如何用特許經營模式做好農村生活污水處理？
【谷騰環保網訊】近(jin)年來，隨著城鄉一體化的(de)(de)推進，國(guo)家對農(nong)(nong)村人居環(huan)(huan)境整治(zhi)提升的(de)(de)要求和公(gong)眾對水(shui)環(huan)(huan)境治(zhi)理(li)的(de)(de)持(chi)續(xu)關注，農(nong)(nong)村生活污(wu)(wu)水(shui)處理(li)也逐漸成為環(huan)(huan)境治(zhi)理(li)的(de)(de)重要環(huan)(huan)節被(bei)各級政府重視。與投資者熟悉(xi)的(de)(de)城鎮生活污(wu)(wu)水(shui)處理(li)不同，農(nong)(nong)村生活污(wu)(wu)水(shui)處理(li)雖同屬于污(wu)(wu)水(shui)處理(li)行業(ye)，卻在運營模(mo)式(shi)(shi)、回報機制、績效(xiao)監(jian)管等方面均存在較大(da)差異，因(yin)此本文擬從農(nong)(nong)村污(wu)(wu)水(shui)處理(li)的(de)(de)特(te)許經營模(mo)式(shi)(shi)出發，針對其行業(ye)特(te)殊屬性芻議項目實踐風險及(ji)規避方式(shi)(shi)。
01
前言
根據《農(nong)(nong)(nong)村(cun)生活污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)(li)導則》(GB/T 37071-2018)的(de)(de)定義，農(nong)(nong)(nong)村(cun)生活污(wu)水(shui)是(shi)指沖廁、炊(chui)事、洗滌、沐浴(yu)等農(nong)(nong)(nong)村(cun)居(ju)民生活活動，以及(ji)(ji)農(nong)(nong)(nong)家樂等農(nong)(nong)(nong)村(cun)經營(ying)活動所產生的(de)(de)污(wu)水(shui)。近年來，隨著(zhu)城(cheng)鄉一體化(hua)的(de)(de)推進，國家對農(nong)(nong)(nong)村(cun)人(ren)居(ju)環(huan)境(jing)整治(zhi)(zhi)提(ti)升的(de)(de)要(yao)求和公眾對水(shui)環(huan)境(jing)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)的(de)(de)持續(xu)關注，農(nong)(nong)(nong)村(cun)生活污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)(li)也(ye)逐漸(jian)成為環(huan)境(jing)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)的(de)(de)重要(yao)環(huan)節被各級(ji)政府重視。與投資(zi)者熟悉的(de)(de)城(cheng)鎮生活污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)(li)不同，農(nong)(nong)(nong)村(cun)生活污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)(li)雖同屬于污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)(li)行業，卻在(zai)運營(ying)模(mo)式、回報機制、績效監(jian)管等方面均存在(zai)較(jiao)大差異，因此本文擬從農(nong)(nong)(nong)村(cun)污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)(li)的(de)(de)特(te)許經營(ying)模(mo)式出發，針對其行業特(te)殊屬性芻議項目實(shi)踐風(feng)險及(ji)(ji)規(gui)避方式。
02
運營模式簡述
在實(shi)踐中，農村生活污水處理項目(mu)(下(xia)稱“農污項目(mu)”)的投資(zi)、建設、運營主要采取以下(xia)模式：
(一)政府購(gou)買服務(wu)模式
農(nong)村污(wu)(wu)水處理設施由(you)(you)政(zheng)府方(fang)使用財政(zheng)資金投資建(jian)設，建(jian)設完成后根據《政(zheng)府購(gou)買服務(wu)管理辦法》的相關規定，按(an)照政(zheng)府采購(gou)方(fang)式(shi)和(he)程序選定符合條件的專業運營機構負責(ze)農(nong)污(wu)(wu)項(xiang)目(mu)的運營維(wei)護，雙(shuang)方(fang)簽(qian)訂項(xiang)目(mu)委托運維(wei)協(xie)議，約定項(xiang)目(mu)服務(wu)范圍和(he)服務(wu)標準，由(you)(you)政(zheng)府方(fang)根據績(ji)效考核向運營機構支付服務(wu)費用。
