【谷騰環保網訊】國(guo)家(jia)發改(gai)委、財(cai)政(zheng)部近(jin)期發布了《關于規范實施政(zheng)府和(he)社會(hui)資本合(he)作新機制的指導意見》（以(yi)下簡稱《意見》）及其(qi)配套附件(jian)《支持民營企業參與(yu)的特許經營新建（含改(gai)擴建）項目清(qing)單》（以(yi)下簡稱《清(qing)單》）。

記者梳理《意見》和《清單》發現(xian)，民營企(qi)業(ye)參(can)與(yu)特許經營新建項目的方(fang)式主要分為3種。

一是市場化程度(du)較高(gao)、公(gong)共屬性較弱的(de)項目，如垃圾(ji)固廢處(chu)理和垃圾(ji)焚燒發電(dian)項目，《清單》規定應由(you)民營企業(ye)獨資或(huo)控股(gu)（股(gu)份達50%以上）。

二(er)是關系(xi)國計民生、公共(gong)屬性較強的項目(mu)，如污(wu)水處理項目(mu)和污(wu)水管(guan)網項目(mu)，《清(qing)單》規定民營(ying)企業參股比(bi)例原則上不(bu)低于(yu)35%。

三是涉(she)及國家安全、公共屬性強(qiang)的(de)項目(mu)，如具(ju)有發電功能(neng)的(de)大中(zhong)(zhong)型水利(li)項目(mu)，應積極(ji)創造條件、支持(chi)民(min)營企業參與。此項在《清(qing)單》列(lie)舉的(de)項目(mu)中(zhong)(zhong)未涉(she)及環保領域。

《意見(jian)》和(he)《清單》重點(dian)涉及(ji)環保(bao)領域的項目(mu)有兩大類，即垃(la)圾固廢處理(li)和(he)垃(la)圾焚燒發電項目(mu)、污水處理(li)項目(mu)以(yi)及(ji)污水管(guan)網項目(mu)。

為了便(bian)于社會各(ge)界(jie)準確理解(jie)《意見》，規范實施政(zheng)(zheng)府和(he)社會資本(ben)合(he)作（PPP）項(xiang)目，清華大學(xue)投融資政(zheng)(zheng)策(ce)研究中心開設了政(zheng)(zheng)府和(he)社會資本(ben)合(he)作新(xin)機制政(zheng)(zheng)策(ce)問(wen)答專欄，針對各(ge)方關注度較(jiao)高的共性問(wen)題，邀(yao)請權威(wei)人士予以解(jie)答。

聚焦使用者付費項目

《意見》明確(que)提出(chu)聚(ju)焦使用者付費項目(mu)。也就是說(shuo)，項目(mu)經(jing)營收入必(bi)須能夠覆蓋(gai)建設投(tou)資(zi)和運營成本，具備一定投(tou)資(zi)回報。

就《意見》和《清(qing)單(dan)》涉及的污水(shui)管(guan)網(wang)項(xiang)(xiang)目(mu)及污水(shui)處理項(xiang)(xiang)目(mu)、垃圾固廢處理和垃圾焚(fen)燒發電項(xiang)(xiang)目(mu)來(lai)看，部分(fen)項(xiang)(xiang)目(mu)如何推動還需進一步(bu)思考。

值得注意(yi)的(de)是(shi)，污水管網(wang)項(xiang)目并非(fei)使用(yong)者付(fu)費(fei)項(xiang)目，而是(shi)政府付(fu)費(fei)項(xiang)目。

記者了(le)解到，2018年，國家發改委發布的(de)《關于(yu)創新和(he)完善促進綠色發展價格機(ji)制的(de)意見》中明確指出，“按照補(bu)償污(wu)(wu)(wu)水處(chu)理(li)(li)和(he)污(wu)(wu)(wu)泥處(chu)置(zhi)設(she)施運(yun)營成(cheng)本(ben)（不(bu)含污(wu)(wu)(wu)水收集和(he)輸送管(guan)網建設(she)運(yun)營成(cheng)本(ben)）并合理(li)(li)盈利的(de)原則，制定污(wu)(wu)(wu)水處(chu)理(li)(li)費標準(zhun)”。也就是說，污(wu)(wu)(wu)水處(chu)理(li)(li)費涵蓋的(de)是污(wu)(wu)(wu)水和(he)污(wu)(wu)(wu)泥處(chu)理(li)(li)費用(yong)，并不(bu)含管(guan)網建設(she)和(he)運(yun)維(wei)成(cheng)本(ben)。

