【谷騰環保網訊】《生態環境行政(zheng)處(chu)罰辦(ban)法(fa)》第(di)五十六條相比于《行政(zheng)處(chu)罰法(fa)》第(di)五十九條的(de)規定，生態環境行政(zheng)處(chu)罰決(jue)定書的(de)制(zhi)作(zuo)提出了新的(de)要求，說理(li)式(shi)的(de)執法(fa)將正(zheng)式(shi)、全面地進入生態環境執法(fa)領域。

說(shuo)理(li)式(shi)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)決(jue)定書(shu)制(zhi)作是(shi)執(zhi)法(fa)規范化建設的(de)根本(ben)要求，是(shi)提高執(zhi)法(fa)能(neng)力的(de)現實需要，是(shi)化解(jie)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)爭(zheng)議的(de)重要途徑(jing)，通過說(shuo)理(li)，讓當(dang)事(shi)人明白違法(fa)的(de)“事(shi)理(li)、法(fa)理(li)和情理(li)”，以(yi)“理(li)”服人，從(cong)而減少行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)爭(zheng)議的(de)發生。結合實踐，筆者認為，說(shuo)理(li)式(shi)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)處(chu)(chu)罰(fa)決(jue)定書(shu)制(zhi)作時要圍繞“說(shuo)事(shi)理(li)、說(shuo)情理(li)、說(shuo)法(fa)理(li)”三個方面，才會達到邏輯周密、論證嚴謹、說(shuo)理(li)透徹，起(qi)到法(fa)治教(jiao)育的(de)現實需要。

本文從(cong)三(san)個“說理(li)”來初探說理(li)式(shi)行政(zheng)處(chu)罰決(jue)定(ding)書的制(zhi)作(zuo)，生(sheng)態環境(jing)部(bu)門(men)要充分認(ren)識開展(zhan)說理(li)式(shi)行政(zheng)處(chu)罰決(jue)定(ding)書制(zhi)作(zuo)的現實(shi)意義，以新的《處(chu)罰辦法》實(shi)施為起點，認(ren)真地做(zuo)好說理(li)式(shi)執法。

說清違法事實和證據的運用

 《行政(zheng)處(chu)罰(fa)法(fa)》第四十條規定，違法(fa)事實不清、證據(ju)不足的，不得給予(yu)行政(zheng)處(chu)罰(fa)。作為行政(zheng)處(chu)罰(fa)決(jue)定書最基本的要求就是(shi)做到違法(fa)事實清楚和證據(ju)充分(fen)。因而在“說事理”上要做到三點：

一是(shi)按收集證據來說清違(wei)法(fa)事(shi)實。要(yao)堅持證據裁判(pan)原(yuan)則，展(zhan)開(kai)事(shi)實的(de)說理(li)，對(dui)違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為的(de)構(gou)成(cheng)要(yao)件(jian)、因果關系和違(wei)法(fa)事(shi)實的(de)認定(ding)過程等陳述清楚。在生態(tai)環境行(xing)(xing)政(zheng)處(chu)罰決定(ding)書(shu)中(zhong)，要(yao)把所有的(de)違(wei)法(fa)事(shi)實全(quan)部敘(xu)述完畢，詳細闡明違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為信息，如時間、地點(dian)、行(xing)(xing)為、情節、動機、后果等，使當事(shi)人(ren)比(bi)較系統地理(li)解違(wei)法(fa)事(shi)實的(de)本質。

二是按時間順(shun)序來(lai)說(shuo)清案(an)件過(guo)程。堅持時間脈絡，從人(ren)(ren)的(de)認知規律角度，按時間順(shun)序描述違(wei)(wei)法(fa)事(shi)實(shi)。這樣(yang)的(de)說(shuo)理(li)方式優(you)點(dian)在(zai)于(yu)(yu)：便于(yu)(yu)當事(shi)人(ren)(ren)直接、清晰(xi)地了解違(wei)(wei)法(fa)事(shi)實(shi)的(de)時空，對(dui)于(yu)(yu)違(wei)(wei)法(fa)事(shi)實(shi)易(yi)于(yu)(yu)接受；利于(yu)(yu)執(zhi)法(fa)人(ren)(ren)員(yuan)調查取證(zheng)，可以根據時間的(de)核心節(jie)點(dian)，把行(xing)為、情節(jie)、后(hou)果(guo)、動機等基本要素(su)系統地進行(xing)陳述；便于(yu)(yu)公(gong)眾對(dui)違(wei)(wei)法(fa)事(shi)實(shi)更直觀的(de)了解，以樸素(su)的(de)眼光來(lai)看待案(an)件。

