【谷騰環保網訊】分類政(zheng)策(ce)(ce)減少了垃(la)圾，焚燒爐依然建設不(bu)停，中(zhong)國(guo)的垃(la)圾處置政(zheng)策(ce)(ce)應該統一標準(zhun)和更精細化(hua)。

今年是中國(guo)強制垃(la)圾(ji)分(fen)(fen)類(lei)的(de)第四年，一系列政策不僅影響著居民的(de)行為，也隱形地(di)沖擊了垃(la)圾(ji)末端(duan)處置(zhi)行業(ye)(ye)。在這四年里，中國(guo)的(de)生(sheng)活垃(la)圾(ji)焚燒廠數量和處置(zhi)能力都翻了一番左右。但是，伴隨(sui)著分(fen)(fen)類(lei)后垃(la)圾(ji)的(de)減(jian)量，部分(fen)(fen)焚燒企業(ye)(ye)開(kai)始(shi)“吃不飽”。

5月(yue)，蕪湖生(sheng)(sheng)態委托上(shang)海青悅，一家關注(zhu)環境數據的環保(bao)組織，對生(sheng)(sheng)活垃圾焚(fen)(fen)燒(shao)發電廠自動監測數據公(gong)開(kai)平臺上(shang)的工廠運營(ying)數據做了整理。這個(ge)平臺由生(sheng)(sheng)態環境部主導，從2020年(nian)1月(yue)起，每日(ri)公(gong)開(kai)全國生(sheng)(sheng)活垃圾焚(fen)(fen)燒(shao)廠前一日(ri)的污染物日(ri)均值(zhi)和運行數據。

結(jie)果(guo)顯示，5月份全(quan)國(guo)的(de)生活垃圾焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)發電廠(chang)“計劃內停(ting)運”8499天次(ci)(ci)，也就是(shi)焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)廠(chang)的(de)一(yi)個焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)爐停(ting)運一(yi)天的(de)情況在這個月內發生了8499次(ci)(ci)，甚至有部分焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)爐當(dang)月超(chao)過一(yi)半的(de)時間沒有開機(ji)。除去(qu)設備老(lao)化等停(ting)運因(yin)素，這意味著相當(dang)多的(de)垃圾焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)爐閑置了。

一(yi)方面(mian)是垃(la)(la)圾(ji)(ji)焚(fen)(fen)燒(shao)廠(chang)的(de)(de)(de)不斷增加，處(chu)置能(neng)力大幅度提升；另一(yi)方面(mian)是垃(la)(la)圾(ji)(ji)分(fen)類(lei)后(hou)，焚(fen)(fen)燒(shao)廠(chang)無(wu)垃(la)(la)圾(ji)(ji)可燒(shao)，垃(la)(la)圾(ji)(ji)焚(fen)(fen)燒(shao)行業(ye)陷入產能(neng)過(guo)剩的(de)(de)(de)僵局(ju)。要滿足過(guo)剩的(de)(de)(de)焚(fen)(fen)燒(shao)產能(neng)，反過(guo)來可能(neng)會(hui)使更多垃(la)(la)圾(ji)(ji)被焚(fen)(fen)燒(shao)處(chu)置，有(you)違(wei)垃(la)(la)圾(ji)(ji)分(fen)類(lei)的(de)(de)(de)初(chu)衷。這種(zhong)局(ju)面(mian)背后(hou)，是不同部(bu)委間相互矛盾的(de)(de)(de)政策。加強地區間和部(bu)門間的(de)(de)(de)政策協調(diao)，從城(cheng)市基(ji)礎設施屬性上科(ke)學處(chu)置垃(la)(la)圾(ji)(ji)，方能(neng)推進(jin)垃(la)(la)圾(ji)(ji)分(fen)類(lei)政策。