根據《關于創新和完善促進綠(lv)色發展價格機制的(de)意見》，百(bai)姓沒有對(dui)管(guan)網(wang)(wang)的(de)支付責任，管(guan)網(wang)(wang)的(de)建設運(yun)營(ying)方沒有收費(fei)權，因而(er)，市(shi)政(zheng)污水管(guan)網(wang)(wang)就不(bu)(bu)具備(bei)通(tong)過(guo)特許(xu)經(jing)營(ying)方式進行融資的(de)可能性。“目前，市(shi)政(zheng)污水管(guan)網(wang)(wang)不(bu)(bu)具備(bei)特許(xu)經(jing)營(ying)市(shi)場(chang)化的(de)基礎，除非未來國(guo)家發改委修訂價格機制，管(guan)網(wang)(wang)建設和運(yun)維可以向居民等使用(yong)者收費(fei)，管(guan)網(wang)(wang)的(de)特許(xu)經(jing)營(ying)才(cai)可以實施。”E20研究院(yuan)執(zhi)行院(yuan)長薛濤指出。

不過，《意(yi)(yi)見》也明(ming)確(que)提出(chu)，各有關部門還將加大政(zheng)策(ce)保障力度，國家發(fa)改委(wei)將制(zhi)定特(te)許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)方案編寫大綱、特(te)許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)協議(yi)范本和實(shi)施細(xi)(xi)則等。據悉(xi)，2023年(nian)12月底(di)，國家發(fa)改委(wei)公布的(de)(de)《基(ji)礎設施和公用事(shi)業特(te)許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)管理辦法（修訂征求意(yi)(yi)見稿）》已完成向公眾征求意(yi)(yi)見階段。據了解(jie)，其細(xi)(xi)化了特(te)許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)方案和特(te)許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)協議(yi)的(de)(de)內容，將對特(te)許(xu)(xu)(xu)經(jing)營(ying)項目(mu)實(shi)操具有更好的(de)(de)指導作(zuo)用。

只補貼運營不補建設，偏遠地區支付能力差怎么辦？

《意(yi)見》還明確，只能(neng)在項目(mu)建(jian)設(she)期(qi)對(dui)使用者付費項目(mu)給予政府投(tou)資(zi)支(zhi)持，而政府付費只能(neng)按規定補(bu)貼運(yun)營，不能(neng)補(bu)貼建(jian)設(she)成本。

當(dang)下，城鎮垃(la)圾(ji)焚燒項目與污水(shui)(shui)處理項目均接近飽和，而偏遠(yuan)鄉鎮及農村的污水(shui)(shui)和垃(la)圾(ji)固廢處理是短板，這兩(liang)個領域(yu)要(yao)吸引更(geng)多(duo)社(she)會(hui)資本仍有難題需(xu)要(yao)破解(jie)。

首先，農村污水(shui)處(chu)理尚未(wei)建(jian)立(li)完善的使用(yong)者(zhe)付費(fei)機制。一位長期研究污水(shui)處(chu)置(zhi)領域政府與社會資本(ben)合作項(xiang)目的專家向記者(zhe)介紹，建(jian)設(she)污水(shui)處(chu)理廠投入成本(ben)較大。目前，使用(yong)者(zhe)付費(fei)程(cheng)度(du)雖仍不能覆(fu)蓋(gai)污水(shui)處(chu)理的建(jian)設(she)及(ji)運(yun)營成本(ben)，甚至不能覆(fu)蓋(gai)建(jian)設(she)成本(ben)，但其(qi)在水(shui)務(wu)領域中仍是(shi)價費(fei)機制最完善的領域，也是(shi)《清(qing)單》中明(ming)確提出的領域，需要通過水(shui)價調整、創(chuang)新項(xiang)目實施方式等逐步落(luo)地(di)。

其(qi)次，一位不愿(yuan)具名的固廢(fei)領(ling)域專家告(gao)訴記者(zhe)：“縣域或偏遠地區人口密度難(nan)以支(zhi)撐一座具有規模效應的垃圾(ji)焚(fen)燒(shao)廠(chang)的運(yun)營(ying)，加上地方(fang)支(zhi)付能力又相對(dui)較(jiao)弱，所以這些地方(fang)垃圾(ji)焚(fen)燒(shao)發電項目的建設成本和管理(li)成本相對(dui)較(jiao)高。”

