我國水生態綜合治理PPP模式現狀、問題和對策
前言：一直以(yi)來(lai)，我國(guo)水(shui)生態(tai)綜(zong)合治理(li)(li)缺乏穩定的(de)(de)(de)資金支持(chi)、有效的(de)(de)(de)投(tou)融資路(lu)徑和管理(li)(li)模式。面對治水(shui)矛(mao)盾(dun)已(yi)經(jing)從人(ren)與(yu)(yu)(yu)水(shui)患(huan)水(shui)旱(han)的(de)(de)(de)需求與(yu)(yu)(yu)供(gong)給(gei)矛(mao)盾(dun)轉變為(wei)人(ren)與(yu)(yu)(yu)水(shui)生態(tai)水(shui)環境的(de)(de)(de)需求與(yu)(yu)(yu)供(gong)給(gei)矛(mao)盾(dun)的(de)(de)(de)當(dang)下，建(jian)(jian)立一種長(chang)效的(de)(de)(de)投(tou)資建(jian)(jian)設管理(li)(li)機制十分重要(yao)。自2013年國(guo)家推行(xing)PPP模式以(yi)來(lai)，一批水(shui)生態(tai)治理(li)(li)PPP項目落地實施。與(yu)(yu)(yu)傳(chuan)統模式相比(bi)，PPP模式在(zai)資金籌措和運營管理(li)(li)等(deng)方面有著(zhu)明顯的(de)(de)(de)優勢，有利于建(jian)(jian)立良好的(de)(de)(de)水(shui)生態(tai)綜(zong)合治理(li)(li)機制，增強水(shui)生態(tai)綜(zong)合治理(li)(li)水(shui)平和政府(fu)投(tou)資效率(lv)，具有良好的(de)(de)(de)發展(zhan)前景。
PartⅠ水生態綜合治理PPP項目現狀
水生(sheng)態綜合治理(li)跨(kua)界性強，涉及生(sheng)態環境(jing)建設(she)與(yu)保護、水利(li)、市政基礎、其他基礎設(she)施等多個行(xing)業領域，項目(mu)數量(liang)眾多，本文僅(jin)對歸口在水利(li)領域中(zhong)的生(sheng)態綜合治理(li)PPP項目(mu)進行(xing)分析。
（一）項目數量情況
1.入庫數量下(xia)降(jiang)趨勢(shi)顯(xian)著
據不完全(quan)統(tong)計，截至(zhi)(zhi)2020年9月11日，全(quan)國PPP綜(zong)合(he)信息平臺(tai)中共有(you)133個水生(sheng)(sheng)態綜(zong)合(he)治理PPP項(xiang)目，投資額達1318.2億元，涉及水庫及河道整治、流域綜(zong)合(he)整治、生(sheng)(sheng)態修復等細分領域。從上述項(xiang)目的入庫時(shi)間看(kan)（見圖1），自2013年以來(lai)，水生(sheng)(sheng)態綜(zong)合(he)治理PPP項(xiang)目不斷增加，至(zhi)(zhi)2017年達到最高，數量(liang)為58個，占歷年項(xiang)目總數量(liang)的43.6%，2018年呈斷崖式下(xia)降，至(zhi)(zhi)2020年僅有(you)3個。
2.區域分布(bu)不均(jun)分省(sheng)來看，這133個水生態綜合治理項(xiang)目(mu)分布(bu)在24個省(sheng)市區（見圖2），其(qi)中，河南省(sheng)項(xiang)目(mu)數量最多，達31個，約占項(xiang)目(mu)數量的四(si)分之(zhi)一。
（二）進展階段
相較(jiao)重大水利工程、農(nong)田水利、農(nong)村(cun)供水等水利領域，水生態綜合治(zhi)理(li)領域采用PPP模式(shi)情況(kuang)相對較(jiao)好(hao)，主要表現在項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)數(shu)(shu)量多、進展狀(zhuang)況(kuang)好(hao)。目(mu)(mu)前，進入(ru)執行階段的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)有(you)97個(ge)(ge)，占項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)數(shu)(shu)量的(de)72.9%，其中2017年前（含(han)2017年）入(ru)庫的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)有(you)21個(ge)(ge)；處于準備階段的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)有(you)10個(ge)(ge)，占項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)數(shu)(shu)量的(de)7.5%，其中2017年前（含(han)2017年）入(ru)庫的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)僅(jin)有(you)4個(ge)(ge)，意味著僵尸項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)少。
（三）主要特點
1.合作方式和合作期(qi)限多樣(yang)
