【谷騰環保網訊】在(zai)建(jian)設項目(mu)(mu)環(huan)(huan)評(ping)(ping)審(shen)(shen)批許可中(zhong)(zhong)，有(you)時會收到對建(jian)設項目(mu)(mu)有(you)異議的個(ge)人要(yao)求舉行聽(ting)證(zheng)的書(shu)面(mian)申(shen)(shen)請，生態(tai)(tai)環(huan)(huan)境(jing)部(bu)門要(yao)對其(qi)申(shen)(shen)請內(nei)容(rong)進行審(shen)(shen)查(cha)(cha)，并給予書(shu)面(mian)答(da)復(fu)。基層(ceng)生態(tai)(tai)環(huan)(huan)境(jing)部(bu)門對此類申(shen)(shen)請如何審(shen)(shen)查(cha)(cha)、如何答(da)復(fu)，往(wang)往(wang)存在(zai)不少困惑(huo)。筆者(zhe)從適用情形、審(shen)(shen)查(cha)(cha)內(nei)容(rong)、救(jiu)濟途徑等方面(mian)，對環(huan)(huan)評(ping)(ping)審(shen)(shen)批中(zhong)(zhong)有(you)關聽(ting)證(zheng)申(shen)(shen)請的審(shen)(shen)查(cha)(cha)答(da)復(fu)要(yao)點進行分析。

要點一：建設項目環評審批許可聽證有哪些適用情形？

建設項目環評審批(pi)許(xu)(xu)可(ke)(ke)本質屬于行政(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)，受《行政(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)法(fa)》調整。依據《行政(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)法(fa)》第(di)46條(tiao)、第(di)47條(tiao)及《環境保護行政(zheng)許(xu)(xu)可(ke)(ke)聽證(zheng)暫(zan)行辦法(fa)》（以下簡稱《辦法(fa)》）第(di)5條(tiao)規定(ding)，建設項目環評審批(pi)許(xu)(xu)可(ke)(ke)聽證(zheng)適(shi)用范圍(wei)有三類。

第一類是按照(zhao)法(fa)律、法(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章的規(gui)(gui)定，實(shi)施建(jian)設項目(mu)環評審(shen)批(pi)許(xu)可應當組(zu)織(zhi)聽(ting)證的。該種情形(xing)為(wei)依法(fa)應當組(zu)織(zhi)聽(ting)證，需有明確的法(fa)律、法(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章規(gui)(gui)定，如(ru)果(guo)沒組(zu)織(zhi)，則環評審(shen)批(pi)許(xu)可決定會(hui)存在程序違法(fa)問題。

第二(er)類是實施涉(she)及公共利益的重大建設項目(mu)環(huan)評審批許可，生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境部門認為需要聽證(zheng)(zheng)的。對(dui)這種情形，生(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境部門具有裁量權(quan)，并(bing)非(fei)都要組織聽證(zheng)(zheng)。

第三類(lei)是(shi)建設項目環評審(shen)批許可直接涉及申請(qing)人(ren)與他人(ren)之間重大利益關系，申請(qing)人(ren)、利害關系人(ren)依法要求聽證(zheng)的(de)。這類(lei)情形是(shi)本文(wen)分析的(de)重點(dian)。

要點二：建設項目環評審批許可聽證申請審查應注意哪些？

首先，生(sheng)態環(huan)境部門要對聽證申(shen)請(qing)材料進行(xing)審查，是否(fou)符合(he)《辦法(fa)》第22條規(gui)定(ding)要求，包(bao)括聽證申(shen)請(qing)人的(de)姓名、住址和申(shen)請(qing)聽證的(de)具(ju)體要求、依(yi)據、理由(you)等是否(fou)齊全，申(shen)請(qing)材料不齊備的(de)，應當一(yi)次性告知聽證申(shen)請(qing)人補正。

其(qi)次，建設項目環評審批聽證申(shen)請(qing)往往適(shi)用(yong)上文(wen)第(di)三類情形(xing)進(jin)行審查，但是生態環境部門還是有必要先自查被(bei)申(shen)請(qing)聽證的建設項目是否屬于上文(wen)前兩類情形(xing)。

