《黃河保護法》實現“江河戰略”法治化
【谷騰環保網訊】經第十三屆全國人(ren)民代表大(da)會(hui)常務委員會(hui)第三十七次會(hui)議通過的《黃(huang)河(he)保(bao)護法(fa)》，是我國繼《長江保(bao)護法(fa)》之后制定的又(you)一部流(liu)域性(xing)法(fa)律(lv)。《黃(huang)河(he)保(bao)護法(fa)》的出(chu)臺，對于貫徹(che)落(luo)實習近平生態(tai)文(wen)明思想和習近平法(fa)治思想，加(jia)強黃(huang)河(he)流(liu)域生態(tai)環境保(bao)護，保(bao)障黃(huang)河(he)安瀾，推(tui)進水資(zi)源節約集(ji)約利用，推(tui)動(dong)高質量發(fa)(fa)展，保(bao)護傳承弘揚黃(huang)河(he)文(wen)化，實現人(ren)與自(zi)然和諧共生、中(zhong)華民族永續發(fa)(fa)展，具有重大(da)意義。
從立法(fa)(fa)層面看 ，《黃(huang)(huang)河(he)(he)保護法(fa)(fa)》作為(wei)(wei)我國的(de)第二(er)部流(liu)域(yu)法(fa)(fa)律，是全(quan)面推進國家(jia)“江河(he)(he)戰略(lve)”法(fa)(fa)治化的(de)標志(zhi)性(xing)立法(fa)(fa)。《黃(huang)(huang)河(he)(he)保護法(fa)(fa)》在(zai)充分體(ti)現流(liu)域(yu)作為(wei)(wei)自然(ran)(ran)地理單元和(he)社(she)會經濟(ji)發(fa)(fa)展載體(ti)的(de)共性(xing)的(de)基礎上，內容涉及黃(huang)(huang)河(he)(he)流(liu)域(yu)生態(tai)保護和(he)高質(zhi)量發(fa)(fa)展所涵蓋(gai)的(de)14個(ge)主要政府部門和(he)機(ji)構、18個(ge)主要行業產業、25條(tiao)（個(ge)）流(liu)域(yu)內的(de)具體(ti)河(he)(he)湖水(shui)庫、5個(ge)重要山體(ti)、山系，充分體(ti)現出根據本流(liu)域(yu)的(de)自然(ran)(ran)條(tiao)件、經濟(ji)社(she)會發(fa)(fa)展階段和(he)特(te)征“量身定制”的(de)個(ge)性(xing)。
相(xiang)比于《長(chang)(chang)江(jiang)保(bao)護(hu)法》的制(zhi)定無先例(li)可(ke)循，《黃(huang)河(he)保(bao)護(hu)法》可(ke)以從(cong)《長(chang)(chang)江(jiang)保(bao)護(hu)法》的實施過程獲得一些經驗和教訓，并在立(li)法上進(jin)行改進(jin)與完善。從(cong)這個(ge)意義(yi)上，對兩部法律(lv)進(jin)行比較，可(ke)以看到新(xin)時代中國流域立(li)法的明顯進(jin)步。
以法(fa)律形(xing)式全(quan)面貫徹(che)落(luo)實黨中央決策部署
《黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)保(bao)護法(fa)》以法(fa)律(lv)形式全面貫(guan)徹落(luo)實黨(dang)中央(yang)決策部(bu)署，明(ming)(ming)確黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)流域生態(tai)保(bao)護和高(gao)質(zhi)量發展(zhan)，“堅持(chi)中國(guo)共(gong)(gong)產黨(dang)的領(ling)導(dao)”根本(ben)原(yuan)(yuan)則。《黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)保(bao)護法(fa)》第三條明(ming)(ming)確規(gui)定：“黃(huang)(huang)河(he)(he)(he)流域生態(tai)保(bao)護和高(gao)質(zhi)量發展(zhan)，堅持(chi)中國(guo)共(gong)(gong)產黨(dang)的領(ling)導(dao)，落(luo)實重在(zai)保(bao)護、要在(zai)治理的要求(qiu)，加(jia)強污染防治，貫(guan)徹生態(tai)優先、綠色發展(zhan)，量水(shui)而行、節水(shui)為重，因地制宜、分類施策，統(tong)籌謀劃、協同推(tui)進的原(yuan)(yuan)則。”