主要有(you)BOT、DBOT、BOO、ROT、DBFO、BOO、TOT以(yi)(yi)及組合模(mo)式(shi)等8種合作(zuo)方式(shi)，以(yi)(yi)BOT為(wei)(wei)主，共有(you)115個(ge)(ge)，占(zhan)比(bi)86.5%，其次為(wei)(wei)DBOT和(he)TOT模(mo)式(shi)，分別(bie)為(wei)(wei)8個(ge)(ge)和(he)5個(ge)(ge)，其他模(mo)式(shi)各有(you)1個(ge)(ge)。此(ci)外，項目合作(zuo)期(qi)限差別(bie)較大（見圖(tu)3），最短的(de)(de)為(wei)(wei)10年(nian)(nian)(nian)(nian)，最長的(de)(de)達33年(nian)(nian)(nian)(nian)，以(yi)(yi)15年(nian)(nian)(nian)(nian)和(he)20年(nian)(nian)(nian)(nian)居多，占(zhan)比(bi)46%。其中，合作(zuo)期(qi)限30年(nian)(nian)(nian)(nian)以(yi)(yi)上(shang)的(de)(de)有(you)10個(ge)(ge)，合作(zuo)期(qi)限在20～24年(nian)(nian)(nian)(nian)的(de)(de)項目有(you)44個(ge)(ge)，占(zhan)項目數量的(de)(de)三分之一左右。
.jpg)
2.投融(rong)資規模和股權結構差別較大
從(cong)項(xiang)目投資額度來看，最多為54.63億元，最少的(de)為1.31億元。項(xiang)目投資規(gui)模在5.0～9.9億元的(de)項(xiang)目有42個(ge)，超(chao)過(guo)10億元的(de)有43個(ge)，兩(liang)者合(he)(he)計占(zhan)到總數量(liang)的(de)近(jin)三(san)分之二，表明水生(sheng)態綜(zong)合(he)(he)治(zhi)理(li)單個(ge)項(xiang)目的(de)投資體量(liang)較(jiao)大(da)。從(cong)項(xiang)目的(de)社會資本(ben)(ben)方(fang)和政府(fu)方(fang)的(de)股(gu)權占(zhan)比來看，社會資本(ben)(ben)方(fang)股(gu)權占(zhan)比最高(gao)為100%，最低為51%，大(da)部分項(xiang)目社會資本(ben)(ben)方(fang)股(gu)權占(zhan)比為80%以上(shang)。
3.回報機制以政府付(fu)費為主且進展(zhan)狀況最好
從項目(mu)回報機制來看，采用(yong)政(zheng)府付費的項目(mu)最(zui)多(duo)，占(zhan)項目(mu)數(shu)量(liang)的53.0%，其次(ci)為可行性(xing)缺口補助，項目(mu)數(shu)量(liang)占(zhan)比45.5%，采用(yong)使用(yong)者(zhe)付費的項目(mu)有2個。盡管水(shui)生態綜合(he)治理項目(mu)公益性(xing)較強，但項目(mu)的實施(shi)并(bing)不完全依賴政(zheng)府付費，采用(yong)可行性(xing)缺口補助和使用(yong)者(zhe)付費的項目(mu)數(shu)量(liang)占(zhan)到近一半。然而，從不同(tong)回報機制項目(mu)的進(jin)展情況看，政(zheng)府付費項目(mu)進(jin)展情況最(zui)好(hao)，進(jin)入執行階(jie)段(duan)的項目(mu)數(shu)量(liang)最(zui)多(duo)；采用(yong)使用(yong)者(zhe)付費的有一個進(jin)入執行階(jie)段(duan)（見圖4）。
PartⅡ PPP項目案例分析
（一）選(xuan)取(qu)的案例
在已進入(ru)實(shi)施(shi)階段的(de)97個項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)中，依據項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)特點、回報(bao)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)和分布區域等因素選擇了3個案(an)例（見表1），主要分析項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)合作(zuo)模式、交易結(jie)構(gou)、回報(bao)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)的(de)激勵機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)等內容。
（二）伊(yi)河(he)嵩縣城(cheng)區(qu)水生態綜合治理PPP項目案例分析
1.合作模式
項目采用建(jian)設(she)—運營—移交（BOT）模式，合(he)作(zuo)期(qi)為20年（含建(jian)設(she)期(qi)2年）。
2.投融(rong)資結構(gou)和(he)股(gu)權(quan)結構(gou)
項(xiang)目(mu)(mu)(mu)總投資為(wei)3.58億元，項(xiang)目(mu)(mu)(mu)資本金比(bi)(bi)例(li)20%，其余80%由(you)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)申請銀行貸(dai)款。項(xiang)目(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)的(de)注冊資本金為(wei)人(ren)民幣7156.14萬(wan)元，其中嵩(song)縣水利建設發展(zhan)有(you)限公(gong)司(si)(si)和中選聯合體股權比(bi)(bi)例(li)為(wei)2:8。
3.回報機制