對(dui)于上文第三(san)類(lei)情形，依據原環境(jing)保護部(bu)《關(guan)于環評(ping)(ping)審(shen)批(pi)利害關(guan)系人聽(ting)證資格問題的(de)復(fu)函》（環函〔2015〕152號）規定，位于環境(jing)影響評(ping)(ping)價范(fan)(fan)(fan)圍內，但不屬于城鄉(xiang)規劃主管(guan)部(bu)門批(pi)復(fu)的(de)建(jian)設項(xiang)目(mu)建(jian)設用地范(fan)(fan)(fan)圍內的(de)利害關(guan)系人，方具有聽(ting)證申請資格。換句話說，聽(ting)證申請人如果位于該建(jian)設項(xiang)目(mu)環境(jing)影響評(ping)(ping)價范(fan)(fan)(fan)圍外，或在環境(jing)影響評(ping)(ping)價范(fan)(fan)(fan)圍內但又屬于城鄉(xiang)規劃主管(guan)部(bu)門批(pi)復(fu)的(de)建(jian)設項(xiang)目(mu)建(jian)設用地范(fan)(fan)(fan)圍內，則無(wu)聽(ting)證申請資格。

因此，生態環境部門要(yao)結(jie)合聽(ting)證(zheng)(zheng)申請理由，有必(bi)要(yao)對聽(ting)證(zheng)(zheng)申請人(ren)住所等位(wei)置(zhi)情(qing)況進行核(he)實并持有確(que)鑿(zao)的證(zheng)(zheng)據，以(yi)判斷聽(ting)證(zheng)(zheng)申請人(ren)是否符合上述(shu)聽(ting)證(zheng)(zheng)申請人(ren)的資格條件(jian)。

要點三：不予受理聽證申請的答復，是否有必要告知救濟途徑？

經審查，排除依法(fa)應當(dang)組織(zhi)聽(ting)證(zheng)情(qing)形以外(wai)，對于不(bu)具(ju)聽(ting)證(zheng)資格的(de)申請人，生態(tai)環(huan)境(jing)部(bu)門(men)應按《辦法(fa)》第(di)24條規定，將不(bu)予受理聽(ting)證(zheng)申請的(de)答復書(shu)面(mian)告(gao)知申請人。那么，在(zai)書(shu)面(mian)答復里，有無必要告(gao)知當(dang)事人行政復議或(huo)行政訴訟的(de)救濟途(tu)徑呢？

《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)可法(fa)(fa)》第7條規定，“公民、法(fa)(fa)人或(huo)(huo)者其他組織對(dui)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機關實施行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)可，享有陳(chen)述權、申辯權；有權依法(fa)(fa)申請行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復議(yi)或(huo)(huo)者提起(qi)(qi)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)訴(su)訟(song)”，也就是說，對(dui)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)許(xu)可決定這一具體行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)為不(bu)服，可以提起(qi)(qi)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復議(yi)或(huo)(huo)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)訴(su)訟(song)。

從《行(xing)政許(xu)可(ke)(ke)法(fa)》條文章節結構來看(kan)，聽證屬于行(xing)政許(xu)可(ke)(ke)實施(shi)中的具體(ti)程(cheng)序。《行(xing)政許(xu)可(ke)(ke)法(fa)》第48條第2款(kuan)規定(ding)(ding)，“行(xing)政機(ji)關應當根據聽證筆(bi)錄(lu)，作出(chu)行(xing)政許(xu)可(ke)(ke)決(jue)定(ding)(ding)。”由此可(ke)(ke)見，聽證是行(xing)政機(ji)關為(wei)作出(chu)行(xing)政許(xu)可(ke)(ke)決(jue)定(ding)(ding)前聽取利害關系人意見建(jian)議，為(wei)最終行(xing)政許(xu)可(ke)(ke)決(jue)定(ding)(ding)提供依據的一(yi)個環節。

當(dang)事人之所以申(shen)請聽(ting)證，是(shi)因為該行(xing)(xing)政許可(ke)決定會直接涉及當(dang)事人的(de)(de)重大利(li)益關系，影響其合(he)法權(quan)益。但(dan)聽(ting)證程(cheng)序并非最(zui)終的(de)(de)行(xing)(xing)政許可(ke)決定，無論是(shi)不予受理(li)聽(ting)證申(shen)請，還是(shi)受理(li)聽(ting)證申(shen)請，都尚未直接涉及當(dang)事人的(de)(de)權(quan)利(li)義務、尚未直接影響當(dang)事人的(de)(de)合(he)法權(quan)益。對聽(ting)證程(cheng)序的(de)(de)審(shen)查，應納(na)入行(xing)(xing)政許可(ke)行(xing)(xing)為的(de)(de)合(he)法性(xing)審(shen)查范圍。

