最高法：依法保護農用地不因流轉而被“非農化”
【谷騰環保網訊】1月10日，最高人民法院舉行新聞發布會，發布10件人民法院依法保護農用地典型案例。“一個好案例勝過一沓文件”。發布會上，最高法環資庭庭長吳兆祥介紹，經過認真篩選，此次發布10件依法保護農用地的典型案例，就是要發揮典型案例的宣傳教育和示范引領作用，增強保護農用地“人人有責，破壞擔責”的法治意識，積極推動全社會共同守護好耕地這個糧食生產的命根子，維護好中華民族永續發展的根基。
在民事審判中，如何保護和實現農用地價值？司法實踐中，違法行政行為破壞農用地的主要類型是什么？人民法院如何有針對性地監督行政機關切實保護農用地？在承包土地過程中出現非法占用農用地的問題，如何從源頭上解決？圍繞這些問題，發布會進行了詳細解答。
依法保護農用地不因流轉而被“非農化”
農用地既是農業生產的重要基石，又是經濟發展的重要要素和資源。在民事審判中如何保護和實現農用地價值？發布會上，最高人民法院民一庭副庭長杜軍介紹，近年來，人民法院完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力服務保障鄉村全面振興，充分保障農民和農業經營主體在農用地上依法享有的財產權益。在涉及土地承包經營權轉讓、土地經營權流轉等糾紛中依法確認、支持和保護當事人享有的合法利益，促進土地資源合理有效配置，土地利益充分釋放。
“實踐中，對于農用地權利因各種方式轉讓、流轉后導致的土地荒蕪、地力減損甚至土地被污損破壞等情形，人民法院堅決予以制止和否定。”杜軍說。
記者注意到，本次發布的兩起案例就充分體現了民事審判依法保護農用地不因流轉而被“非農化”、不受非法侵害的基本立場。
如，四川省崇州市道明鎮協和社區四個居民小組與李某洪土地經營權出租合同糾紛案中，被告承租“天府糧倉”核心示范區200多畝耕地，卻用于種植綠化苗木，還疏于管理成為拋荒地，經法院調解解除合同，及時全部完成復墾復耕，重新成為優質水田。
又如，陜西省西安市鄠邑區渭豐街道某村民委員會與馮某漢土地租賃合同糾紛案中，馮某漢租賃農用地后，長期閑置并疏于管理，被他人大量挖沙、傾倒垃圾嚴重毀壞租賃土地。人民法院在依法判決提前解除合同的同時，針對農用地疏于管理的問題，向有關主管部門發出司法建議，督促其采取措施加強農用地的日常管理，并及時復耕復種，預防非法占用農用地行為再次發生。
“這兩個案例對于規范引導土地經營權人合法流轉、合理使用農用地具有良好的示范意義。”杜軍介紹，一方面，對擅自變更農用地用途或閑置撂荒農用地的合同，人民法院依法判令解除，使農用地及時恢復農業用途，便于合理開發利用。另一方面，堅持能動司法，積極延伸審判職能，根據案件具體情況和特點，最快速度推進農用地保護和利用，最大程度減少各方損失，實現了政治效果、法律效果和社會效果有機統一。
加強對農用地保護違法行政行為的監督力度
“通過對相關行政訴訟案件的分析，我們發現，違法行政行為導致農用地被破壞的情形主要有違反法定程序、不履行法定職責、監督責任不到位以及保護農民合理用地需求認識不到位等。”最高人民法院行政庭副庭長郭修江介紹。
比如，有的行政機關未經農用地轉用和集體土地征收法定審批程序，未批先征，未批先用，或者化整為零、拆分違規審批占用農用地；有的行政機關未能依法及時發現、查處破壞農用地的違法行為，對破壞農用地違法行為的打擊力度不夠；有的行政機關對于違法行為人作出處理后，未認真監督相關義務主體履行復耕復種、賠償違法占地損失、落實耕地占補平衡政策等后續義務，沒有實現農用地保護的實質效果；有的行政機關在行政執法過程中機械適用法律，未對農民合理用地需求與破壞農用地違法行為作出區分，違法強制拆除設施農業相關建筑物、構筑物等，損害農民的合法權益，破壞農用地的合理、有效使用。
“針對上述問題，各級人民法院行政審判部門堅決落實最嚴格的耕地保護制度，通過嚴格依法審理相關案件‘治已病’，通過堅持能動司法理念‘治未病’，通過完善相關規則‘管長遠’。”郭修江介紹。