薛濤說(shuo)，目(mu)前，已開征(zheng)垃圾(ji)處(chu)理費地區所征(zheng)收的費用僅(jin)能覆(fu)(fu)蓋垃圾(ji)處(chu)理全流程成本的不足20%。盡(jin)管垃圾(ji)發電收益也作(zuo)為成本覆(fu)(fu)蓋的計算范圍，但提高垃圾(ji)收費價格較為迫切。

中央財經大學政府與社(she)會(hui)(hui)資本(ben)合(he)作（PPP）治理研究院首席專家溫來成也(ye)告訴本(ben)報記(ji)者：“項(xiang)目本(ben)身如果效(xiao)益(yi)(yi)(yi)比(bi)較(jiao)好，使用(yong)者付費能(neng)夠達到(dao)成本(ben)要(yao)求，企(qi)(qi)業(ye)還(huan)是(shi)(shi)愿意(yi)(yi)參與特(te)許(xu)(xu)經營項(xiang)目的(de)(de)。但一些使用(yong)者付費制度不(bu)完善而且投(tou)入較(jiao)高的(de)(de)項(xiang)目，按照《意(yi)(yi)見》，只補貼運營，不(bu)能(neng)補建設(she)，企(qi)(qi)業(ye)難以(yi)實現經濟效(xiao)益(yi)(yi)(yi)，其是(shi)(shi)否有意(yi)(yi)愿參與還(huan)要(yao)打上一個問號。特(te)許(xu)(xu)經營是(shi)(shi)一種政府與社(she)會(hui)(hui)資本(ben)合(he)作項(xiang)目，要(yao)強(qiang)調(diao)公(gong)私(si)合(he)作利(li)益(yi)(yi)(yi)兼顧，風險共(gong)擔，利(li)益(yi)(yi)(yi)共(gong)享，不(bu)能(neng)光強(qiang)調(diao)政府的(de)(de)利(li)益(yi)(yi)(yi)或者社(she)會(hui)(hui)公(gong)眾(zhong)的(de)(de)利(li)益(yi)(yi)(yi)。”

據受邀解答疑(yi)問的權(quan)威人士介紹，國家發改委將及時收集、整(zheng)理各方面對《清單(dan)》實施過(guo)程中的意見建(jian)議，結(jie)合投(tou)資管(guan)理新形勢新要求(qiu)，適時對《清單(dan)》進行(xing)動態調整(zheng)，真正做到最大程度鼓(gu)勵民營企業參與。

《意見》和《清單》中的項目，并非必須采取特許經營模式

《意見(jian)》還提出(chu)，政府和社會資本合(he)作應全部采取(qu)特許(xu)經營(ying)模式實施。不少(shao)企(qi)業關(guan)心的(de)一個(ge)問題是(shi)，《意見(jian)》中(zhong)提到的(de)重點領域和《清(qing)單》中(zhong)列(lie)舉的(de)項目(mu)是(shi)否全部要(yao)采取(qu)特許(xu)經營(ying)模式實施？

對(dui)此，受邀(yao)解答疑問的權(quan)威人士表(biao)示(shi)，《清單》中的項目(mu)也(ye)并非必須采取特許經營模式，還可以采用其(qi)他形式進行(xing)投資建(jian)設。

值得一提(ti)的是，根據《意(yi)見(jian)》，外(wai)商投資企(qi)業(ye)參(can)與(yu)特許經(jing)營(ying)(ying)項目，按照外(wai)商投資管理(li)有(you)(you)關(guan)要求并參(can)照民營(ying)(ying)企(qi)業(ye)參(can)與(yu)。同時，《意(yi)見(jian)》也(ye)鼓勵符合(he)條件的國有(you)(you)企(qi)業(ye)通過特許經(jing)營(ying)(ying)模(mo)式規范參(can)與(yu)盤活(huo)存量(liang)資產，形成投資良(liang)性循環。多位業(ye)內人士均表示，《意(yi)見(jian)》的一個重要目的是堅(jian)決遏制新增地方政(zheng)府隱(yin)性債務(wu)，同時確保(bao)相關(guan)行業(ye)規范發(fa)展、陽光(guang)運行。未來(lai)，在盤活(huo)存量(liang)資產方面，國有(you)(you)企(qi)業(ye)發(fa)揮(hui)其優勢的空間較大。

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