因此(ci)，筆者(zhe)認(ren)為(wei)(wei)，聽(ting)證程序不屬(shu)于《行(xing)(xing)(xing)(xing)政復(fu)議法(fa)(fa)》第2條“公民(min)、法(fa)(fa)人或(huo)者(zhe)其他(ta)組織認(ren)為(wei)(wei)具體行(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)侵犯其合法(fa)(fa)權益的，可(ke)以提出行(xing)(xing)(xing)(xing)政復(fu)議申(shen)請”規定的行(xing)(xing)(xing)(xing)政復(fu)議范圍，不予受理聽(ting)證申(shen)請的答復(fu)并非可(ke)復(fu)議的行(xing)(xing)(xing)(xing)政行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)。

《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)訴(su)訟法》第49條規定，當事人(ren)向法院(yuan)提起行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)訴(su)訟，須屬于(yu)人(ren)民法院(yuan)的受案范圍。最高人(ren)民法院(yuan)司法指(zhi)導性(xing)文件(jian)《關(guan)于(yu)進一步保護(hu)和規范當事人(ren)依(yi)法行(xing)(xing)(xing)使行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)訴(su)權的若干意見》（法發(fa)〔2017〕25號）規定，“當事人(ren)針對行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)機(ji)關(guan)未設定其權利(li)義務的重復處理行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)、說(shuo)明性(xing)告知行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)及過程性(xing)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)提起訴(su)訟的，人(ren)民法院(yuan)依(yi)法不予立案”。

2018年2月8日(ri)起施行(xing)(xing)的《最高(gao)人(ren)(ren)民(min)法院(yuan)關于(yu)適用(yong)(yong)〈中華人(ren)(ren)民(min)共和國行(xing)(xing)政(zheng)訴訟(song)法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第(di)1條(tiao)(tiao)第(di)2款(kuan)第(di)6項規(gui)定，“行(xing)(xing)政(zheng)機關為(wei)作出行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)而實施的準備、論(lun)證、研究(jiu)、層(ceng)報(bao)、咨(zi)詢等過程性行(xing)(xing)為(wei)”不(bu)屬(shu)于(yu)人(ren)(ren)民(min)法院(yuan)行(xing)(xing)政(zheng)訴訟(song)的受(shou)案范圍，且法釋〔2018〕1號解釋第(di)163條(tiao)(tiao)規(gui)定“最高(gao)人(ren)(ren)民(min)法院(yuan)以(yi)前(qian)發布的司法解釋與(yu)本解釋不(bu)一致的，不(bu)再適用(yong)(yong)”。

綜上，筆者認為，不予受(shou)理聽證(zheng)申請的答復屬(shu)于聽證(zheng)程序環(huan)節(jie)，是行政許可的一(yi)個過程性(xing)行為，不具有可訴性(xing)。

要點四：不具聽證資格的申請人后續對審批決定提起行政復議或行政訴訟，是否符合受理條件？

按上文闡述，不具聽(ting)證(zheng)資格的(de)(de)申(shen)請人(ren)因(yin)其位于環(huan)(huan)境影響(xiang)評價范圍外，或位于環(huan)(huan)境影響(xiang)評價范圍，且又屬于城鄉規劃主(zhu)管部(bu)門批復的(de)(de)建設(she)項目(mu)建設(she)用(yong)地范圍內，其并非建設(she)項目(mu)準(zhun)予環(huan)(huan)評審批決定的(de)(de)利害關系人(ren)。