三是按(an)證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)特性(xing)(xing)來說清證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)運(yun)用。堅持證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)特性(xing)(xing)，規范(fan)使用證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)，在現行更多的(de)(de)行政處罰決定中，一般只是列舉證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)，表述為(wei)“以(yi)上事實有(you)某某證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)為(wei)證(zheng)(zheng)”，對于違(wei)法(fa)事實、裁量情節需要(yao)證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)(de)證(zheng)(zheng)明內(nei)容(rong)未作解(jie)釋和說明。所(suo)以(yi)，在證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)(de)說理(li)上，要(yao)闡(chan)述證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)形式和證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)所(suo)要(yao)證(zheng)(zheng)明的(de)(de)內(nei)容(rong)，具體(ti)就(jiu)是堅持證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)(de)合法(fa)性(xing)(xing)、真(zhen)實性(xing)(xing)、關聯性(xing)(xing)來證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)(de)來源、種類和證(zheng)(zheng)明內(nei)容(rong)。具體(ti)說理(li)要(yao)求包括：

敘(xu)述(shu)證(zheng)(zheng)據(ju)的(de)(de)來(lai)源。這是證(zheng)(zheng)據(ju)真實性和合(he)法(fa)(fa)性的(de)(de)要(yao)求，詳細說明證(zheng)(zheng)據(ju)提(ti)取(qu)時間(jian)、提(ti)供單位(wei)，從而判(pan)斷證(zheng)(zheng)據(ju)是否為非法(fa)(fa)證(zheng)(zheng)據(ju)，是否為事(shi)后取(qu)得的(de)(de)證(zheng)(zheng)據(ju)。如“某年某月某日某局制(zhi)作現場檢查筆(bi)錄1份(fen)”，這樣的(de)(de)敘(xu)述(shu)，便于(yu)當事(shi)人了解證(zheng)(zheng)據(ju)的(de)(de)調取(qu)程序，更容易(yi)接(jie)受。

敘述(shu)證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)的(de)(de)(de)(de)證(zheng)(zheng)明(ming)內容。在(zai)敘述(shu)時，不能擴大和縮小證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)證(zheng)(zheng)明(ming)的(de)(de)(de)(de)內容，基于證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)的(de)(de)(de)(de)本身來證(zheng)(zheng)明(ming)范圍(wei)。在(zai)目前的(de)(de)(de)(de)實踐(jian)中(zhong)，我們(men)建議(yi)對每一份(fen)證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)進(jin)行敘述(shu)，不建議(yi)對證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)進(jin)行分組歸(gui)類敘述(shu)證(zheng)(zheng)明(ming)內容。比如“現場(chang)檢查筆(bi)錄”和“調查詢問筆(bi)錄”這兩(liang)種證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)在(zai)證(zheng)(zheng)明(ming)主要(yao)違法(fa)事(shi)實時是(shi)(shi)一致的(de)(de)(de)(de)，但兩(liang)種證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)(ju)本身的(de)(de)(de)(de)側(ce)重點(dian)不同，從而證(zheng)(zheng)明(ming)內容的(de)(de)(de)(de)范圍(wei)也是(shi)(shi)不同的(de)(de)(de)(de)。

全面的說(shuo)理證(zheng)據。處罰(fa)(fa)決定書對于(yu)證(zheng)據的說(shuo)理要堅持全面原(yuan)則，需要說(shuo)理證(zheng)據的材料(liao)(liao)(liao)(liao)包括：證(zheng)明(ming)當事(shi)人身份的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；證(zheng)明(ming)違法(fa)事(shi)實及(ji)其性質、程(cheng)度的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；證(zheng)明(ming)從重(zhong)、從輕(qing)、減輕(qing)、免除(chu)處罰(fa)(fa)情(qing)節的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；證(zheng)明(ming)執法(fa)程(cheng)序的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；證(zheng)明(ming)行政處罰(fa)(fa)前置(zhi)程(cheng)序已經實施的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；證(zheng)明(ming)案(an)件管轄權的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；證(zheng)明(ming)環境執法(fa)人員身份的材料(liao)(liao)(liao)(liao)；其他證(zheng)明(ming)案(an)件事(shi)實的材料(liao)(liao)(liao)(liao)等(deng)。