這(zhe)是首次在生態(tai)環(huan)境保護立法中確立這(zhe)一(yi)原則，充(chong)分體現了中國特(te)色社會主義生態(tai)文明建設和社會主義法治(zhi)道路的根本特(te)征，確保了黃河(he)流域生態(tai)保護和高質量發展(zhan)工(gong)作始終沿著正確政治(zhi)方向前進。
同時，《黃河保(bao)護法》在以“國土(tu)空間”的立體維度界定“流域”概念的基礎上(shang)，體現了(le)流域的“自(zi)然、經(jing)濟社會、文化(hua)”三個屬性。
《長(chang)江保護(hu)法(fa)》對流(liu)(liu)域(yu)(yu)創新地(di)采用了(le)“干(gan)流(liu)(liu)、支流(liu)(liu)和湖泊(bo)形成的(de)(de)(de)(de)集水區域(yu)(yu)所涉及的(de)(de)(de)(de)相關(guan)縣級行政(zheng)區域(yu)(yu)”的(de)(de)(de)(de)“國土空(kong)間”的(de)(de)(de)(de)概念(nian)界(jie)定(ding)方式，既超越了(le)傳(chuan)統立法(fa)將(jiang)流(liu)(liu)域(yu)(yu)界(jie)定(ding)為“水系空(kong)間”的(de)(de)(de)(de)舊式，又呈現(xian)了(le)流(liu)(liu)域(yu)(yu)資(zi)源、生態、環境的(de)(de)(de)(de)“一體三面”特性(xing)(xing)(xing)，更(geng)明(ming)確了(le)流(liu)(liu)域(yu)(yu)的(de)(de)(de)(de)“自然屬(shu)性(xing)(xing)(xing)”與“經濟(ji)社會屬(shu)性(xing)(xing)(xing)”。比《長(chang)江保護(hu)法(fa)》更(geng)豐富的(de)(de)(de)(de)是，《黃河保護(hu)法(fa)》將(jiang)“文化”納入流(liu)(liu)域(yu)(yu)的(de)(de)(de)(de)內涵，體現(xian)了(le)流(liu)(liu)域(yu)(yu)的(de)(de)(de)(de)“自然屬(shu)性(xing)(xing)(xing)”“經濟(ji)社會屬(shu)性(xing)(xing)(xing)”和“文化屬(shu)性(xing)(xing)(xing)”。
《黃河保(bao)護法》在結(jie)構安排上，針對黃河流域生態脆弱的問(wen)題，以(yi)促進高質量發展為目標(biao)，更加(jia)突出“保(bao)護優先”的立法定(ding)位和理念。
《長江保護(hu)法(fa)(fa)》將(jiang)“生態(tai)保護(hu)修(xiu)復(fu)”一章(zhang)置(zhi)于(yu)(yu)資源(yuan)保護(hu)、水污染(ran)防(fang)治之后，《黃河(he)保護(hu)法(fa)(fa)》將(jiang)“生態(tai)保護(hu)與修(xiu)復(fu)、水資源(yuan)節約集約利用(yong)、水沙調(diao)控與防(fang)洪安全(quan)”置(zhi)于(yu)(yu)水污染(ran)防(fang)治一章(zhang)之前，更好(hao)體現了黃河(he)流(liu)域生態(tai)保護(hu)和高質量發展“重在(zai)保護(hu)、要在(zai)治理”的要求。
在具體(ti)(ti)內容上，《黃河保(bao)護法》不僅規定(ding)了(le)水生(sheng)生(sheng)物(wu)完整性(xing)指數(shu)評價體(ti)(ti)系、重(zhong)點水域(yu)禁漁、礦(kuang)山生(sheng)態(tai)修復等《長江保(bao)護法》中已被證明行(xing)之有(you)效(xiao)的(de)(de)制度，還(huan)對地下(xia)水超采、水土(tu)流(liu)(liu)失、土(tu)地沙化等黃河流(liu)(liu)域(yu)突出的(de)(de)生(sheng)態(tai)環境問題進行(xing)了(le)有(you)針對性(xing)的(de)(de)制度設計(ji)。
牢牢抓住(zhu)黃河流域特殊癥結(jie)展開制(zhi)度設計