《行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)法(fa)實施條(tiao)(tiao)例(li)》第28條(tiao)(tiao)規(gui)定(ding)(ding)了行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)申(shen)請(qing)(qing)受理(li)的條(tiao)(tiao)件(jian)(jian)，其第2項(xiang)規(gui)定(ding)(ding)條(tiao)(tiao)件(jian)(jian)為“申(shen)請(qing)(qing)人(ren)(ren)與具(ju)(ju)體(ti)行(xing)政(zheng)行(xing)為有利害關(guan)系”。顯(xian)然，不(bu)具(ju)(ju)聽證資(zi)格的申(shen)請(qing)(qing)人(ren)(ren)不(bu)符合(he)此(ci)項(xiang)條(tiao)(tiao)件(jian)(jian)，依據《行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)法(fa)》第17條(tiao)(tiao)規(gui)定(ding)(ding)，行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)機關(guan)對(dui)不(bu)符合(he)條(tiao)(tiao)件(jian)(jian)的行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)申(shen)請(qing)(qing)，決(jue)定(ding)(ding)不(bu)受理(li)并書面告知(zhi)申(shen)請(qing)(qing)人(ren)(ren)。當然，申(shen)請(qing)(qing)人(ren)(ren)對(dui)行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)機關(guan)不(bu)予受理(li)的決(jue)定(ding)(ding)，依據《行(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)法(fa)》第19條(tiao)(tiao)規(gui)定(ding)(ding)，可以依法(fa)向人(ren)(ren)民法(fa)院(yuan)提起行(xing)政(zheng)訴訟。

《行(xing)(xing)政(zheng)訴訟(song)法(fa)》第(di)25條第(di)1款規定(ding)“行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)的(de)相對人(ren)(ren)以(yi)及其他與行(xing)(xing)政(zheng)行(xing)(xing)為(wei)有利(li)害關系(xi)的(de)公(gong)(gong)民、法(fa)人(ren)(ren)或者其他組(zu)織(zhi)，有權提(ti)起訴訟(song)”。法(fa)釋(shi)〔2018〕1號解(jie)釋(shi)第(di)1條第(di)2款第(di)10項規定(ding)，“對公(gong)(gong)民、法(fa)人(ren)(ren)或者其他組(zu)織(zhi)權利(li)義務(wu)不(bu)產生實際影響的(de)行(xing)(xing)為(wei)”，不(bu)屬于人(ren)(ren)民法(fa)院行(xing)(xing)政(zheng)訴訟(song)的(de)受案范圍。

據(ju)此，不(bu)具聽證資(zi)格的申請人并非準(zhun)予建(jian)設項(xiang)目環評審(shen)(shen)批決定的利害關系人，準(zhun)予建(jian)設項(xiang)目環評審(shen)(shen)批決定對其(qi)權利義務不(bu)產生實(shi)際影響。

反(fan)而(er)言之，對于準予(yu)建設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)環評(ping)審(shen)批許可決(jue)定(ding)而(er)言，如(ru)果建設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)環境影響評(ping)價范(fan)圍(wei)外的(de)公民(min)也(ye)(ye)都可以提起行政(zheng)訴(su)(su)訟(song)，比方(fang)說，位于北京的(de)某建設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)被準予(yu)環評(ping)審(shen)批，全國(guo)人民(min)都來提起行政(zheng)訴(su)(su)訟(song)，這明(ming)顯違背《行政(zheng)訴(su)(su)訟(song)法》的(de)立法精(jing)神。因此，不具(ju)有聽證(zheng)資格的(de)申請人，對準予(yu)建設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)環評(ping)審(shen)批決(jue)定(ding)也(ye)(ye)不具(ju)有可訴(su)(su)性。

綜上，筆者(zhe)認(ren)為，生態環(huan)境部門對于(yu)(yu)建設項(xiang)目(mu)環(huan)評審(shen)批聽(ting)證(zheng)申請(qing)應當認(ren)真(zhen)審(shen)查，核(he)實申請(qing)人(ren)(ren)是否具(ju)有(you)聽(ting)證(zheng)資格(ge)，并掌握確鑿證(zheng)據(ju)。對于(yu)(yu)不(bu)具(ju)備(bei)聽(ting)證(zheng)資格(ge)的申請(qing)人(ren)(ren)應不(bu)予受理(li)聽(ting)證(zheng)并書面告知，不(bu)予受理(li)聽(ting)證(zheng)申請(qing)的答(da)復(fu)不(bu)具(ju)可(ke)復(fu)議性(xing)和可(ke)訴訟(song)性(xing)。不(bu)具(ju)聽(ting)證(zheng)資格(ge)的申請(qing)人(ren)(ren)對準予建設項(xiang)目(mu)環(huan)評審(shen)批決定提起行(xing)政復(fu)議或行(xing)政訴訟(song)，不(bu)符合(he)行(xing)政復(fu)議受理(li)條件，也不(bu)屬行(xing)政訴訟(song)的受案范圍(wei)。

作者單(dan)位：浙(zhe)江省(sheng)嘉興(xing)市生態(tai)環境局平湖分(fen)局

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