垃圾治理市場準入探討
【谷騰環保網訊】垃圾治理市場準入管理措施由法律、行政法規和國務院決定設定，臨時性市場準入管理措施可由行業或地方性法規、省級人民政府規章設定。垃圾治理市場準入負面清單可查找一年一修訂的《市場準入負面清單》；市場準入負面清單以外的領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。
1.垃圾治理市場準入負面清單
根據《市場準入負面清單（2021年版）》，垃圾治理市場準入的負面清單如下。
1）禁止業務
禁止“國家產業政策明令淘汰和限制的產品、技術、工藝、設備及行為（《市場準入負面清單（2021年版）》第2項，事項編碼100002）”。
2）許可業務
（1）“未經許可，不得從事污染物監測、貯存、處置等經營業務。設立放射性廢物貯存、處置單位許可”；具體許可事項共6項：①設立放射性廢物監測、貯存、處置等單位許可，②危險廢物經營許可，③危險廢物越境轉移核準，④廢棄電器電子產品處理企業審批，⑤生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處理服務審批，⑥城市建筑垃圾處置核準（《市場準入負面清單（2021年版）》第83項，事項編碼214002）。
（2）“未經許可，不得從事報廢機動車回收拆解業務”（《市場準入負面清單（2021年版）》第37項，事項編碼203020）。從事報廢機動車回收拆解業務的市場主體應具有報廢機動車回收企業資質。
（3）其他相關許可事項
從事與垃圾治理相關的下列業務需要許可：①城鄉規劃編制，②建設工程勘察、設計、監理業務，③檢驗、監測、認證業務，④燃氣經營，⑤肥料，⑥動物飼養，⑦電力業務、承裝（修、試）電力設施，⑧危險化學品生產經營，具體規定查看《市場準入負面清單（2021年版）》。
（4）地方性許可事項
一些地方可能設定廢棄油脂收集（福建）、廢舊金屬回收（云南）、報廢農用機動車回收、城市供熱等許可事項。
2.《固廢法（2020年第二次修訂）》規定的市場準入負面清單
《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是垃圾治理行業的專業法，其設定了比《市場準入負面清單（2021年版）》更寬泛、嚴格、嚴厲的市場準入負面清單。
1）禁止業務
（1）禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置（第二十三條）。
（2）生產者、銷售者、進口者、使用者應當在國務院工業和信息化主管部門會同國務院有關部門規定的期限內分別停止生產、銷售、進口或者使用列入限期淘汰名錄中的設備。生產工藝的采用者應當在國務院工業和信息化主管部門會同國務院有關部門規定的期限內停止采用列入限期淘汰名錄中的工藝。列入限期淘汰名錄被淘汰的設備，不得轉讓給他人使用（第三十三條）。
（3）禁止畜禽養殖場、養殖小區利用未經無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽（第五十七條第三款）。
（4）禁止將廢棄機動車船等交由不符合規定條件的企業或者個人回收、拆解（第六十七條第二款）
（5）國家依法禁止、限制生產、銷售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品（第六十九條）
（6）禁止重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污泥進入農用地（第七十二條）。
2）許可業務
（1）產生工業固體廢物的單位應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定（第三十九條）。
（2）工程施工單位應當編制建筑垃圾處理方案，采取污染防治措施，并報縣級以上地方人民政府環境衛生主管部門備案（第六十三條）。
（3）產生危險廢物的單位，應當按照國家有關規定制定危險廢物管理計劃（第七十八條第一款）；危險廢物管理計劃應當報產生危險廢物的單位所在地生態環境主管部門備案（第七十八條第二款）。
（4）轉移固體廢物出省、自治區、直轄市行政區域利用的，應當報固體廢物移出地的省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門備案（第二十二條第二款）。
（5）產生、收集廚余垃圾的單位和其他生產經營者，應當將廚余垃圾交由具備相應資質條件的單位進行無害化處理（第五十七條第二款）。
（6）從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的單位，應當按照國家有關規定申請取得許可證。許可證的具體管理辦法由國務院制定（第八十條）。
（7）關閉、閑置或者拆除生活垃圾處理應當經所在地的市、縣級人民政府環境衛生主管部門商所在地生態環境主管部門同意后核準，并采取防止污染環境的措施（第五十五條第三款）。
（8）產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當依法制定意外事故的防范措施和應急預案，并向所在地生態環境主管部門和其他負有固體廢物污染環境防治監督管理職責的部門備案（第八十五條）。
3）禁止行為
《固廢法（2020年第二次修訂）》規定禁止領域、業務外，還規定了禁止行為。
