機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)，由區(qu)域(yu)(yu)內省(sheng)級人(ren)民(min)(min)政(zheng)(zheng)府(fu)和國(guo)(guo)務院有關(guan)(guan)部門參加，協(xie)調(diao)解決區(qu)域(yu)(yu)突出環(huan)(huan)境問題，組織實施環(huan)(huan)評(ping)會商、聯(lian)合執法(fa)(fa)、信息共(gong)享、預警應(ying)急等(deng)大(da)氣(qi)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防治措施。

二是(shi)破解(jie)(jie)產(chan)業布局“鄰避問題”的需要。近(jin)年來，隨著北京非首都功能(neng)疏(shu)解(jie)(jie)、重污(wu)染產(chan)業退城(cheng)搬遷等工作推進，京津(jin)冀及(ji)周邊地區(qu)產(chan)業再布局活(huo)(huo)動日趨活(huo)(huo)躍。為了不流失稅源，不少(shao)地方將重污(wu)染企業向本行政區(qu)邊緣地帶搬遷。此類現象廣泛(fan)存(cun)在(zai)，需要開展環評會商及(ji)早協調(diao)解(jie)(jie)決。

三是推動區域(yu)協(xie)同發展的(de)需(xu)要。2015年《京津冀協(xie)同發展規劃綱要》將京津冀地區劃分為四大功能區域(yu)，每個區域(yu)都有明確(que)的(de)空間范圍和發展重點。在(zai)此基礎(chu)上，6省(sheng)、直(zhi)轄市以“三線一(yi)單”為核心的(de)區域(yu)空間生態環(huan)境(jing)(jing)評價工作也已全部(bu)完(wan)成。但(dan)對(dui)比發現，6省(sheng)、直(zhi)轄市各自(zi)確(que)定的(de)環(huan)境(jing)(jing)管控單元、環(huan)境(jing)(jing)質量底線、環(huan)境(jing)(jing)準入清單等還(huan)存在(zai)不協(xie)調之處。

環評會商制度建設仍滯后，缺乏仲裁和監督機制

當前，京津冀及周邊(bian)地區環(huan)評(ping)會商制(zhi)度(du)建設仍有滯后。2010年(nian)發(fa)布的(de)《關于(yu)推(tui)進大氣(qi)污(wu)染(ran)聯(lian)防聯(lian)控工作(zuo)(zuo) 改善區域(yu)空氣(qi)質(zhi)量的(de)指(zhi)(zhi)導意見》，提出大氣(qi)污(wu)染(ran)防治重點地區要建立建設項(xiang)目(mu)環(huan)評(ping)會商機制(zhi)，但具體實(shi)施辦法至今還未出臺(tai)；2015年(nian)，《關于(yu)開(kai)展規(gui)劃(hua)環(huan)境影(ying)響(xiang)評(ping)價會商的(de)指(zhi)(zhi)導意見（試(shi)行）》印發(fa)，但由于(yu)文件將規(gui)劃(hua)編制(zhi)機關作(zuo)(zuo)為實(shi)施主體，且缺乏(fa)約束(shu)機制(zhi)，因此執行率(lv)較低(di)，部分省市迄今都沒有開(kai)展過規(gui)劃(hua)環(huan)評(ping)會商。

京津冀及周邊地區環評會商制度目前存在一些短板：

會商(shang)形式單(dan)一。目(mu)前京(jing)津冀(ji)及(ji)周邊(bian)地區的(de)環(huan)評(ping)(ping)會商(shang)主要有兩(liang)種(zhong)形式，以第一種(zhong)更(geng)為(wei)常見。一種(zhong)是在(zai)(zai)省（市）界附(fu)近(jin)建設大(da)氣污染物排放量較大(da)的(de)火電、鋼(gang)鐵、垃圾焚燒(shao)等項目(mu)時，所(suo)在(zai)(zai)地生態環(huan)境部(bu)門主動發函(han)征(zheng)求(qiu)受(shou)影(ying)響一方生態環(huan)境部(bu)門的(de)意見。另一種(zhong)是擬建項目(mu)所(suo)在(zai)(zai)地生態環(huan)境管(guan)理部(bu)門組織(zhi)召開環(huan)評(ping)(ping)文件評(ping)(ping)審(shen)會，主動邀請受(shou)影(ying)響一方生態環(huan)境部(bu)門參加。會商(shang)形式單(dan)一，不僅不利于利益(yi)相(xiang)關方的(de)廣(guang)泛參與，也很難(nan)充分溝通交流。