項(xiang)(xiang)目回報機制為“政(zheng)府付費”，項(xiang)(xiang)目建成(cheng)后水上游樂(le)設(she)施(shi)、戶外廣告(gao)設(she)施(shi)等經(jing)(jing)營項(xiang)(xiang)目的經(jing)(jing)營管理權(quan)、開發權(quan)、收益權(quan)均歸政(zheng)府所有(you)，項(xiang)(xiang)目公司可向(xiang)實(shi)施(shi)機構(gou)申請(qing)設(she)置經(jing)(jing)營性項(xiang)(xiang)目，經(jing)(jing)政(zheng)府方許(xu)可后設(she)置，由社會(hui)資本或項(xiang)(xiang)目公司按年度獲得經(jing)(jing)營權(quan)許(xu)可。
按照實施方案，政(zheng)府付(fu)費部分按PPP政(zheng)策規(gui)定進(jin)行測(ce)算，具體的付(fu)費定價按測(ce)算的下(xia)限(xian)值再下(xia)浮50%；同時也依據運營維護(hu)期(qi)間(jian)的通貨膨(peng)脹(zhang)情況（按嵩(song)縣(xian)統計局公(gong)布的每一調價周(zhou)期(qi)前一年(nian)嵩(song)縣(xian)消費物價指數(shu)），設(she)定了(le)調價規(gui)則，即每3年(nian)調價一次。
4.激勵機制
項(xiang)目(mu)(mu)績(ji)(ji)效考(kao)(kao)核(he)體(ti)系與建設、運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)費(fei)支付掛鉤(gou)，包括建設期(qi)、運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)期(qi)和移(yi)交三個方(fang)(fang)面的(de)績(ji)(ji)效考(kao)(kao)核(he)指(zhi)標。就(jiu)運(yun)營(ying)期(qi)而(er)言，按照(zhao)項(xiang)目(mu)(mu)合同約定，項(xiang)目(mu)(mu)在每一(yi)個運(yun)營(ying)年(nian)，政(zheng)府方(fang)(fang)通過(guo)常規(gui)考(kao)(kao)核(he)和臨時考(kao)(kao)核(he)的(de)方(fang)(fang)式對項(xiang)目(mu)(mu)公司服(fu)務績(ji)(ji)效水平進行(xing)考(kao)(kao)核(he)，并按照(zhao)考(kao)(kao)核(he)結果付費(fei)。項(xiang)目(mu)(mu)公司在前兩項(xiang)考(kao)(kao)核(he)全部(bu)達(da)標的(de)基礎上，每年(nian)由縣水利局(ju)組織或聘請第(di)三方(fang)(fang)對項(xiang)目(mu)(mu)設施使用者(zhe)或相關(guan)利益方(fang)(fang)、沿河居民、企(qi)業(ye)進行(xing)公共調查，滿意度(du)(du)需在90%以(yi)上。上述第(di)1、2項(xiang)考(kao)(kao)核(he)指(zhi)標全部(bu)達(da)標，第(di)3項(xiang)激勵考(kao)(kao)核(he)滿意度(du)(du)在90%以(yi)上的(de)，可以(yi)給予項(xiang)目(mu)(mu)公司不超過(guo)當(dang)年(nian)運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)費(fei)5%的(de)獎勵。這(zhe)是(shi)項(xiang)目(mu)(mu)的(de)特色之一(yi)。
（三）銅(tong)鼓縣河湖水系生態保(bao)護(hu)與綜合治理PPP項目
1.合作模式
銅鼓縣(xian)項(xiang)(xiang)目采(cai)用設(she)計—建(jian)(jian)設(she)—運(yun)(yun)營(ying)—移交（DBOT）模式，合(he)作期(qi)為20年，其中項(xiang)(xiang)目建(jian)(jian)設(she)期(qi)不(bu)超過3年，各(ge)子(zi)項(xiang)(xiang)目運(yun)(yun)營(ying)期(qi)年限(xian)等于項(xiang)(xiang)目合(he)作期(qi)限(xian)（20年）減去各(ge)子(zi)項(xiang)(xiang)目建(jian)(jian)設(she)期(qi)，運(yun)(yun)營(ying)期(qi)從工程完工驗收合(he)格日后(hou)至(zhi)合(he)作期(qi)滿(man)日止。各(ge)個子(zi)項(xiang)(xiang)目可以分步建(jian)(jian)設(she)、分步驗收、分步運(yun)(yun)營(ying)、分步移交。
2.投融資結構和股權結構
項目總投資(zi)(zi)(zi)(zi)為8.05億元，項目資(zi)(zi)(zi)(zi)本金比(bi)例20%，即約1.61億元，其(qi)余80%由項目公(gong)司申(shen)請(qing)銀行(xing)貸款。項目公(gong)司注冊(ce)資(zi)(zi)(zi)(zi)本為2000萬元（項目資(zi)(zi)(zi)(zi)本金包括項目公(gong)司注冊(ce)資(zi)(zi)(zi)(zi)本）；政(zheng)府方(fang)出資(zi)(zi)(zi)(zi)代表以(yi)貨幣形(xing)式出資(zi)(zi)(zi)(zi)200萬元，占股10%；社(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)本方(fang)以(yi)貨幣形(xing)式出資(zi)(zi)(zi)(zi)1800萬元，占股90%。
3.回報機制
