【谷騰環保網訊】當前，我國(guo)大江(jiang)大河流(liu)域(yu)(yu)(yu)整體性(xing)(xing)生(sheng)態(tai)保(bao)(bao)護布局逐漸形成，一些區(qu)域(yu)(yu)(yu)性(xing)(xing)生(sheng)態(tai)保(bao)(bao)護規劃或(huo)政策也相繼出(chu)(chu)臺(tai)。但在日常生(sheng)產(chan)及生(sheng)態(tai)治理(li)執(zhi)法(fa)實踐中，實現區(qu)域(yu)(yu)(yu)性(xing)(xing)綜合生(sheng)態(tai)系統保(bao)(bao)護和可持續發展仍然面臨(lin)諸多矛(mao)(mao)盾和問題，其中的突出(chu)(chu)矛(mao)(mao)盾在于，區(qu)域(yu)(yu)(yu)生(sheng)態(tai)保(bao)(bao)護及高(gao)質量發展所需的系統協調性(xing)(xing)與(yu)地(di)方行政區(qu)域(yu)(yu)(yu)的分割性(xing)(xing)之間的矛(mao)(mao)盾。

隨(sui)著我國(guo)自(zi)然生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)由點及線、由平(ping)面到立體(ti)空(kong)間的逐次展開，包括流域在內的區域性綜合(he)性生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)成為我國(guo)自(zi)然生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)與治理(li)的發(fa)展趨(qu)勢和(he)目標。我國(guo)當前已(yi)經在技(ji)術規(gui)劃、黨內法(fa)規(gui)和(he)政策乃至法(fa)律層面加強區域性協同(tong)生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)治理(li)和(he)可持續發(fa)展。

首先，區域(yu)性發(fa)(fa)展(zhan)規劃或技術指南陸續(xu)出臺。比如(ru)，今年(nian)7月中(zhong)央全(quan)面深化(hua)改革(ge)委員會審(shen)議(yi)通過了《青藏高原生(sheng)態環(huan)境保(bao)護和可持續(xu)發(fa)(fa)展(zhan)方案》，中(zhong)共(gong)中(zhong)央、國務院10月印發(fa)(fa)了《黃河流域(yu)生(sheng)態保(bao)護和高質量發(fa)(fa)展(zhan)規劃綱要》，生(sheng)態環(huan)境部12月印發(fa)(fa)了《規劃環(huan)境影響評(ping)價技術導則 流域(yu)綜(zong)合規劃》等(deng)。

其次，區(qu)(qu)(qu)(qu)域性(xing)生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)(hu)法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規(gui)陸(lu)續出臺，為(wei)區(qu)(qu)(qu)(qu)域生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)(hu)和(he)污染治(zhi)理提(ti)供法(fa)(fa)律保(bao)障。在法(fa)(fa)律層面，《環境保(bao)護(hu)(hu)(hu)法(fa)(fa)》第20條(tiao)明(ming)確規(gui)定，國(guo)(guo)家建立跨行(xing)政區(qu)(qu)(qu)(qu)域的重點區(qu)(qu)(qu)(qu)域、流(liu)域環境污染和(he)生(sheng)態(tai)破壞聯合(he)防治(zhi)協調機制，實行(xing)統(tong)一(yi)規(gui)劃(hua)、統(tong)一(yi)標準、統(tong)一(yi)監(jian)測(ce)、統(tong)一(yi)防治(zhi)措施(shi)，為(wei)區(qu)(qu)(qu)(qu)域性(xing)生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)(hu)執法(fa)(fa)奠定了立法(fa)(fa)基礎。今年(nian)3月正式(shi)施(shi)行(xing)的《長(chang)江保(bao)護(hu)(hu)(hu)法(fa)(fa)》，為(wei)長(chang)江流(liu)域系統(tong)性(xing)整體(ti)性(xing)自然生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)(hu)提(ti)供有力(li)的法(fa)(fa)律保(bao)障；《黃河(he)保(bao)護(hu)(hu)(hu)法(fa)(fa)》已(yi)于今年(nian)10月通過國(guo)(guo)務院常務會(hui)議(yi)討論，并(bing)提(ti)交全國(guo)(guo)人大常委會(hui)審議(yi)。在法(fa)(fa)規(gui)方面，《淮河(he)流(liu)域水污染防治(zhi)暫行(xing)條(tiao)例(li)》于20世紀90年(nian)代即已(yi)出臺，并(bing)于2011年(nian)進行(xing)修訂；《太(tai)湖流(liu)域管(guan)理條(tiao)例(li)》也已(yi)出臺十年(nian)。