（1）禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡以及法律法規規定的其他地點傾倒、堆放、貯存固體廢物（第二十條第二款）。
（2）在生態保護紅線區域、永久基本農田集中區域和其他需要特別保護的區域內，禁止建設工業固體廢物、危險廢物集中貯存、利用、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場（第二十一條）。
（4）禁止向生活垃圾收集設施中投放工業固體廢物（第三十六條第二款）。
（5）禁止隨意傾倒、拋撒、堆放或者焚燒生活垃圾（第四十九條第二款）。
（6）禁止擅自關閉、閑置或者拆除生活垃圾處理設施、場所（第五十五條第三款）。
（8）禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的其他區域露天焚燒秸稈（第六十五條第三款）。
（11）禁止擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮污水處理設施產生的污泥和處理后的污泥。禁止重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污泥進入農用地（第七十二條）。
（12）禁止無許可證或者未按照許可證規定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營活動（第八十條第二款）。禁止將危險廢物提供或者委托給無許可證的單位或者其他生產經營者從事收集、貯存、利用、處置活動（第八十條第三款）。
（13）禁止混合收集、貯存、運輸、處置性質不相容而未經安全性處置的危險廢物（第八十一條第一款）。禁止將危險廢物混入非危險廢物中貯存（第八十一條第二款）。禁止將危險廢物與旅客在同一運輸工具上載運（第八十三條第二款）。禁止經中華人民共和國過境轉移危險廢物（第八十九條）。
3.思考與建議
1）關于2份垃圾治理市場準入負面清單的比較
比較《市場準入負面清單（2021年版）》與《固廢法（2020年第二次修訂）》給出的垃圾治理市場準入負面清單，在廢棄電器電子產品回收處理、生活垃圾及其廚余垃圾處理和工業垃圾處理方面存在不同。
（1）廢棄電器電子產品回收處理。《市場準入負面清單（2021年版）》依據《廢棄電器電子產品回收處理管理條例（中華人民共和國國務院令第551號）》將廢棄電器電子產品回收處理列為許可事項。依據《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》《廢棄電器電子產品處理資格許可管理辦法》，國家對列入《廢棄電器電子產品處理目錄》的廢棄電器電子產品的回收處理及相關活動實行資格許可制度；設區的市級人民政府生態環境主管部門審批廢棄電器電子產品處理企業資格。
（2）生活垃圾及其廚余垃圾處理。《市場準入負面清單（2021年版）》依據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定（國務院令第412號）》第102項“從事城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處理服務審批”，保留生活垃圾處理服務審批事項；但依據《固廢法（2020年第二次修訂）》第四十八條，縣級以上地方人民政府環境衛生等主管部門可以通過招標等方式選擇具備條件的單位從事生活垃圾處理，這說明生活垃圾處理服務可按行政協議（行政合同）對待；實際操作中也是生活垃圾處理項目的中標企業自動獲得經營權。
對廚余垃圾處理，《固廢法（2020年第二次修訂）》第五十七條第二款明確規定產生、收集廚余垃圾的單位和其他生產經營者，應當將廚余垃圾交由具備相應資質條件的單位進行無害化處理；而《市場準入負面清單（2021年版）》則沒有將其列入許可清單。鑒于目前沒有廚余垃圾處理企業許可辦法，實際操作時可暫時按生活垃圾處理服務許可辦法處理。
（3）工業垃圾處理。《固廢法（2020年第二次修訂）》第三十七條規定，“產生工業固體廢物的單位委托他人運輸、利用、處置工業固體廢物的，應當對受托方的主體資格和技術能力進行核實，依法簽訂書面合同，在合同中約定污染防治要求。”工業垃圾處理企業應當具有處理資格；但目前情況是工業垃圾（危險廢物除外）處理主要是私人協議（私人合同）行為，并沒有處理企業許可；《市場準入負面清單（2021年版）》也沒有列出工業垃圾處理許可事項。將來如何貫徹落實《固廢法（2020年第二次修訂）》第三十七條還有待研究。
2）行政協議許可化
行政協議（又稱行政合同或行政契約）和行政許可、行政監督、行政處罰、行政強制一樣，是重要的垃圾治理行政工具；而且在土地用途管理制度和三規合一制度安排下，行政協議實際上已經許可化，即行政協議是“許可+協議”的融合，垃圾處理特許協議是一種行政協議。對于政府主管部門負責的生活垃圾（包括廚余垃圾）的處理服務，行政協議更方便行政機關實施行政管理職能和更好地保障公益和平衡私利公益，值得提倡與推廣。
3）垃圾治理企業資格建議
建議整合各類垃圾處理企業資質，全國統一設置垃圾治理企業資質，分甲、乙、丙三個等級，甲級可處理包括危險廢物的所有垃圾，乙級可處理除危險廢物外的其他垃圾，丙級只能處理一般工業垃圾和農業種植廢物（秸稈），以便推動公平競爭和跨行業、跨區域垃圾協同處理。
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