該(gai)模式的(de)(de)(de)(de)優(you)點在于(yu)(yu)(yu)采(cai)購(gou)(gou)流(liu)程(cheng)簡單，便于(yu)(yu)(yu)操作;而缺點在于(yu)(yu)(yu)基于(yu)(yu)(yu)政(zheng)策法(fa)規(gui)的(de)(de)(de)(de)限制，委托(tuo)運營期限較短。根據《政(zheng)府(fu)(fu)購(gou)(gou)買(mai)服(fu)務(wu)(wu)管理辦法(fa)》第二(er)十四條，“政(zheng)府(fu)(fu)購(gou)(gou)買(mai)服(fu)務(wu)(wu)合同履(lv)行(xing)期限一般不超過(guo)(guo)1年(nian);在預算保障的(de)(de)(de)(de)前(qian)提(ti)下(xia)，對于(yu)(yu)(yu)購(gou)(gou)買(mai)內(nei)容相對固(gu)定、連續性(xing)強、經費來(lai)源穩定、價格變(bian)化(hua)幅度小的(de)(de)(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)購(gou)(gou)買(mai)服(fu)務(wu)(wu)項目，可以(yi)簽訂履(lv)行(xing)期限不超過(guo)(guo)3年(nian)的(de)(de)(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)購(gou)(gou)買(mai)服(fu)務(wu)(wu)合同。”同時(shi)，按照相關規(gui)定，通(tong)常(chang)續簽不超過(guo)(guo)兩(liang)次。從供(gong)(gong)應(ying)商(shang)角度，出于(yu)(yu)(yu)投資(zi)回(hui)報的(de)(de)(de)(de)考(kao)慮，在較短服(fu)務(wu)(wu)期限內(nei)不利于(yu)(yu)(yu)調(diao)動供(gong)(gong)應(ying)商(shang)積極性(xing)加大投資(zi)，提(ti)升設施設備性(xing)能，從而優(you)化(hua)服(fu)務(wu)(wu)質量(liang);而從政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)角度，供(gong)(gong)應(ying)商(shang)的(de)(de)(de)(de)頻繁(fan)變(bian)更不僅不利于(yu)(yu)(yu)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)(wu)提(ti)供(gong)(gong)的(de)(de)(de)(de)持(chi)續性(xing)、穩定性(xing)，也給主(zhu)管部(bu)門的(de)(de)(de)(de)監管帶來(lai)了難(nan)度和不便。
(二)EPC+O模式
政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)(fang)選定總承(cheng)包(bao)(bao)(bao)方(fang)(fang)(fang)按照合(he)同約定對(dui)項目的設計、采購、施工(gong)(gong)及后期(qi)運(yun)營實行全過程(cheng)承(cheng)包(bao)(bao)(bao)。在該模式(shi)下政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)(fang)與總承(cheng)包(bao)(bao)(bao)方(fang)(fang)(fang)之間實際包(bao)(bao)(bao)含兩層法(fa)律(lv)關系，即(ji)工(gong)(gong)程(cheng)總承(cheng)包(bao)(bao)(bao)和委托(tuo)運(yun)營。在工(gong)(gong)程(cheng)總承(cheng)包(bao)(bao)(bao)法(fa)律(lv)關系項下，政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)(fang)在項目建設期(qi)按工(gong)(gong)程(cheng)節點支付工(gong)(gong)程(cheng)款;在委托(tuo)運(yun)營關系項下，政(zheng)府(fu)(fu)方(fang)(fang)(fang)在運(yun)營期(qi)按照合(he)同約定的費用標準結合(he)績(ji)效考核結果支付運(yun)營費用。
該模式的主要優點在(zai)于(yu)，項目建(jian)設和項目運營為同一主體，便于(yu)政(zheng)府監管(guan)，也有(you)利于(yu)總承包方(fang)整體統籌項目實(shi)施，有(you)效節約成(cheng)本，提升項目建(jian)設、管(guan)理效率。
而(er)主(zhu)要缺點(dian)在于，其一，從政府方(fang)角度，建設期(qi)工(gong)程款需納入財(cai)政預算并按照項(xiang)目施工(gong)進度支付(fu)，存在較大的資金壓力。