第三，在(zai)具(ju)體行(xing)政監(jian)管(guan)執法(fa)(fa)機(ji)制(zhi)方(fang)面，逐步(bu)加強區(qu)域性監(jian)管(guan)機(ji)構(gou)(gou)和人(ren)員配(pei)置，為統(tong)一(yi)監(jian)管(guan)執法(fa)(fa)提(ti)供組織機(ji)構(gou)(gou)保障。除了(le)已有的(de)流域或區(qu)域性監(jian)管(guan)協調機(ji)構(gou)(gou)比如長(chang)(chang)江、黃河(he)等七大流域管(guan)理機(ji)構(gou)(gou)外，國家還(huan)在(zai)探索(suo)逐步(bu)對區(qu)域性自然生態要素進行(xing)統(tong)一(yi)監(jian)管(guan)，推(tui)行(xing)領導責任(ren)制(zhi)，比如2016年底開始推(tui)行(xing)的(de)河(he)長(chang)(chang)制(zhi)、湖長(chang)(chang)制(zhi)以及2020年開始推(tui)行(xing)的(de)林長(chang)(chang)制(zhi)。

盡(jin)管如此，區域(yu)性(xing)自然(ran)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)保(bao)護仍(reng)(reng)面臨諸多問(wen)題。當前陸續出(chu)臺的(de)(de)區域(yu)性(xing)發展規劃或(huo)者技術(shu)(shu)標準(zhun)大多限于(yu)技術(shu)(shu)層面，解(jie)決監管執(zhi)法(fa)(fa)難題還需要強有力的(de)(de)法(fa)(fa)律(lv)和政策(ce)保(bao)障。當前區域(yu)性(xing)自然(ran)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)保(bao)護立法(fa)(fa)雖已初具規模、立法(fa)(fa)位(wei)階不(bu)斷提升(sheng)，但是應該看到，個別法(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)規在理念(nian)上(shang)并(bing)非完全從綜合性(xing)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)系(xi)(xi)統保(bao)護的(de)(de)角度出(chu)發，而且無論是河長制、湖(hu)長制還是林長制，整體仍(reng)(reng)屬(shu)于(yu)分而治(zhi)之的(de)(de)思維方式，其(qi)組織(zhi)任命及人事管理仍(reng)(reng)受制于(yu)地(di)方政府，與真正(zheng)實現山(shan)水林田湖(hu)草(cao)沙(sha)系(xi)(xi)統治(zhi)理的(de)(de)綜合生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)系(xi)(xi)統保(bao)護尚存差(cha)距。

破解上述難題，實現(xian)區域性綜(zong)合生態系(xi)統(tong)保護，筆者(zhe)建(jian)議從以下方面(mian)著手。

首先，加(jia)(jia)(jia)強(qiang)立(li)(li)法(fa)(fa)保(bao)(bao)障。在(zai)當前立(li)(li)法(fa)(fa)部門正組織(zhi)研(yan)究出臺(tai)環境法(fa)(fa)典(dian)之機，加(jia)(jia)(jia)強(qiang)區域性(xing)(xing)(xing)綜合(he)生態(tai)系(xi)統保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)的(de)系(xi)統化梳(shu)理與(yu)體系(xi)性(xing)(xing)(xing)整合(he)，將區域內(nei)(nei)生態(tai)系(xi)統綜合(he)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)過程中(zhong)面臨(lin)的(de)共通(tong)性(xing)(xing)(xing)的(de)問題，比如(ru)，區域聯合(he)執法(fa)(fa)機制(zhi)、區域內(nei)(nei)生態(tai)補償機制(zhi)等納(na)入法(fa)(fa)典(dian)內(nei)(nei)容。同時，在(zai)單行法(fa)(fa)如(ru)《黃河保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)法(fa)(fa)》等區域性(xing)(xing)(xing)生態(tai)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)法(fa)(fa)制(zhi)定過程中(zhong)加(jia)(jia)(jia)強(qiang)包括保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)水(shui)資源在(zai)內(nei)(nei)的(de)綜合(he)生態(tai)系(xi)統保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)；加(jia)(jia)(jia)強(qiang)各立(li)(li)法(fa)(fa)間的(de)協調配合(he)。