項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)包括9個(ge)子(zi)(zi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)，其(qi)(qi)中8個(ge)非經營性(xing)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)，1個(ge)經營性(xing)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)，各子(zi)(zi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)需采取適當的回報機制，政(zheng)(zheng)府和(he)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)公司對于(yu)每個(ge)子(zi)(zi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)進行獨立核(he)算、審(shen)計(ji)，政(zheng)(zheng)府根據每個(ge)子(zi)(zi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)審(shen)計(ji)結果支付(fu)(fu)可(ke)用性(xing)付(fu)(fu)費(fei)(fei)和(he)運(yun)維績效(xiao)服(fu)務(wu)費(fei)(fei)，對于(yu)可(ke)行性(xing)缺口補助項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)，計(ji)算其(qi)(qi)使用者付(fu)(fu)費(fei)(fei)數額。項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)運(yun)維績效(xiao)服(fu)務(wu)費(fei)(fei)原(yuan)則(ze)上每年核(he)算調整(zheng)一(yi)次，經項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)實施機構協調物價、發改、財政(zheng)(zheng)等有關(guan)部(bu)門(men)審(shen)核(he)后(hou)報批執行。自項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)正式商業運(yun)營之日(ri)起(qi)，若材(cai)料(liao)成本(ben)、人(ren)工(gong)成本(ben)、居民(min)消(xiao)費(fei)(fei)價格指(zhi)數三項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)成本(ben)變化(hua)導(dao)致(zhi)運(yun)營維護成本(ben)變化(hua)幅度合計(ji)超過5%的，項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)公司可(ke)申(shen)請調整(zheng)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)(mu)運(yun)維績效(xiao)服(fu)務(wu)費(fei)(fei)付(fu)(fu)費(fei)(fei)標(biao)準。
4.激勵機制
項(xiang)目(mu)(mu)設置運(yun)(yun)營維(wei)(wei)(wei)護(hu)期(qi)(qi)績效考核(he)指標，且(qie)運(yun)(yun)維(wei)(wei)(wei)服務(wu)的優劣決定運(yun)(yun)維(wei)(wei)(wei)績效服務(wu)費的多寡(gua)，建設期(qi)(qi)內項(xiang)目(mu)(mu)建設質量的優劣將直接影響社會(hui)資(zi)本(ben)在運(yun)(yun)營維(wei)(wei)(wei)護(hu)期(qi)(qi)的成(cheng)本(ben)高低，以有(you)效激勵資(zi)本(ben)從項(xiang)目(mu)(mu)全(quan)(quan)生(sheng)命(ming)周(zhou)期(qi)(qi)成(cheng)本(ben)統(tong)籌考慮項(xiang)目(mu)(mu)的建設及運(yun)(yun)營維(wei)(wei)(wei)護(hu)等(deng)。此外，項(xiang)目(mu)(mu)將可用(yong)性付費和運(yun)(yun)維(wei)(wei)(wei)績效服務(wu)費確定在一個合理(li)(li)區間內，并鼓勵社會(hui)資(zi)本(ben)通過改善(shan)管理(li)(li)來控(kong)制項(xiang)目(mu)(mu)全(quan)(quan)生(sheng)命(ming)周(zhou)期(qi)(qi)成(cheng)本(ben)。
（四）蒙(meng)自市(shi)水生態綜合治理PPP項目
1.合作模式
蒙(meng)自市(shi)項目采用(yong)BOT（建設—運營—移交）模式運作，合作期(qi)為23年（含建設期(qi)3年，運營期(qi)20年）。