在流(liu)域治理體制(zhi)上，《黃(huang)河保護法》建(jian)立(li)了更(geng)加(jia)完善的黃(huang)河流(liu)域治理體制(zhi)機制(zhi)。
《長(chang)江保護法》創設了(le)國(guo)(guo)家流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)協(xie)(xie)調機(ji)(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)、省(sheng)際合作協(xie)(xie)同機(ji)(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)。《黃(huang)(huang)(huang)河保護法》在(zai)沿用這一(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度的(de)(de)基(ji)礎上，在(zai)國(guo)(guo)家機(ji)(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)層(ceng)面進(jin)一(yi)步明確了(le)黃(huang)(huang)(huang)河流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)管理(li)(li)(li)(li)(li)機(ji)(ji)(ji)構(gou)、黃(huang)(huang)(huang)河流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)生態(tai)環境監督管理(li)(li)(li)(li)(li)機(ji)(ji)(ji)構(gou)的(de)(de)流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)統(tong)一(yi)治(zhi)理(li)(li)(li)(li)(li)管理(li)(li)(li)(li)(li)的(de)(de)職能。在(zai)省(sheng)際協(xie)(xie)作機(ji)(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)上，依托被實踐證(zheng)明行之有效的(de)(de)“河湖(hu)長(chang)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)”，建立了(le)黃(huang)(huang)(huang)河流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)省(sheng)際河湖(hu)長(chang)聯席會議(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度。形成了(le)“重大事項(xiang)國(guo)(guo)家統(tong)籌+重點事項(xiang)流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)機(ji)(ji)(ji)構(gou)統(tong)管+相關事項(xiang)省(sheng)際協(xie)(xie)調合作”的(de)(de)流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)治(zhi)理(li)(li)(li)(li)(li)管理(li)(li)(li)(li)(li)新機(ji)(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，進(jin)一(yi)步提升了(le)流(liu)(liu)(liu)域(yu)(yu)治(zhi)理(li)(li)(li)(li)(li)管理(li)(li)(li)(li)(li)的(de)(de)系(xi)統(tong)性(xing)、整(zheng)體性(xing)。
在突出流域問題導向上，《黃河保護法》牢(lao)牢(lao)抓住黃河流域“水少沙多、水沙關系不(bu)協調”的特殊(shu)癥結(jie)展開制度設計。
《長江(jiang)保護法》針對長江(jiang)巨(ju)大生(sheng)(sheng)態(tai)系統的(de)污染防治、生(sheng)(sheng)物(wu)多(duo)樣(yang)性保護、水資源多(duo)用途沖(chong)突等問題進行了制(zhi)度設計。黃河流域則(ze)有著明(ming)顯不同于長江(jiang)的(de)生(sheng)(sheng)態(tai)系統和水資源利用方式。