其次，政府(fu)(fu)方(fang)與總承包(bao)(bao)方(fang)利益訴求倒(dao)置產(chan)生(sheng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)矛盾容易(yi)對項(xiang)目(mu)運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)產(chan)生(sheng)影響。農污項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)操作難度主要體現在(zai)運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)期(qi)(qi)(qi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)維(wei)護(hu)管理(li)(后文詳述)，解決(jue)項(xiang)目(mu)設施(shi)(shi)設備的(de)(de)(de)(de)(de)(de)運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)維(wei)護(hu)，提(ti)供優質(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)污水處(chu)理(li)服務是政府(fu)(fu)方(fang)引入承包(bao)(bao)方(fang)最(zui)重(zhong)要的(de)(de)(de)(de)(de)(de)出發(fa)點。而對于承包(bao)(bao)方(fang)來說，在(zai)項(xiang)目(mu)建(jian)設期(qi)(qi)(qi)采(cai)用工(gong)(gong)程(cheng)總承包(bao)(bao)方(fang)式(shi)完(wan)成(cheng)施(shi)(shi)工(gong)(gong)建(jian)設即(ji)可在(zai)較短時(shi)間內(nei)獲取穩定(ding)以及相對較高(gao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)施(shi)(shi)工(gong)(gong)利潤。而運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)維(wei)護(hu)難度大、成(cheng)本高(gao)，且費(fei)用回(hui)收周期(qi)(qi)(qi)長(chang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)期(qi)(qi)(qi)顯然不具有吸引力，容易(yi)產(chan)生(sheng)“重(zhong)建(jian)設、輕(qing)運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)”的(de)(de)(de)(de)(de)(de)項(xiang)目(mu)風險(xian)從而引發(fa)糾(jiu)紛(fen)，給項(xiang)目(mu)埋下長(chang)期(qi)(qi)(qi)隱患。為了(le)規(gui)避該(gai)風險(xian)，實(shi)踐中存在(zai)變(bian)通的(de)(de)(de)(de)(de)(de)做法，譬(pi)如(ru)提(ti)留部分工(gong)(gong)程(cheng)款延期(qi)(qi)(qi)至運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)期(qi)(qi)(qi)內(nei)支(zhi)(zhi)付，但該(gai)做法違反了(le)《政府(fu)(fu)投資(zi)(zi)條(tiao)例》（《政府(fu)(fu)投資(zi)(zi)條(tiao)例》第(di)二(er)十二(er)條(tiao)：政府(fu)(fu)投資(zi)(zi)項(xiang)目(mu)所需(xu)資(zi)(zi)金(jin)應當按照國家有關規(gui)定(ding)確保落實(shi)到位(wei)。政府(fu)(fu)投資(zi)(zi)項(xiang)目(mu)不得由施(shi)(shi)工(gong)(gong)單位(wei)墊資(zi)(zi)建(jian)設。）關于嚴禁墊資(zi)(zi)施(shi)(shi)工(gong)(gong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)定(ding)，而將工(gong)(gong)程(cheng)款與運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)(ying)期(qi)(qi)(qi)掛鉤支(zhi)(zhi)付的(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)式(shi)又將可能引發(fa)政府(fu)(fu)隱性債務風險(xian)。
再次，該模式(shi)下(xia)的項目運營期限普遍超過三年(nian)，但實(shi)際該期限能否(fou)突破《政府購買服務管理(li)辦法(fa)》的限制，在我國現行法(fa)律法(fa)規框(kuang)架下(xia)尚未有明確依據。
(三)特許經(jing)營模式(shi)
根據《基礎設(she)(she)施和(he)公用(yong)事(shi)業(ye)特許經(jing)營管(guan)理(li)辦法(fa)》(下稱“25號令(ling)”)的規定，該模式是指政府采用(yong)競爭(zheng)方式依法(fa)授(shou)權(quan)(quan)中華(hua)人民(min)共和(he)國境內外的法(fa)人或者其他組織，通過協議明確權(quan)(quan)利義務和(he)風(feng)險分(fen)擔，約定其在一(yi)定期(qi)限(xian)和(he)范圍內投資建設(she)(she)運(yun)營基礎設(she)(she)施和(he)公用(yong)事(shi)業(ye)并獲得(de)收益，提供公共產品(pin)或者公共服務。