2.投(tou)融(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)結(jie)構(gou)和股權結(jie)構(gou)項(xiang)目(mu)(mu)總投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)4.64億(yi)元(yuan)，其中，水(shui)庫(ku)擴(kuo)(kuo)建(jian)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)總投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)4.0億(yi)元(yuan)，“兩(liang)河(he)(he)”水(shui)生(sheng)態(tai)治理項(xiang)目(mu)(mu)一期(qi)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)靜態(tai)總投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)0.62億(yi)元(yuan)。投(tou)融(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)模式(shi)為(wei)：蒙(meng)自(zi)市(shi)長(chang)橋(qiao)海(hai)(hai)水(shui)庫(ku)擴(kuo)(kuo)建(jian)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)與(yu)“兩(liang)河(he)(he)”水(shui)生(sheng)態(tai)治理項(xiang)目(mu)(mu)一期(qi)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)兩(liang)個項(xiang)目(mu)(mu)打包(bao)運作，通過(guo)蒙(meng)自(zi)市(shi)長(chang)橋(qiao)海(hai)(hai)水(shui)庫(ku)擴(kuo)(kuo)建(jian)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)2.34億(yi)元(yuan)上(shang)級財政補助資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)作為(wei)政府(fu)方項(xiang)目(mu)(mu)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)金(jin)出資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)，除滿足水(shui)庫(ku)擴(kuo)(kuo)建(jian)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)外，撬動(dong)蒙(meng)自(zi)市(shi)“兩(liang)河(he)(he)”水(shui)生(sheng)態(tai)治理項(xiang)目(mu)(mu)一期(qi)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)的(de)社(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)投(tou)入自(zi)有資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)及籌措銀行貸款建(jian)設項(xiang)目(mu)(mu)。政府(fu)方和社(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)方持股比(bi)例為(wei)49%：51%，項(xiang)目(mu)(mu)投(tou)融(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)結(jie)構(gou)見表2。根據股權比(bi)例，政府(fu)方資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)金(jin)出資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)5764.7萬(wan)元(yuan)，社(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)方股權出資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)6000萬(wan)元(yuan)，資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)金(jin)占總投(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)25.36%，項(xiang)目(mu)(mu)建(jian)設缺口資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)部(bu)分(fen)(fen)即債(zhai)(zhai)務資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)部(bu)分(fen)(fen)，占比(bi)74.64%，約(yue)3.46億(yi)元(yuan)，由項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司通過(guo)債(zhai)(zhai)務融(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)等(deng)方式(shi)解(jie)決。