缺乏(fa)仲裁(cai)機(ji)制。受(shou)地方(fang)(fang)保護主(zhu)義思想影響(xiang)，環(huan)評會商的(de)參(can)與方(fang)(fang)一般都從自身利(li)益出發(fa)，會商過程很難順利(li)推進，但目前尚無必要的(de)爭議仲裁(cai)機(ji)制。因此(ci)，會商發(fa)起(qi)方(fang)(fang)往(wang)往(wang)掌握主(zhu)動權(quan)，受(shou)影響(xiang)一方(fang)(fang)則(ze)處于(yu)弱勢。同(tong)時，由于(yu)項目所在地生態環(huan)境部門(men)擁有環(huan)評文件審(shen)批(pi)權(quan)，經過多輪會商后(hou)，即(ji)使受(shou)影響(xiang)一方(fang)(fang)的(de)訴求得(de)不到滿足，環(huan)評文件也(ye)可能會得(de)到批(pi)準。此(ci)外，近年(nian)來(lai)一些地區把建(jian)設項目環(huan)評審(shen)批(pi)工作統一交給審(shen)批(pi)局，責(ze)任主(zhu)體的(de)多元化也(ye)對仲裁(cai)機(ji)制建(jian)設構成(cheng)制約(yue)。

缺(que)乏(fa)監督機制。經環(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)商(shang)達成的一致意見能(neng)否(fou)在后(hou)續工作(zuo)中(zhong)得到落(luo)實，是(shi)決定(ding)此項(xiang)(xiang)制度(du)是(shi)否(fou)具有生(sheng)命力(li)的關(guan)鍵，但(dan)目(mu)前尚(shang)無(wu)相關(guan)監督機制。對(dui)于(yu)建設項(xiang)(xiang)目(mu)環(huan)評(ping)(ping)，一般由(you)項(xiang)(xiang)目(mu)所(suo)在地區函告周邊省份后(hou)就沒(mei)了下文。即使經過了充分會(hui)(hui)商(shang)，對(dui)于(yu)項(xiang)(xiang)目(mu)落(luo)地實施時是(shi)否(fou)會(hui)(hui)嚴格執行會(hui)(hui)商(shang)意見也沒(mei)有相關(guan)機制約束。個別地區曾嘗試對(dui)交界區域(yu)建設項(xiang)(xiang)目(mu)進行聯(lian)合執法，但(dan)效果有待觀(guan)察。

完善環評會商機制，采取多樣化會商形式

基于以上狀況，筆者認為(wei)京津冀及(ji)周邊地區應盡(jin)快建立健(jian)全多層(ceng)次環評會商機制(zhi)。

一是建立區域(yu)空間生態(tai)環(huan)(huan)(huan)境評(ping)(ping)(ping)價會商機制。以“三線一單(dan)”為核心的(de)區域(yu)空間生態(tai)環(huan)(huan)(huan)境評(ping)(ping)(ping)價已經成(cheng)為各(ge)地規(gui)(gui)劃環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)和(he)項目環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)的(de)重要(yao)依據，加強省（市）際對接非常必(bi)要(yao)。對此，要(yao)提出專門(men)的(de)管(guan)理要(yao)求，明確會商主體(ti)、會商時(shi)機、會商程(cheng)序(xu)等(deng)，進一步完善相關(guan)技(ji)(ji)術(shu)規(gui)(gui)范，為省（直轄(xia)(xia)市）際對接提供(gong)技(ji)(ji)術(shu)指導(dao)。適(shi)當開展集體(ti)會商，通過(guo)6省、直轄(xia)(xia)市相關(guan)主管(guan)部門(men)、技(ji)(ji)術(shu)單(dan)位等(deng)的(de)集體(ti)研討推動環(huan)(huan)(huan)境質量底線、環(huan)(huan)(huan)境管(guan)控單(dan)元(yuan)、環(huan)(huan)(huan)境準入清單(dan)等(deng)不斷走向協同。