分類后焚燒減量

目前中國(guo)只(zhi)有上海市公布了可(ke)回收垃圾(ji)(ji)的(de)(de)量(liang)。在(zai)垃圾(ji)(ji)分類(lei)進(jin)入“強制時代(dai)”后，從上海的(de)(de)數據可(ke)以(yi)看(kan)到(dao)可(ke)回收物(wu)和濕(shi)垃圾(ji)(ji)回收量(liang)的(de)(de)增加，這是導致焚燒(shao)垃圾(ji)(ji)減(jian)少的(de)(de)一(yi)個因素。

上海在2019年(nian)7月開始實(shi)施(shi)具有強制性的(de)生(sheng)活分(fen)類(lei)政(zheng)策后，干(gan)垃(la)圾的(de)量不增(zeng)反降。以2021年(nian)為例，上海市共分(fen)出濕垃(la)圾和可回收物合計646.1萬(wan)噸，占生(sheng)活垃(la)圾產生(sheng)量的(de)比率超過54%，而(er)這一比例在2018年(nian)僅為不及(ji)21%。

干(gan)垃(la)圾(ji)的(de)減(jian)少對生活垃(la)圾(ji)焚(fen)燒(shao)廠處置(zhi)(zhi)量(liang)的(de)影響十分(fen)明顯(xian)。在分(fen)類實(shi)施前，垃(la)圾(ji)“燒(shao)不完”。2018年(nian)上海市滿負(fu)荷(he)運(yun)轉的(de)情況下焚(fen)燒(shao)處置(zhi)(zhi)能(neng)力281萬(wan)噸(dun)/年(nian)。由(you)于垃(la)圾(ji)太(tai)多，焚(fen)燒(shao)廠超負(fu)荷(he)運(yun)轉，當年(nian)實(shi)際的(de)處置(zhi)(zhi)量(liang)是386萬(wan)噸(dun)，另有387萬(wan)噸(dun)左右填埋處置(zhi)(zhi)。也(ye)就是說，焚(fen)燒(shao)占了干(gan)垃(la)圾(ji)處置(zhi)(zhi)的(de)大約一半。

而分類實施(shi)后干(gan)垃(la)(la)(la)圾減(jian)少，垃(la)(la)(la)圾焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)廠(chang)呈現“吃不(bu)飽(bao)”狀(zhuang)態，即焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)廠(chang)因無垃(la)(la)(la)圾可燒(shao)(shao)(shao)(shao)而被迫停運的情況。以上(shang)海老港固廢綜(zong)合開發有限公司為(wei)(wei)例，在(zai)今年(nian)5月(yue)份的垃(la)(la)(la)圾焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)廠(chang)運行數(shu)據中，該公司的12個(ge)焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)爐有88天次的停運。2021年(nian)，上(shang)海市垃(la)(la)(la)圾焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)處置能(neng)力是765萬(wan)(wan)噸/年(nian)，實際處置量(liang)為(wei)(wei)665.2萬(wan)(wan)噸。焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)能(neng)力超(chao)過了需要被焚(fen)燒(shao)(shao)(shao)(shao)的量(liang)。

今(jin)年5月(yue)，住房(fang)和城(cheng)鄉(xiang)建(jian)設部(bu)（住建(jian)部(bu)）表示，爭取在2025年底前基本實現地級及以上城(cheng)市居民小區(qu)垃(la)圾分類全覆蓋(gai)。如果垃(la)圾分類得到進一步推進，減(jian)量帶(dai)來的(de)垃(la)圾焚燒廠(chang)“吃不飽(bao)”的(de)情(qing)況可(ke)能(neng)會更加嚴重。

焚燒廠“產能過剩”

住建部自(zi)“十(shi)二五(wu)”開(kai)始對焚燒(shao)設(she)定明確考核指標，后又在《”十(shi)四五(wu)”城(cheng)鎮(zhen)生活垃(la)圾分類和處理設(she)施發展(zhan)規劃》（簡稱(cheng)”十(shi)四五(wu)”規劃）中進一步提高目(mu)標:“到(dao)2025年底，全國城(cheng)鎮(zhen)生活垃(la)圾焚燒(shao)處理能力達到(dao)80萬噸/日(ri)左右(you)，城(cheng)市(shi)生活垃(la)圾焚燒(shao)處理能力占比65%左右(you)”。