3.回報(bao)機(ji)制項(xiang)目(mu)(mu)回報(bao)機(ji)制為“使用(yong)(yong)(yong)者(zhe)付費(fei)”，即項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)向使用(yong)(yong)(yong)者(zhe)收(shou)取的(de)灌溉和(he)工業供(gong)水(shui)費(fei)用(yong)(yong)(yong)。項(xiang)目(mu)(mu)設置基(ji)(ji)本(ben)水(shui)量，當(dang)項(xiang)目(mu)(mu)出現虧(kui)(kui)(kui)損(sun)(sun)(sun)時，收(shou)益缺口部(bu)分計入虧(kui)(kui)(kui)損(sun)(sun)(sun)資(zi)金(jin)(jin)池(chi)，虧(kui)(kui)(kui)損(sun)(sun)(sun)資(zi)金(jin)(jin)池(chi)通(tong)過以(yi)后(hou)年度(du)超(chao)額(e)收(shou)益部(bu)分來(lai)彌(mi)(mi)(mi)補（按復利計息），直(zhi)至虧(kui)(kui)(kui)損(sun)(sun)(sun)資(zi)金(jin)(jin)池(chi)全(quan)部(bu)得到彌(mi)(mi)(mi)補；通(tong)過虧(kui)(kui)(kui)損(sun)(sun)(sun)資(zi)金(jin)(jin)池(chi)彌(mi)(mi)(mi)補后(hou)仍不(bu)能正(zheng)常運(yun)(yun)營的(de)，啟動(dong)調價機(ji)制或(huo)(huo)由政府(fu)方(fang)協(xie)調項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)與當(dang)地用(yong)(yong)(yong)水(shui)戶簽(qian)訂供(gong)水(shui)協(xie)議等其(qi)他方(fang)式彌(mi)(mi)(mi)補虧(kui)(kui)(kui)損(sun)(sun)(sun)；若仍不(bu)能運(yun)(yun)營的(de)，經(jing)(jing)政府(fu)方(fang)同意可(ke)適當(dang)延長項(xiang)目(mu)(mu)合作期(qi)。運(yun)(yun)營期(qi)內，非項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)經(jing)(jing)營管理等可(ke)控原因(yin)，導致項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)連續2年實(shi)際供(gong)水(shui)需求量不(bu)足基(ji)(ji)本(ben)水(shui)量的(de)80%或(huo)(huo)供(gong)水(shui)成本(ben)變動(dong)幅度(du)超(chao)過30%時，啟動(dong)水(shui)價調整程序，調價幅度(du)一般不(bu)超(chao)過20%。
4.激(ji)勵(li)(li)機(ji)制(zhi)項(xiang)目的(de)投融資(zi)(zi)結構中(zhong)，以中(zhong)央預算內資(zi)(zi)金(jin)及省(sheng)級補助資(zi)(zi)金(jin)的(de)方式降低(di)社會(hui)資(zi)(zi)本準(zhun)入門檻和融資(zi)(zi)難度的(de)行政補貼機(ji)制(zhi)；在(zai)(zai)回(hui)報(bao)機(ji)制(zhi)設計時(shi)，建立虧損資(zi)(zi)金(jin)池及調節機(ji)制(zhi)，平(ping)滑各年的(de)盈利水平(ping)，降低(di)社會(hui)資(zi)(zi)本運營風險；在(zai)(zai)項(xiang)目的(de)績效考(kao)核體(ti)系中(zhong)，將績效考(kao)核得分(fen)通過績效考(kao)核系數與(yu)建設運營保函相掛(gua)鉤的(de)激(ji)勵(li)(li)機(ji)制(zhi)，激(ji)勵(li)(li)社會(hui)資(zi)(zi)本提高服(fu)務質量等。
PartⅢ支持性政策(ce)不落地，激勵效果和推進(jin)力度(du)受限(xian)
（一(yi)）完善流域水(shui)法規體系
為(wei)推(tui)進PPP項目(mu)實(shi)施，國(guo)家及(ji)地方在相關文件中明(ming)確(que)要(yao)給予財政、金融(rong)、收費、價(jia)格(ge)、土地等(deng)方面(mian)(mian)的(de)(de)扶持政策(ce)，但缺(que)少(shao)細化(hua)、落地的(de)(de)專(zhuan)項政策(ce)。按照傳統的(de)(de)項目(mu)法(fa)人建(jian)設模式(shi)，有的(de)(de)項目(mu)可以(yi)得到財政補(bu)貼(tie)和政策(ce)性(xing)貸款(kuan)等(deng)優惠(hui)政策(ce)，而采(cai)用PPP模式(shi)后，除了(le)合同約定的(de)(de)投資回(hui)報外，社會(hui)資本(ben)方難以(yi)享受與國(guo)有資本(ben)同等(deng)的(de)(de)優惠(hui)政策(ce)，還面(mian)(mian)臨著(zhu)征用土地等(deng)問(wen)題，協調政府有關部門(men)的(de)(de)難度很大，削(xue)弱了(le)社會(hui)資本(ben)參與的(de)(de)積極性(xing)，也不利(li)于項目(mu)的(de)(de)推(tui)進。
（二）缺少符(fu)合項目特點的專(zhuan)用合同模板