25號令明(ming)確規(gui)定(ding)特(te)許經(jing)營(ying)期限最長不超過30年（《基礎設(she)施和(he)公用(yong)(yong)事(shi)(shi)業(ye)特(te)許經(jing)營(ying)管理(li)辦法》第六條：基礎設(she)施和(he)公用(yong)(yong)事(shi)(shi)業(ye)特(te)許經(jing)營(ying)期限應當(dang)根據行業(ye)特(te)點、所提供公共產品或(huo)服(fu)務需求(qiu)、項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)生命(ming)周(zhou)期、投資回(hui)收(shou)期等綜合(he)因素確定(ding)，最長不超過30年。），因此解決了政(zheng)(zheng)府購買服(fu)務的期限限制(zhi)問(wen)題。同(tong)時按照目(mu)(mu)前(qian)“項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)經(jing)營(ying)收(shou)入覆蓋建(jian)設(she)成(cheng)本(ben)、運(yun)營(ying)成(cheng)本(ben)并獲取一(yi)定(ding)投資回(hui)報”的政(zheng)(zheng)策導(dao)(dao)向（《關于規(gui)范實施政(zheng)(zheng)府和(he)社會資本(ben)合(he)作新機制(zhi)的指導(dao)(dao)意見》：(一(yi))聚焦使(shi)用(yong)(yong)者付(fu)費項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)。政(zheng)(zheng)府和(he)社會資本(ben)合(he)作項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)應聚焦使(shi)用(yong)(yong)者付(fu)費項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，明(ming)確收(shou)費渠道和(he)方式(shi)(shi)，項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)經(jing)營(ying)收(shou)入能夠(gou)覆蓋建(jian)設(she)投資和(he)運(yun)營(ying)成(cheng)本(ben)、具備(bei)一(yi)定(ding)投資回(hui)報，不因采(cai)用(yong)(yong)政(zheng)(zheng)府和(he)社會資本(ben)合(he)作模(mo)式(shi)(shi)額外新增地方財政(zheng)(zheng)未(wei)來支出責任。），通過設(she)置合(he)理(li)的回(hui)報機制(zhi)，可以(yi)有效(xiao)規(gui)避EPC+O模(mo)式(shi)(shi)下“重建(jian)設(she)、輕運(yun)營(ying)”的弊(bi)端。
因此，筆者認(ren)為，在(zai)現有(you)政策環境下(xia)，特許經營模式(shi)(shi)能(neng)夠較(jiao)為合理的(de)(de)平(ping)(ping)衡建(jian)設端(duan)和運營端(duan)的(de)(de)不同(tong)利益(yi)取向(xiang)，以特許經營模式(shi)(shi)實施農污項目是(shi)相對(dui)較(jiao)合理的(de)(de)選擇，也(ye)是(shi)相對(dui)有(you)利于政府(fu)方與社會資本(ben)方雙方利益(yi)平(ping)(ping)衡、風(feng)險分(fen)擔的(de)(de)模式(shi)(shi)。
03
特許經營模式的操作難點
(一)項(xiang)目實(shi)施存在多頭(tou)管理，落地協調難(nan)度(du)大
農(nong)村(cun)污水治理的實施要求主(zhu)要體現在國(guo)家政策性、指導性文(wen)件(jian)中，綜合近三年國(guo)家的政策導向，農(nong)村(cun)生活(huo)污水治理通常要與農(nong)村(cun)人居環境整治活(huo)動的其他內容相結合，具體如下：
公用(yong)(yong)事業特(te)(te)許經(jing)營項目(mu)的(de)期(qi)限(xian)往往長達(da)20-30年，基于上述政(zheng)(zheng)(zheng)策規(gui)定(ding)和長期(qi)規(gui)劃(hua)要求，政(zheng)(zheng)(zheng)府方通常(chang)會將(jiang)農(nong)村(cun)改廁、糞污治(zhi)理、黑臭(chou)水(shui)治(zhi)理等與農(nong)村(cun)生活污水(shui)處理相(xiang)銜接，一(yi)并納入特(te)(te)許經(jing)營的(de)建設服務范(fan)圍。根據25號令(ling)、《市政(zheng)(zheng)(zheng)公用(yong)(yong)事業特(te)(te)許經(jing)營管(guan)(guan)理辦法》的(de)相(xiang)關規(gui)定(ding)，縣(xian)級(ji)以上市政(zheng)(zheng)(zheng)公用(yong)(yong)事業主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)部(bu)(bu)門(下稱“主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)部(bu)(bu)門”或“實施(shi)(shi)機(ji)構(gou)”)負責(ze)(ze)本(ben)行政(zheng)(zheng)(zheng)區域內市政(zheng)(zheng)(zheng)公用(yong)(yong)事業特(te)(te)許經(jing)營的(de)具體實施(shi)(shi)。即項目(mu)特(te)(te)許經(jing)營協(xie)議(yi)(下稱“協(xie)議(yi)”)通常(chang)由主(zhu)(zhu)管(guan)(guan)部(bu)(bu)門負責(ze)(ze)簽(qian)署，并履行協(xie)議(yi)項下的(de)監督和管(guan)(guan)理義務。