如，各級人民法院行政審判部門始終把農用地保護類案件作為重點案件，強化對土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴把土地用途及用地程序關，加強對農用地保護違法行政行為的監督力度。同時，積極延伸行政審判職能作用，主動參與社會治理，通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，幫助行政機關在事關農用地使用的重大改革措施出臺、重大政策制定或調整、重大工程項目建設等事項中，建立決策風險合規評估機制。
此外，定期對相關案件進行排查梳理、分析研判，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，對農用地行政執法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議，有效防止各類糾紛矛盾的發生。
“對破壞農用地違法行為的治理，必須要完善法治，健全監管體制，建立長效治理機制，更好地發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。”郭修江介紹，為此，最高人民法院制定出臺了《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》等一系列相關司法解釋、批復答復。下一步，人民法院還將針對亂占耕地建房等方面的法律適用問題，進一步制定和出臺相關政策。
給基層農用地管理單位和責任人員敲響警鐘
實踐中，部分村民委員會、村民小組等基層組織為牟利實施了放任非法占用農用地犯罪的行為。在發展農村經濟中，發包土地、收取土地承包金是提高村集體收入，發展農村經濟最常見的方式之一。特別是隨著經濟社會迅速發展，一些地方的農村加大招商引資力度，引進社會資本，以土地流轉、租賃等方式開展多種經營。
但是，由于法律意識不強，一些村民委員會、村民小組等基層組織為收取高額流轉費，不按照土地管理法規的規定進行土地發包，隨意變更土地用途、毀壞農用地等現象時有發生，導致在承包土地過程中非法占用農用地的問題比較突出。
吳兆祥介紹，涉案土地大多以苗木移栽、農業養殖等“合法”名義簽訂土地流轉協議，但實際多用于非法采石、采礦、采土、辦企業、建廠房等非農用途。有的村民委員會、村民小組等基層組織為謀取利益，甚至主動實施破壞農用地犯罪行為。
“我國土地管理法第11條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。村民委員會、村民小組以及農村合作社等基層組織是土地經營管理主體，也是守護農用地的第一責任主體，是第一道防線，這道防線一旦失守，將給農用地保護帶來嚴重影響。”吳兆祥強調，應當認識到，即使是為了集體利益，村民委員會、村民小組等基層組織也無權擅自改變土地性質和用途。
本次發布的典型案例中，就有村集體為牟利放任非法占用農用地犯罪的情況。在梁某東等人非法占用農用地案中，三名村民小組組長為增加集體收入，違法將耕地發包給另一名被告人挖塘養魚，破壞基本農田50余畝，毀壞全部農業設施，被依法判處刑罰。
在這起案例與陜西省西安市鄠邑區渭豐街道某村民委員會與馮某漢土地租賃合同糾紛案中，村民委員會和村民小組沒有盡到管理責任，甚至違法使用土地。
“這類案件，反映出村民委員會、村民小組等基層組織在保護和管理農用地方面存在履職失位的問題，也暴露出部分地區基層組織農用地保護意識不強，生態文明意識有所欠缺的問題。”吳兆祥表示，希望通過發布這類典型案例，給基層農用地管理單位和責任人員敲響警鐘，引導其依法履行合理利用土地資源、保護和改善生態環境的管理職責，進一步牢固樹立守好耕地保護紅線和筑牢糧食安全底線的理念。
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