在考核指(zhi)標的激勵下，生活垃圾焚燒(shao)廠出現(xian)了爆發式增長，工廠數量(liang)從2011年(nian)的130座倍增到了今(jin)年(nian)的927座，焚燒(shao)的處置能力(li)在2022年(nian)底就超過(guo)100萬(wan)噸/日，提前(qian)三年(nian)超額完成(cheng)了“十(shi)四五”規劃。

除了垃(la)(la)圾(ji)分類在(zai)源頭上(shang)減(jian)少了焚(fen)燒(shao)量之外，在(zai)工廠(chang)的(de)投資建(jian)設(she)階段，生(sheng)活垃(la)(la)圾(ji)收(shou)集運輸能(neng)(neng)力(li)的(de)過(guo)高估(gu)計(ji)、焚(fen)燒(shao)企業(ye)搶占(zhan)市(shi)場時的(de)產能(neng)(neng)布局、地方政府(fu)為了招商引(yin)資目的(de)虛報(bao)數據、地區(qu)之間難以共享等(deng)等(deng)，都可(ke)能(neng)(neng)造成垃(la)(la)圾(ji)焚(fen)燒(shao)的(de)“產能(neng)(neng)過(guo)剩”，即(ji)生(sheng)活垃(la)(la)圾(ji)焚(fen)燒(shao)處置能(neng)(neng)力(li)超過(guo)生(sheng)活垃(la)(la)圾(ji)產生(sheng)量的(de)情況(kuang)。

以“產能(neng)(neng)過剩”指數表示，如果該指數大于(yu)100%，則認為該區域可能(neng)(neng)存在生活(huo)垃圾(ji)焚燒“產能(neng)(neng)過剩”的情況。

“產能過剩”指(zhi)數=年焚燒處置能力 / 年生(sheng)活垃圾產生(sheng)量

根據我對有生活垃圾焚燒廠的29個省區市的計算，全國2022年平均“產能過剩”指數為100.99%，12個省區市”產能過剩”指數超過了100%。

考核指標驅動

垃圾分(fen)(fen)類帶(dai)來焚(fen)燒量減少，焚(fen)燒廠大(da)量建設(she)卻又閑置(zhi)，矛(mao)盾背后是政策指標(biao)的分(fen)(fen)歧。

在(zai)中(zhong)國，住建(jian)部擔任負責垃(la)圾收集(ji)、運輸、處置等(deng)環節，生態環境部負責垃(la)圾管理過程中(zhong)的環境監管。但在(zai)垃(la)圾分(fen)類和“無(wu)廢城(cheng)市”政策(ce)同步推進后，“回收利用率”這一關鍵考(kao)核指標(biao)的定義(yi)上卻出現了分(fen)歧。

2016年(nian)，在(zai)住(zhu)建(jian)部(bu)等(deng)制定(ding)的(de)《“十三五(wu)”全國城鎮生活垃圾無害化(hua)處理設(she)施(shi)建(jian)設(she)規劃》（“十三五(wu)”規劃）中，有兩個(ge)關鍵考核指標：到(dao)2020年(nian)，焚燒(shao)處理能力占比50%、回收利用率達(da)到(dao)35%以上。一年(nian)后，住(zhu)建(jian)部(bu)主持制定(ding)的(de)《生活垃圾分類制度實施(shi)方案》，該方案重復了上述目(mu)標。

 但(dan)是，這(zhe)兩份文件都沒有(you)清晰定義(yi)“回收(shou)利用率(lv)”。

2019年，生(sheng)態環境部在《“無廢城市”建設指標體系（試(shi)行）》中(zhong)對“回(hui)收利用率(lv)”做了定義：”指生(sheng)活垃(la)圾(ji)(ji)進入焚燒和填埋(mai)設施之前，可回(hui)收物和易腐垃(la)圾(ji)(ji)的(de)(de)回(hui)收利用量(liang)占(zhan)生(sheng)活垃(la)圾(ji)(ji)產生(sheng)量(liang)的(de)(de)百(bai)分率(lv)。”按照此定義，2015年中(zhong)國城市生(sheng)活垃(la)圾(ji)(ji)的(de)(de)回(hui)收利用率(lv)僅為(wei)15.6%，到(dao)2020年底提高到(dao)35%幾乎不可能。