《黃河(he)(he)保護法》堅持問(wen)題(ti)導向，為有效解決(jue)“缺水(shui)(shui)(shui)”這個(ge)黃河(he)(he)流(liu)域(yu)生態保護和高質量發展面臨的(de)最大(da)矛盾，著力構建水(shui)(shui)(shui)資(zi)源(yuan)節(jie)約集約利(li)用法律制度(du)體系；為解決(jue)“水(shui)(shui)(shui)沙(sha)關系不協調”這個(ge)導致(zhi)生態系統脆(cui)弱大(da)問(wen)題(ti)、洪(hong)水(shui)(shui)(shui)泛濫大(da)威脅的(de)根源(yuan)，打出(chu)了(le)“水(shui)(shui)(shui)沙(sha)調控”和“防洪(hong)安(an)全”的(de)組合拳。
在(zai)“督政(zheng)”與“督企”相(xiang)結合(he)上，《黃河保護法》緊(jin)盯(ding)黃河流域高質量發(fa)展不(bu)足這個短板(ban)，加(jia)(jia)大政(zheng)府責任(ren)、加(jia)(jia)重(zhong)企業責任(ren)。
在“督政”方面(mian)，從相關法(fa)(fa)律(lv)(lv)條(tiao)(tiao)文(wen)的(de)數(shu)量來看，共計96條(tiao)(tiao)的(de)《長江(jiang)保(bao)護(hu)法(fa)(fa)》中(zhong)，有(you)62條(tiao)(tiao)有(you)關政府責(ze)任的(de)規定，占(zhan)(zhan)法(fa)(fa)律(lv)(lv)條(tiao)(tiao)文(wen)總(zong)數(shu)的(de)65%。《黃河保(bao)護(hu)法(fa)(fa)》共122條(tiao)(tiao)，其(qi)中(zhong)84條(tiao)(tiao)規定了政府相關責(ze)任及(ji)其(qi)對政府的(de)監督，占(zhan)(zhan)法(fa)(fa)律(lv)(lv)條(tiao)(tiao)文(wen)總(zong)數(shu)的(de)68.8%。
這些條文在具體(ti)而系統(tong)地(di)明(ming)確政(zheng)府責任內容的(de)同時(shi)，沿用了(le)(le)《長江保護法》的(de)地(di)方政(zheng)府負總責和考核評價制度、對地(di)方政(zheng)府約談制度、向人大報告制度，增加了(le)(le)對國(guo)家工(gong)作人員的(de)行政(zheng)處分規定。
對企業違法(fa)(fa)行(xing)為，《黃(huang)河保護法(fa)(fa)》在沿用《長(chang)江保護法(fa)(fa)》規定的(de)行(xing)政(zheng)責任(ren)、民事(shi)(shi)責任(ren)和公益訴(su)訟(song)、刑(xing)事(shi)(shi)責任(ren)的(de)基礎上(shang)，將行(xing)政(zheng)處罰的(de)上(shang)限提升至500萬元并實(shi)行(xing)“雙(shuang)罰”；根據《刑(xing)法(fa)(fa)修正案（十一）》，新增四項與黃(huang)河流(liu)域重(zhong)點保護區(qu)、野生動物保護、自然保護地保護有關的(de)刑(xing)事(shi)(shi)責任(ren)。
完善(shan)了“生態環境—經濟社(she)會—文化傳統”的法律規(gui)則
在“流域法(fa)治”的(de)內涵(han)上，《黃河(he)保(bao)護法(fa)》圍繞以水為核心要素而(er)形成的(de)特殊空間單元治理不(bu)斷拓(tuo)展。
《長江保(bao)護法》在(zai)傳統“流(liu)(liu)域法治(zhi)”涵蓋“水(shui)(shui)資源管理”“水(shui)(shui)污染防治(zhi)”的(de)(de)基(ji)礎上，將(jiang)“水(shui)(shui)生(sheng)態保(bao)護與(yu)修復”“流(liu)(liu)域綠色發展”納(na)入考(kao)量，形成(cheng)了“人與(yu)自(zi)然和諧共生(sheng)”的(de)(de)法律規則基(ji)本構(gou)造。