目(mu)(mu)前，水生態(tai)綜(zong)(zong)合(he)治(zhi)理項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)大多(duo)采用財(cai)政部的(de)通用版本(ben)，難以反映項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)特點，如(ru)水生態(tai)環(huan)境保護(hu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)特征指標(biao)、運營維護(hu)的(de)結果導向不(bu)明等問題(ti)較(jiao)為(wei)普遍。一(yi)方(fang)(fang)面(mian)，受相(xiang)關操作(zuo)人員認識所限(xian)，PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)合(he)同制定時考慮的(de)不(bu)夠周詳，合(he)作(zuo)邊界(jie)模糊；另一(yi)方(fang)(fang)面(mian)，由于綜(zong)(zong)合(he)治(zhi)理項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)較(jiao)為(wei)復雜，涉及專業技術問題(ti)較(jiao)多(duo)，各(ge)單項(xiang)(xiang)工程相(xiang)互關聯程度高，合(he)同制定就較(jiao)為(wei)困難，容(rong)易出現合(he)同內容(rong)不(bu)夠全面(mian)等問題(ti)，一(yi)旦產生爭議，則缺乏合(he)理依據，增(zeng)加談判和交易成(cheng)本(ben)，進而影響項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)執行。
（三）績效考(kao)核(he)評(ping)價體系不完善
生態(tai)綜(zong)合治理(li)PPP模(mo)式中(zhong)，政府所(suo)承擔的(de)(de)(de)支付義務在PPP項(xiang)目中(zhong)以“可用性(xing)付費(fei)(fei)”為主，“績(ji)效(xiao)付費(fei)(fei)”是“可用性(xing)付費(fei)(fei)”的(de)(de)(de)補充。從(cong)我們的(de)(de)(de)跟蹤情況看，有(you)(you)的(de)(de)(de)項(xiang)目合同(tong)文本(ben)中(zhong)未設(she)置績(ji)效(xiao)考核(he)相關內容(rong)，難以對社會(hui)資本(ben)形(xing)成約束(shu)；有(you)(you)的(de)(de)(de)項(xiang)目實施方(fang)案(an)并(bing)沒(mei)有(you)(you)將績(ji)效(xiao)考核(he)作為激(ji)勵的(de)(de)(de)手段而是當作目的(de)(de)(de)，直接按績(ji)效(xiao)考核(he)得分將年(nian)度補貼金額(e)按一定比(bi)例扣除，或作為績(ji)效(xiao)系數扣除補貼金額(e)，只有(you)(you)懲罰性(xing)質的(de)(de)(de)扣款，沒(mei)有(you)(you)獎(jiang)勵性(xing)質的(de)(de)(de)激(ji)勵措施，這種考核(he)結果的(de)(de)(de)運用方(fang)式對激(ji)勵社會(hui)資本(ben)持續參與動力有(you)(you)限。
（四）項目回報(bao)機制還不(bu)完善，影響(xiang)PPP模式(shi)發展就現狀情況來看，水(shui)生態(tai)(tai)綜合(he)治(zhi)理(li)(li)PPP項目收(shou)(shou)益主要(yao)方式(shi)為(wei)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)購(gou)買和可(ke)行(xing)性缺口補助，使用者付(fu)(fu)費只占極少(shao)一部分(fen)。項目收(shou)(shou)益依賴財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)支出，然而(er)一旦(dan)地(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)壓(ya)力增大，就可(ke)能(neng)出現支付(fu)(fu)不(bu)及(ji)時(shi)等(deng)違約情況，企業經營面(mian)臨(lin)困境。特別是在水(shui)生態(tai)(tai)綜合(he)治(zhi)理(li)(li)PPP項目采購(gou)階段，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)方要(yao)求社會資本提供高質量(liang)的水(shui)生態(tai)(tai)公共產品和服務的同時(shi)，又(you)以(yi)收(shou)(shou)益率下(xia)浮(fu)程度作為(wei)標底，進(jin)一步壓(ya)縮了企業的利潤空間。
PartⅣ有關對(dui)策(ce)建議
（一）出(chu)臺社會資本參與水生態(tai)綜(zong)合(he)(he)治(zhi)理項目建設運(yun)營辦法和(he)專用合(he)(he)同
考慮到水生(sheng)態(tai)綜合治理(li)項目自身(shen)特點和發展趨勢(shi)，建(jian)議(yi)出(chu)臺社會資(zi)本(ben)參與水生(sheng)態(tai)綜合治理(li)建(jian)設(she)實(shi)施辦(ban)法(fa)和專用(yong)合同，對水生(sheng)態(tai)綜合治理(li)PPP項目適用(yong)范(fan)圍、主要(yao)模式、核(he)(he)心(xin)內容的(de)(de)要(yao)求(qiu)等(deng)(deng)方面作(zuo)出(chu)更為(wei)詳細的(de)(de)規定，明確社會資(zi)本(ben)選(xuan)擇要(yao)求(qiu)；圍繞(rao)公共產品或(huo)服務的(de)(de)交付(fu)效(xiao)(xiao)率和質(zhi)量、風(feng)險管(guan)控、社會及經濟效(xiao)(xiao)益等(deng)(deng)PPP模式的(de)(de)重要(yao)內核(he)(he)，明確工程(cheng)建(jian)設(she)標準、合作(zuo)模式與融資(zi)結(jie)構設(she)計、價格機制、運營標準和績效(xiao)(xiao)考核(he)(he)等(deng)(deng)要(yao)求(qiu)；規范(fan)實(shi)施方案審查辦(ban)法(fa)，為(wei)PPP項目提供實(shi)質(zhi)性的(de)(de)操作(zuo)指引。