二是(shi)完善規劃(hua)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)(hui)商(shang)機制。對于規劃(hua)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)(hui)商(shang)，需要對制度(du)進一(yi)步完善，提高(gao)執行力(li)。提高(gao)制度(du)的(de)約束(shu)力(li)，可考(kao)慮將(jiang)是(shi)否開(kai)展過規劃(hua)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)(hui)商(shang)作為生態環(huan)(huan)(huan)境管理(li)部門(men)組(zu)織(zhi)召開(kai)審(shen)查會(hui)(hui)(hui)議和(he)審(shen)批所含重大建設項目(mu)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)文件的(de)前(qian)置條件。擴大會(hui)(hui)(hui)商(shang)范(fan)圍，讓(rang)規劃(hua)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)(hui)商(shang)不(bu)局(ju)限于國家級規劃(hua)。同時，進一(yi)步明(ming)確會(hui)(hui)(hui)商(shang)門(men)檻，包括規劃(hua)類別、影響程(cheng)度(du)等，便于規劃(hua)編制機關判斷某一(yi)規劃(hua)實施會(hui)(hui)(hui)商(shang)的(de)必(bi)要性。一(yi)些(xie)特定類別的(de)規劃(hua)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)文件應增加跨界影響評(ping)(ping)價(jia)內容，從(cong)技術層面為環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)(hui)商(shang)的(de)必(bi)要性和(he)會(hui)(hui)(hui)商(shang)重點提供依據。

三是建(jian)立建(jian)設項目(mu)環(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)商(shang)(shang)機(ji)制。重大(da)項目(mu)建(jian)設容(rong)易引發跨區(qu)(qu)域(yu)(yu)矛盾，亟須加(jia)快(kuai)彌補(bu)這(zhe)一層次環(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)商(shang)(shang)制度的(de)缺失。盡(jin)快(kuai)出臺專門針對建(jian)設項目(mu)環(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)商(shang)(shang)的(de)指(zhi)導性文件(jian)(jian)和實施細(xi)則(ze)，對會(hui)(hui)商(shang)(shang)條件(jian)(jian)、范圍、形式、程序等(deng)做出明確規定(ding)。根據近年來區(qu)(qu)域(yu)(yu)產(chan)業發展特(te)點，明確需要(yao)會(hui)(hui)商(shang)(shang)的(de)行業類(lei)別，必(bi)要(yao)時可(ke)制定(ding)名錄。重點加(jia)強鋼鐵、火電(dian)、焦化、建(jian)材(cai)、有(you)色等(deng)項目(mu)的(de)環(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)商(shang)(shang)，對于大(da)氣(qi)(qi)影(ying)響(xiang)不(bu)(bu)明顯的(de)項目(mu)則(ze)不(bu)(bu)必(bi)會(hui)(hui)商(shang)(shang)。此外(wai)，要(yao)重點加(jia)強大(da)氣(qi)(qi)污(wu)染傳輸通道范圍內的(de)建(jian)設項目(mu)環(huan)評(ping)(ping)會(hui)(hui)商(shang)(shang)。