但(dan)到(dao)2021年，住建部等(deng)印發的(de)“十四五”規劃中，“回(hui)收(shou)利(li)(li)用率(lv)(lv)”不見(jian)了，改用“資源(yuan)化利(li)(li)用率(lv)(lv)”作為考核指標，要求2025年生活(huo)垃(la)圾(ji)資源(yuan)化利(li)(li)用率(lv)(lv)達到(dao)60%。在同步印發的(de)考核文件中，資源(yuan)化利(li)(li)用率(lv)(lv)的(de)計算不僅包(bao)(bao)括可回(hui)收(shou)物(wu)和易腐垃(la)圾(ji)的(de)回(hui)收(shou)利(li)(li)用，還包(bao)(bao)括焚燒和填埋。

按照這(zhe)個定(ding)義計算(suan)，如果只計算(suan)焚燒(shao)、不考慮可回(hui)收物回(hui)收量，2021年(nian)的資源化利(li)用率已經高(gao)達58.4%，“十四(si)五”規劃中(zhong)確定(ding)的60%目標似乎能夠(gou)輕松提前完(wan)成。

執行(xing)層面，城市(shi)生活(huo)垃圾(ji)由住建(jian)部管轄(xia)的(de)(de)地方環衛部門負責，資源化(hua)利(li)用(yong)率指標體系必然(ran)會占(zhan)主導(dao)地位。如果(guo)地方政府僅根據(ju)資源化(hua)利(li)用(yong)率的(de)(de)定義，發展焚燒就能(neng)實(shi)現考核(he)目標，那(nei)就有動力興(xing)建(jian)更多的(de)(de)焚燒廠，焚燒更多的(de)(de)垃圾(ji)。而垃圾(ji)分類帶來的(de)(de)減量，以及可回(hui)收(shou)物和易腐垃圾(ji)的(de)(de)回(hui)收(shou)利(li)用(yong)很可能(neng)被忽視(shi)。

焚燒的風險

根據住(zhu)建(jian)部的(de)統(tong)計(ji)，2021年中(zhong)國(guo)城(cheng)市(shi)和(he)縣城(cheng)共焚(fen)燒處置生(sheng)活(huo)垃(la)圾(ji)2.1億噸，城(cheng)市(shi)生(sheng)活(huo)垃(la)圾(ji)焚(fen)燒處置的(de)比率高達73%，焚(fen)燒量和(he)焚(fen)燒比例(li)的(de)快(kuai)速增長雖然(ran)在表面(mian)上緩(huan)解了”垃(la)圾(ji)圍城(cheng)”的(de)問題，但(dan)經濟、健康和(he)環境隱患更(geng)為嚴峻。

生活(huo)垃圾焚燒(shao)廠的(de)(de)經營嚴重依賴政(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)補貼。但自2020年起，中國垃圾焚燒(shao)行業被政(zheng)(zheng)府欠費的(de)(de)情況日漸(jian)嚴重。據2022年8月的(de)(de)一份(fen)調(diao)查(cha)，位于浙(zhe)江、江蘇、安徽(hui)、山東(dong)、江西等5個省(sheng)份(fen)的(de)(de)11家垃圾焚燒(shao)廠被拖欠國家和省(sheng)級電價補貼以及垃圾處(chu)置費共4.78億元。