敘述(shu)(shu)證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)關(guan)聯(lian)性。在幾(ji)類證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)運用中，一定注意關(guan)聯(lian)性，通過敘述(shu)(shu)不同證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)的(de)證(zheng)(zheng)明(ming)內容，從而形成證(zheng)(zheng)據(ju)(ju)鏈證(zheng)(zheng)明(ming)違法事實。

說透違法事實的法律適用

行(xing)政處(chu)罰(fa)法(fa)(fa)(fa)定(ding)原(yuan)則(ze)是(shi)《行(xing)政處(chu)罰(fa)法(fa)(fa)(fa)》的基石，在行(xing)政處(chu)罰(fa)書中必須(xu)要(yao)(yao)有(you)明確法(fa)(fa)(fa)律依據，體現法(fa)(fa)(fa)無明文規定(ding)不處(chu)罰(fa)，做(zuo)到(dao)違法(fa)(fa)(fa)事實和法(fa)(fa)(fa)律依據的一致性。因而(er)，在“說(shuo)法(fa)(fa)(fa)理”上要(yao)(yao)做(zuo)到(dao)三點：

一是堅持法(fa)(fa)定(ding)原則，全面、準(zhun)確(que)地援引(yin)法(fa)(fa)條。處(chu)罰決定(ding)書中適(shi)(shi)用(yong)法(fa)(fa)律依(yi)(yi)據(ju)時應(ying)當完整地引(yin)用(yong)定(ding)性(xing)依(yi)(yi)據(ju)和處(chu)罰依(yi)(yi)據(ju)，要(yao)做到(dao)精(jing)確(que)引(yin)用(yong)能夠準(zhun)確(que)認(ren)定(ding)違法(fa)(fa)事實的(de)(de)實體(ti)性(xing)法(fa)(fa)律依(yi)(yi)據(ju)。比如(ru)《行(xing)(xing)政處(chu)罰法(fa)(fa)》規(gui)定(ding)的(de)(de)“同一個違法(fa)(fa)行(xing)(xing)為違反多個法(fa)(fa)律規(gui)范應(ying)當給予(yu)罰款(kuan)處(chu)罰的(de)(de)，按(an)照罰款(kuan)數額高的(de)(de)規(gui)定(ding)處(chu)罰”的(de)(de)法(fa)(fa)律適(shi)(shi)用(yong)原則時，就要(yao)做到(dao)準(zhun)確(que)的(de)(de)引(yin)用(yong)法(fa)(fa)條；同時又要(yao)引(yin)用(yong)程(cheng)序性(xing)的(de)(de)法(fa)(fa)律規(gui)定(ding)，如(ru)加處(chu)罰款(kuan)、權利救濟途徑(jing)的(de)(de)法(fa)(fa)律依(yi)(yi)據(ju)。

二是(shi)堅持明(ming)(ming)法(fa)(fa)(fa)析理(li)，適(shi)當(dang)地說(shuo)明(ming)(ming)法(fa)(fa)(fa)條(tiao)。為了利于(yu)當(dang)事(shi)人對于(yu)法(fa)(fa)(fa)律依據更好理(li)解(jie)(jie)，對法(fa)(fa)(fa)律條(tiao)文進行(xing)說(shuo)明(ming)(ming)是(shi)必不可(ke)少的(de)(de)。執法(fa)(fa)(fa)人員對于(yu)法(fa)(fa)(fa)律條(tiao)文進行(xing)必需的(de)(de)解(jie)(jie)釋和說(shuo)明(ming)(ming)，是(shi)需要相當(dang)的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律素養的(de)(de)。我們主(zhu)張(zhang)結合(he)違法(fa)(fa)(fa)事(shi)實來(lai)說(shuo)明(ming)(ming)法(fa)(fa)(fa)律適(shi)用(yong)，比如“當(dang)事(shi)人的(de)(de)建(jian)設項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)配套建(jian)設大氣污染處(chu)理(li)設施(shi)未(wei)建(jian)成的(de)(de)行(xing)為違反(fan)了《建(jian)設項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)環境保(bao)護(hu)管(guan)理(li)條(tiao)例》第二十三條(tiao)第一(yi)款違反(fan)本條(tiao)例規(gui)定，需要配套建(jian)設的(de)(de)環境保(bao)護(hu)設施(shi)未(wei)建(jian)成、未(wei)經驗(yan)(yan)收或者驗(yan)(yan)收不合(he)格(ge)……”這樣就可(ke)通過事(shi)實來(lai)說(shuo)明(ming)(ming)法(fa)(fa)(fa)律適(shi)用(yong)的(de)(de)正確(que)，說(shuo)明(ming)(ming)引用(yong)法(fa)(fa)(fa)律條(tiao)文對行(xing)政處(chu)罰有(you)何適(shi)用(yong)力(li)。