從行(xing)政職能上(shang)看，污水(shui)處理(li)的(de)(de)主(zhu)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)為水(shui)行(xing)政主(zhu)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)，農(nong)村廁所糞(fen)污治(zhi)理(li)主(zhu)要由住房和(he)城鄉(xiang)建(jian)設部(bu)(bu)(bu)門(men)負責；農(nong)村公共服(fu)務和(he)農(nong)村人居環境整治(zhi)統籌推進主(zhu)要由農(nong)業(ye)農(nong)村部(bu)(bu)(bu)門(men)負責。據此(ci)，由于特許經營活(huo)動所涉(she)主(zhu)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)不(bu)一(yi)致引(yin)發的(de)(de)監管(guan)交(jiao)叉與沖突(tu)，將會給(gei)項目實施(shi)形成阻礙(ai)。有必(bi)要在項目實施(shi)前期提(ti)示政府方注意，建(jian)立各部(bu)(bu)(bu)門(men)良好(hao)的(de)(de)協(xie)(xie)調及(ji)協(xie)(xie)同(tong)機制，并在協(xie)(xie)議中(zhong)就以下內容(rong)設置相應條(tiao)款：
(1) 項目實施機構與其(qi)他主管(guan)部門(men)之間的協調義務(wu);
(2) 項目實施機構與(yu)其他主管部門對項目建設期(qi)和運營期(qi)的聯合監管權;
(3) 項目績效(xiao)考核應綜(zong)合實施機構(gou)和其(qi)他主管部門的意見。
(二)收(shou)費模式(shi)不完善
1、 全(quan)國性的農村污水處理費征(zheng)收制(zhi)度尚未建立
根據《城(cheng)鎮排水(shui)(shui)(shui)(shui)與(yu)污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)條(tiao)例》（《城(cheng)鎮排水(shui)(shui)(shui)(shui)與(yu)污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)條(tiao)例》第三(san)十三(san)條(tiao)：污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)應當納(na)入(ru)(ru)地(di)(di)(di)方財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)算(suan)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)(li)，專項用(yong)于(yu)城(cheng)鎮污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)設(she)施(shi)的(de)(de)建設(she)、運(yun)(yun)行(xing)和污(wu)(wu)(wu)(wu)泥處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)處(chu)(chu)(chu)(chu)置，不(bu)得(de)挪作他(ta)用(yong)。污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)的(de)(de)收(shou)費(fei)(fei)標準不(bu)應低于(yu)城(cheng)鎮污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)設(she)施(shi)正(zheng)常(chang)運(yun)(yun)營(ying)(ying)的(de)(de)成本。因特殊原因，收(shou)取的(de)(de)污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)不(bu)足以支(zhi)(zhi)付城(cheng)鎮污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)設(she)施(shi)正(zheng)常(chang)運(yun)(yun)營(ying)(ying)的(de)(de)成本的(de)(de)，地(di)(di)(di)方人民(min)政(zheng)(zheng)府(fu)給予補(bu)貼。）