四是采取多(duo)樣化的環(huan)評(ping)會商(shang)(shang)(shang)形(xing)(xing)式。無論是哪個層(ceng)次的會商(shang)(shang)(shang)，均應(ying)由雙方(fang)或(huo)多(duo)方(fang)主管部(bu)門(men)(men)共同(tong)(tong)商(shang)(shang)(shang)定。在(zai)環(huan)評(ping)的早期階段或(huo)問題比較簡單(dan)時，可通過(guo)函(han)件往(wang)來進(jin)(jin)行(xing)會商(shang)(shang)(shang)。對于社會關(guan)注度高、爭議大的項(xiang)目，可專(zhuan)門(men)(men)召開聽證會或(huo)論證會，會議由各方(fang)生態環(huan)境部(bu)門(men)(men)共同(tong)(tong)主持(chi)，邀請各方(fang)專(zhuan)家、政府部(bu)門(men)(men)代(dai)表和其他利(li)益相關(guan)方(fang)參與。此(ci)外，還可通過(guo)環(huan)評(ping)文(wen)件審查會、評(ping)審會或(huo)專(zhuan)題研討會等(deng)方(fang)式進(jin)(jin)行(xing)會商(shang)(shang)(shang)。對于通過(guo)會議形(xing)(xing)式開展的會商(shang)(shang)(shang)，最(zui)后應(ying)將(jiang)會商(shang)(shang)(shang)意見寫入會議紀(ji)要。

五是(shi)(shi)建(jian)立多方參與的(de)工(gong)作程序，以(yi)提(ti)高會(hui)商(shang)(shang)質量，推進成果(guo)落實(shi)。評(ping)價單位從技術層(ceng)面分析會(hui)商(shang)(shang)的(de)必要(yao)性并(bing)提(ti)出會(hui)商(shang)(shang)重點；評(ping)估(gu)機(ji)構(gou)應(ying)根據環評(ping)文件結(jie)論并(bing)結(jie)合自己的(de)判斷(duan)向審批(pi)部門提(ti)出是(shi)(shi)否(fou)需要(yao)開展(zhan)會(hui)商(shang)(shang)的(de)建(jian)議；環評(ping)文件審批(pi)部門綜合評(ping)估(gu)機(ji)構(gou)和評(ping)價單位的(de)意見最終決定(ding)是(shi)(shi)否(fou)需要(yao)開展(zhan)環評(ping)會(hui)商(shang)(shang)。如果(guo)確需環評(ping)會(hui)商(shang)(shang)，則應(ying)發揮組織作用，及時告知相關責任主體，按(an)照一定(ding)的(de)程序和形式實(shi)施。

六是建立(li)爭議(yi)仲裁和監督機制。如果雙方(fang)(fang)或(huo)多方(fang)(fang)經會(hui)(hui)商(shang)(shang)不能(neng)達成一致，則應(ying)進(jin)行爭議(yi)仲裁。對(dui)此，可(ke)(ke)考(kao)慮由(you)京津冀及周邊地區(qu)大(da)氣環(huan)境管理局來仲裁，也可(ke)(ke)由(you)上一級(ji)生態(tai)環(huan)境管理部門直接(jie)審批有爭議(yi)的環(huan)評文件。對(dui)于會(hui)(hui)商(shang)(shang)成果的落實(shi)，也應(ying)建立(li)后期監督機制。可(ke)(ke)以(yi)(yi)對(dui)所涉(she)項目(mu)進(jin)行多方(fang)(fang)聯合執(zhi)法(fa)，敦促其落實(shi)會(hui)(hui)商(shang)(shang)成果，也可(ke)(ke)以(yi)(yi)將(jiang)省（直轄市）交(jiao)界區(qu)域(yu)作(zuo)為(wei)環(huan)保督查(cha)重點區(qu)域(yu)，將(jiang)所涉(she)項目(mu)作(zuo)為(wei)督查(cha)重點對(dui)象。組織(zhi)開展會(hui)(hui)商(shang)(shang)成果跟(gen)蹤評價，加強交(jiao)界區(qu)域(yu)環(huan)境信息公(gong)開、共享，發揮社會(hui)(hui)公(gong)眾的監督作(zuo)用。

作者單位：生態環(huan)境(jing)部環(huan)境(jing)工(gong)程評估中心

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