三(san)是(shi)堅(jian)持三(san)段(duan)論，適用(yong)邏輯推理(li)演繹(yi)。法律(lv)三(san)段(duan)論具有很強的(de)說(shuo)服力(li)，在(zai)行政處罰中，用(yong)三(san)段(duan)論來論述(shu)違法事實和法律(lv)條文之間的(de)聯系，能(neng)夠達到說(shuo)理(li)教(jiao)育(yu)的(de)功(gong)能(neng)。

比(bi)如(ru)，某公司無證排(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)的(de)(de)行(xing)政處罰中(zhong)，大前提為法律條文，《排(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)可(ke)管理(li)條例(li)》規定(ding)的(de)(de)“未取(qu)得(de)排(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)可(ke)證排(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)污(wu)染物”，小前提是無證排(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)行(xing)為，即“某公司未取(qu)得(de)排(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)可(ke)證的(de)(de)，排(pai)(pai)(pai)(pai)放(fang)了(le)污(wu)染物”。結(jie)論便(bian)是“違反本條例(li)規定(ding)，排(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)單位有下列行(xing)為之一的(de)(de)，由生(sheng)態環境主管部門責令改正或者限制生(sheng)產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的(de)(de)罰款(kuan)；情節嚴重的(de)(de)，報經有批準權的(de)(de)人民政府批準，責令停業、關閉”。

說明行政處罰裁量的幅度

《行(xing)政處罰(fa)法》明(ming)確了公(gong)正公(gong)平原則，執法機關應當向當事(shi)人告知裁量所(suo)基(ji)于的事(shi)實、理(li)由、依據等內(nei)容。因而在“說情理(li)”上要做到三(san)點(dian)：

一(yi)是詳(xiang)細(xi)說明(ming)當(dang)事人意見(jian)的(de)采納。對當(dang)事人陳述(shu)申辯(bian)理由、證(zheng)據或聽證(zheng)的(de)過程、結論和行政機關是否采納意見(jian)的(de)理由、依據，應當(dang)詳(xiang)細(xi)闡述(shu)，當(dang)事人放(fang)棄(qi)陳述(shu)申辯(bian)或聽證(zheng)的(de)也(ye)應予以說明(ming)。

二是(shi)細化說(shuo)明行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)的自由(you)裁(cai)量(liang)。包括：堅持(chi)裁(cai)量(liang)的依據，比如前述(shu)“無(wu)證排(pai)污”的行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)，可以敘述(shu)為依據《浙江省生態環(huan)境行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)裁(cai)量(liang)基準(zhun)規(gui)定》規(gui)定的排(pai)污單位(wei)(wei)管理(li)類(lei)別、排(pai)放污染(ran)物種(zhong)類(lei)、違法(fa)(fa)行(xing)(xing)為持(chi)續時間、建設項(xiang)目地點(dian)、環(huan)境違法(fa)(fa)次(ci)數、對周邊居民或(huo)單位(wei)(wei)等造成(cheng)的不良(liang)影響等因素(su)作出罰(fa)(fa)款額度；作出從(cong)重、從(cong)輕、減輕或(huo)其他(ta)有裁(cai)量(liang)幅度的行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)的，應當在行(xing)(xing)政處(chu)罰(fa)(fa)決定書中說(shuo)明法(fa)(fa)定理(li)由(you)和依據。

三(san)是規范說(shuo)明行政處罰(fa)裁(cai)(cai)量(liang)的(de)程(cheng)序。包括：說(shuo)理執法人員對(dui)于(yu)裁(cai)(cai)量(liang)因素選擇(ze)(ze)和(he)考量(liang)的(de)過程(cheng)；說(shuo)理最終裁(cai)(cai)量(liang)選擇(ze)(ze)的(de)決(jue)定(ding)，如表述(shu)集體審議時對(dui)于(yu)基(ji)本裁(cai)(cai)量(liang)因素的(de)確定(ding)和(he)對(dui)從輕、從重等(deng)情節的(de)選擇(ze)(ze)合理性的(de)決(jue)定(ding)。

作者(zhe)單位：浙江(jiang)省溫州(zhou)市生(sheng)態環境局(ju)(ju)平陽分局(ju)(ju)

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