《黃河保(bao)護(hu)法》在此基礎(chu)上，進(jin)一步(bu)將“黃河文化保(bao)護(hu)傳(chuan)承弘揚”納入流(liu)域法治內涵之(zhi)中(zhong)，完成了從水(shui)(shui)資(zi)源、水(shui)(shui)環境(jing)到水(shui)(shui)生態(tai)、“水(shui)(shui)經濟(ji)”，再到“水(shui)(shui)文化”的(de)新發(fa)展(zhan)，完善了“生態(tai)環境(jing)—經濟(ji)社會(hui)(hui)—文化傳(chuan)統”的(de)法律規則，彰顯了“人與自然和諧共生”的(de)生態(tai)環境(jing)基礎(chu)、經濟(ji)社會(hui)(hui)發(fa)展(zhan)目標和中(zhong)華傳(chuan)統文化根(gen)脈(mo)。
法(fa)(fa)(fa)律的(de)生命在(zai)于實施。《黃(huang)河保護法(fa)(fa)(fa)》的(de)制定，為黃(huang)河流域生態保護和高質量發展奠(dian)定了“良法(fa)(fa)(fa)”基礎。下一步，應認真做好法(fa)(fa)(fa)律實施準備工作并在(zai)法(fa)(fa)(fa)律實施過(guo)程中不(bu)斷進(jin)行(xing)探索(suo)，確(que)保《黃(huang)河保護法(fa)(fa)(fa)》充分(fen)發揮(hui)治理功(gong)能。
一是應(ying)在國(guo)家流域協(xie)調機制(zhi)和地方(fang)(fang)協(xie)作(zuo)機制(zhi)的(de)(de)原(yuan)則規定下，進一步探索流域治理管理體制(zhi)機制(zhi)創新，特別是明晰國(guo)家統(tong)籌協(xie)調機制(zhi)、流域管理機構和省(sheng)際(ji)河(he)湖長(chang)聯席會(hui)議之間的(de)(de)關系和具(ju)體職(zhi)能分工及具(ju)體的(de)(de)協(xie)調、協(xie)同(tong)工作(zuo)方(fang)(fang)式，確保形成流域統(tong)一治理管理的(de)(de)合力。
二(er)是(shi)對有關規(gui)(gui)劃水資(zi)源論證、市場化的水權交易、建設(she)黃河國家(jia)文化公(gong)園(yuan)等創新性制度(du)設(she)計，進一步研究制定配套法規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章(zhang)，完善制度(du)化、規(gui)(gui)范化、程序化設(she)計，確保(bao)制度(du)順暢落(luo)地(di)。
三是對于生(sheng)(sheng)(sheng)態環境(jing)分區管(guan)控(kong)(kong)方案和(he)生(sheng)(sheng)(sheng)態環境(jing)準(zhun)入清單、高(gao)耗水產業準(zhun)入負(fu)面(mian)清單和(he)淘汰(tai)類高(gao)耗水產業目(mu)錄(lu)、干(gan)支(zhi)流岸線管(guan)控(kong)(kong)、生(sheng)(sheng)(sheng)態水位管(guan)控(kong)(kong)指標、野生(sheng)(sheng)(sheng)動(dong)物(wu)資源檔案、灘區名錄(lu)、河湖管(guan)理(li)范(fan)圍(wei)、地(di)下水污(wu)染防治重點排污(wu)單位名錄(lu)等(deng)(deng)多項流域管(guan)理(li)中具體的準(zhun)入條件(jian)、指標、對象、空間范(fan)圍(wei)等(deng)(deng)，有關(guan)政府或(huo)部(bu)門、機構等(deng)(deng)應當按照本法的規定及(ji)時加以制（確）定或(huo)調整并公布。
四是(shi)高度關注流(liu)域執法(fa)和司法(fa)過程中(zhong)已經出(chu)現或可能(neng)出(chu)現的(de)新(xin)情況新(xin)問(wen)題，研(yan)究流(liu)域范圍內統一執法(fa)和司法(fa)標準和尺度的(de)方式方法(fa)，妥善審理涉(she)砂、涉(she)野、涉(she)水產品(pin)、涉(she)水土流(liu)失(shi)等環境資(zi)源類案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創新(xin)。
作(zuo)者為全國政協常委、社會和法(fa)制委員(yuan)會駐會副(fu)主任，中國法(fa)學會副(fu)會長
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