（二(er)）出臺(tai)水生態(tai)綜合治理PPP模(mo)式績(ji)效考(kao)核(he)辦法建議結(jie)合當前實(shi)行的政(zheng)府和(he)(he)(he)(he)社會資本(ben)合作(zuo)（PPP）項(xiang)(xiang)目(mu)績(ji)效管理操作(zuo)指(zhi)引有關(guan)要(yao)求，建立針對水生態(tai)綜合治理PPP項(xiang)(xiang)目(mu)類型和(he)(he)(he)(he)特點的一套績(ji)效考(kao)核(he)指(zhi)標體系，制定PPP項(xiang)(xiang)目(mu)績(ji)效考(kao)核(he)辦法，將其作(zuo)為付費（扣減和(he)(he)(he)(he)獎勵）和(he)(he)(he)(he)保(bao)證金管理、運營改進、完善(shan)監管機制和(he)(he)(he)(he)風險(xian)分(fen)擔機制調整的重要(yao)依(yi)據，既可規(gui)避(bi)保(bao)底回購、保(bao)底承諾、名(ming)股實(shi)債(zhai)、購買服(fu)務等(deng)問題，也有利(li)于(yu)加強政(zheng)府付費項(xiang)(xiang)目(mu)的規(gui)范化(hua)和(he)(he)(he)(he)科(ke)學化(hua)管理。（三）建立和(he)(he)(he)(he)完善(shan)項(xiang)(xiang)目(mu)激勵機制
一(yi)是(shi)政策性的激(ji)勵。主要包括財稅優惠、財政補貼等(deng)，如在蒙自市案例以“中央預算內資(zi)金(jin)”及(ji)“省級補助資(zi)金(jin)”以資(zi)本公積(ji)的方式注入項目，降低了(le)社會資(zi)本融(rong)資(zi)難度，也降低了(le)項目資(zi)金(jin)使用成本。
二是運(yun)營期(qi)(qi)的(de)(de)激(ji)(ji)(ji)(ji)勵(li)。PPP模式(shi)具有長期(qi)(qi)關系型契約的(de)(de)特(te)征(zheng)，在長達10年至30年的(de)(de)生命(ming)周期(qi)(qi)中，合(he)作雙方存在博弈行為，更要注重(zhong)運(yun)營期(qi)(qi)的(de)(de)激(ji)(ji)(ji)(ji)勵(li)，設(she)置合(he)理(li)的(de)(de)激(ji)(ji)(ji)(ji)勵(li)措施，可以鼓(gu)勵(li)社(she)(she)會(hui)資本在提供優質的(de)(de)水生態公共產(chan)品的(de)(de)同時，通(tong)過改善管理(li)、技(ji)術創新等(deng)方式(shi)來獲得更高的(de)(de)合(he)法收益。三是收益分(fen)配的(de)(de)激(ji)(ji)(ji)(ji)勵(li)。項目(mu)(mu)(mu)公司需同時承(cheng)擔項目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)建設(she)及運(yun)營維護等(deng)，政(zheng)府(fu)方通(tong)過設(she)置績效(xiao)考核(he)指標，將項目(mu)(mu)(mu)公司收益與(yu)項目(mu)(mu)(mu)績效(xiao)考核(he)結(jie)(jie)果(guo)掛鉤，強化項目(mu)(mu)(mu)產(chan)出績效(xiao)對(dui)社(she)(she)會(hui)資本收益的(de)(de)激(ji)(ji)(ji)(ji)勵(li)約束效(xiao)果(guo)。如(ru)在銅(tong)伊縣嵩河(he)案(an)例中，采取(qu)實行懲罰與(yu)補(bu)貼相結(jie)(jie)合(he)的(de)(de)措施實現政(zheng)府(fu)和(he)社(she)(she)會(hui)資本方的(de)(de)激(ji)(ji)(ji)(ji)勵(li)相容。（四）靈活運(yun)用水生態綜合(he)治(zhi)理(li)PPP模式(shi)
項(xiang)目能否采用(yong)PPP模式(shi)(shi)是有一定限制條(tiao)件(jian)的，在(zai)(zai)項(xiang)目識別階段(duan)要(yao)(yao)通(tong)過物有所(suo)值評價和(he)財政(zheng)承受能力(li)論(lun)證，在(zai)(zai)準(zhun)備階段(duan)要(yao)(yao)編制實施方案，在(zai)(zai)采購階段(duan)還(huan)要(yao)(yao)受到(dao)財政(zheng)承受能力(li)10%紅線等政(zheng)策制約(yue)，并存(cun)(cun)在(zai)(zai)流標的可能性，項(xiang)目落地周期相對較長；加之我國幅員(yuan)遼闊，不同地區之間財政(zheng)狀況、政(zheng)府治理(li)能力(li)、基(ji)礎設施領域(yu)市場化程度等方面存(cun)(cun)在(zai)(zai)較大差(cha)異，并不是所(suo)有水生態綜合(he)治理(li)項(xiang)目都(dou)適宜采用(yong)PPP模式(shi)(shi)。在(zai)(zai)實際應用(yong)中，還(huan)要(yao)(yao)根據項(xiang)目特點(dian)(dian)，靈(ling)活構建符合(he)項(xiang)目特點(dian)(dian)的模式(shi)(shi)。唯有如此，才能發揮PPP模式(shi)(shi)緩解(jie)財政(zheng)壓力(li)、提高(gao)投資效率、提升服務水平(ping)等優勢(shi)。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