隨(sui)著焚(fen)燒量的(de)(de)增長，有關垃圾(ji)焚(fen)燒健(jian)康(kang)影響的(de)(de)證(zheng)據也越(yue)來越(yue)確鑿。以安全(quan)防(fang)(fang)護距離(li)為例，2022年7月(yue)刊登的(de)(de)一篇研(yan)究根據中國(guo)510座生活(huo)垃圾(ji)焚(fen)燒廠的(de)(de)廢氣排放計算發(fa)現，生活(huo)垃圾(ji)焚(fen)燒廠下風向(xiang)1,000米(mi)的(de)(de)危害指數(shu)（Hazard Index）和致癌風險(xian)（Cancer Risk）均高于安全(quan)值，最小約1,500米(mi)的(de)(de)防(fang)(fang)護距離(li)才能將(jiang)污(wu)染(ran)物維持在可(ke)接受(shou)的(de)(de)風險(xian)水(shui)平(ping)，該距離(li)是當前防(fang)(fang)護距離(li)（300米(mi)）的(de)(de)5倍。中國(guo)的(de)(de)生活(huo)垃圾(ji)焚(fen)燒廠的(de)(de)數(shu)量已經高達927座，單廠處置能力也在不(bu)斷(duan)增加，健(jian)康(kang)影響的(de)(de)面積和人(ren)群規模比例會不(bu)斷(duan)擴大(da)。

 環境(jing)上，垃圾焚燒行業(ye)更(geng)是一個典型(xing)的欠(qian)債單位。

2021年焚燒(shao)(shao)2.1億噸(dun)生活垃圾約排放630萬噸(dun)危險(xian)廢(fei)物(wu)飛(fei)灰(hui)，以極低的(de)成本進入垃圾填埋場(chang)。從(cong)氣(qi)候(hou)變化(hua)角度，中國垃圾焚燒(shao)(shao)發(fa)電因為被(bei)(bei)標(biao)簽為“綠色”“低碳(tan)”技(ji)術，產生的(de)溫(wen)室氣(qi)體(ti)并沒(mei)有被(bei)(bei)納(na)入監管(guan)。但根據生態環境部的(de)數據，2022年中國垃圾焚燒(shao)(shao)發(fa)電排放二氧(yang)化(hua)碳(tan)當量高達10065萬噸(dun)。蕪(wu)湖生態估算發(fa)現，垃圾焚燒(shao)(shao)發(fa)電的(de)碳(tan)排放強度高達1,798千克二氧(yang)化(hua)碳(tan)當量/兆瓦時，遠高于中國電網平均的(de)約600千克二氧(yang)化(hua)碳(tan)當量/兆瓦時。

謹慎新建，共建共享

面對區(qu)域垃(la)圾(ji)焚燒的“產能過剩”，通過謹慎新建(jian)、共建(jian)共享，以及(ji)加強農(nong)村(cun)地區(qu)垃(la)圾(ji)分類收(shou)運、開展有條件(jian)的協同處置都是可能的解決之道。

而按照(zhao)“十(shi)四五”規(gui)劃對(dui)焚(fen)燒(shao)的推動(dong)，中國垃(la)圾焚(fen)燒(shao)行業“產(chan)能過剩”的局面可能會進一(yi)步(bu)加劇。如果考核指標設定為(wei)包含焚(fen)燒(shao)，那么垃(la)圾可以簡單(dan)地(di)一(yi)燒(shao)了之(zhi)，就無法(fa)實現垃(la)圾分類政策推動(dong)的減量、資源化等初衷。

中國(guo)的生活垃(la)圾焚燒廠多是(shi)社會資本投(tou)資建設的，講求經(jing)濟回報。在分(fen)類后(hou)垃(la)圾減(jian)量(liang)、補貼不(bu)到(dao)位(wei)、健康和(he)環境等因素影響下(xia)，是(shi)否要(yao)繼續大干快上，是(shi)否還有利可圖都未(wei)可知。最重要(yao)的是(shi)，垃(la)圾焚燒行業發展(zhan)背后(hou)的政策(ce)指引(yin)，不(bu)能(neng)脫離了(le)城市基礎設施(shi)的屬(shu)性，即(ji)首先要(yao)遵(zun)循“固體廢物污(wu)染環境防治堅持(chi)減(jian)量(liang)化(hua)(hua)(hua)、資源化(hua)(hua)(hua)和(he)無害化(hua)(hua)(hua)的原則(ze)”。

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