其次，加(jia)強《全國(guo)(guo)(guo)生(sheng)態(tai)功能區劃(hua)》與(yu)地方(fang)自然生(sheng)態(tai)保護規劃(hua)的(de)銜接。各地方(fang)政府(fu)應依(yi)據《全國(guo)(guo)(guo)生(sheng)態(tai)功能區劃(hua)》或(huo)相關規劃(hua)指(zhi)引，出臺適(shi)用(yong)于(yu)本地區的(de)技術規劃(hua)或(huo)實施指(zhi)南，加(jia)強全國(guo)(guo)(guo)自然生(sheng)態(tai)系統的(de)一盤棋治理。

第三，強化重(zhong)點(dian)生態(tai)(tai)區(qu)(qu)(qu)域(yu)的(de)(de)(de)(de)聯合(he)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)機(ji)制。除《環境(jing)保護(hu)(hu)法(fa)(fa)(fa)》等規定(ding)了(le)聯合(he)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)機(ji)制外，《青藏高原生態(tai)(tai)環境(jing)保護(hu)(hu)和(he)可持續發展方(fang)(fang)案》等區(qu)(qu)(qu)域(yu)性保護(hu)(hu)規劃中也對區(qu)(qu)(qu)域(yu)聯合(he)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)機(ji)制進行明確規定(ding)。比如，加強生態(tai)(tai)保護(hu)(hu)區(qu)(qu)(qu)域(yu)內上級(ji)政府的(de)(de)(de)(de)統籌協調；推(tui)進區(qu)(qu)(qu)域(yu)內地(di)方(fang)(fang)生態(tai)(tai)環境(jing)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)部門間的(de)(de)(de)(de)信息(xi)共享與交流機(ji)制等。應該注(zhu)意(yi)的(de)(de)(de)(de)是，區(qu)(qu)(qu)域(yu)性聯合(he)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)機(ji)制并(bing)(bing)非(fei)(fei)“一(yi)刀切”，加強自然生態(tai)(tai)區(qu)(qu)(qu)域(yu)的(de)(de)(de)(de)系統性保護(hu)(hu)，重(zhong)在保護(hu)(hu)目標的(de)(de)(de)(de)一(yi)致(zhi)性、保護(hu)(hu)方(fang)(fang)法(fa)(fa)(fa)的(de)(de)(de)(de)綜合(he)性以及執(zhi)(zhi)行標準的(de)(de)(de)(de)統一(yi)性，并(bing)(bing)非(fei)(fei)打(da)亂各(ge)級(ji)地(di)方(fang)(fang)自然生態(tai)(tai)監(jian)管執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)部門的(de)(de)(de)(de)執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)節(jie)奏。應允許地(di)方(fang)(fang)政府在執(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)人員調配、具體時間安排(pai)等方(fang)(fang)面靈活安排(pai)，允許各(ge)級(ji)地(di)方(fang)(fang)政府根據(ju)本(ben)地(di)區(qu)(qu)(qu)經濟、社會(hui)實(shi)際、地(di)區(qu)(qu)(qu)資(zi)源稟賦、生態(tai)(tai)流量(liang)以及民族分布(bu)特點(dian)，制定(ding)并(bing)(bing)施(shi)行適用于本(ben)地(di)區(qu)(qu)(qu)的(de)(de)(de)(de)政策。

作者單位：中國社會科學院法學研究所

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