、《污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)征收(shou)使用(yong)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)(li)辦(ban)法》（《污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)征收(shou)使用(yong)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)(li)辦(ban)法》第四(si)條(tiao)：污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)屬于(yu)政(zheng)(zheng)府(fu)非稅收(shou)入(ru)(ru)，全(quan)額上繳(jiao)地(di)(di)(di)方國庫(ku)，納(na)入(ru)(ru)地(di)(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)性(xing)基金預(yu)算(suan)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)(li)，實(shi)行(xing)專款專用(yong)。第二十三(san)條(tiao)：繳(jiao)入(ru)(ru)國庫(ku)的(de)(de)污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)與(yu)地(di)(di)(di)方財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)補(bu)貼資金統籌使用(yong)，通過政(zheng)(zheng)府(fu)購買(mai)服(fu)(fu)(fu)務(wu)方式(shi)，向提供城(cheng)鎮排水(shui)(shui)(shui)(shui)與(yu)污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)服(fu)(fu)(fu)務(wu)的(de)(de)單(dan)(dan)位(wei)支(zhi)(zhi)付服(fu)(fu)(fu)務(wu)費(fei)(fei)。）的(de)(de)規定，污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)和地(di)(di)(di)方財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)補(bu)貼資金共同構成了政(zheng)(zheng)府(fu)方支(zhi)(zhi)付給特許經營(ying)(ying)者的(de)(de)服(fu)(fu)(fu)務(wu)費(fei)(fei)用(yong)(污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)服(fu)(fu)(fu)務(wu)費(fei)(fei))。污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)費(fei)(fei)的(de)(de)征收(shou)按照“污(wu)(wu)(wu)(wu)染者付費(fei)(fei)”原則，由(you)排水(shui)(shui)(shui)(shui)單(dan)(dan)位(wei)和個人繳(jiao)納(na)并專項用(yong)于(yu)城(cheng)鎮污(wu)(wu)(wu)(wu)水(shui)(shui)(shui)(shui)處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)設(she)施(shi)建設(she)、運(yun)(yun)行(xing)和污(wu)(wu)(wu)(wu)泥處(chu)(chu)(chu)(chu)理(li)(li)(li)(li)(li)處(chu)(chu)(chu)(chu)置。全(quan)額上繳(jiao)地(di)(di)(di)方國庫(ku)，納(na)入(ru)(ru)地(di)(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)性(xing)基金預(yu)算(suan)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)(li)，實(shi)行(xing)專款專用(yong)。
但以上(shang)規(gui)定(ding)適用(yong)(yong)(yong)的(de)對(dui)象均為城鎮污(wu)水處(chu)理(li)（《污(wu)水處(chu)理(li)費(fei)(fei)(fei)征收(shou)(shou)(shou)使用(yong)(yong)(yong)管理(li)辦法》第二條：城鎮污(wu)水處(chu)理(li)費(fei)(fei)(fei)的(de)征收(shou)(shou)(shou)、使用(yong)(yong)(yong)和管理(li)適用(yong)(yong)(yong)本辦法。），農(nong)村(cun)污(wu)水處(chu)理(li)由于(yu)其現實的(de)特(te)殊屬性(xing)(xing)長(chang)期以來并未受到(dao)重視，因此我國對(dui)于(yu)農(nong)村(cun)污(wu)水處(chu)理(li)費(fei)(fei)(fei)的(de)征收(shou)(shou)(shou)也未出臺具(ju)體的(de)法規(gui)政策，農(nong)村(cun)群(qun)眾普遍養成污(wu)水直(zhi)排(pai)、不繳納費(fei)(fei)(fei)用(yong)(yong)(yong)的(de)習(xi)慣。近(jin)年來隨著(zhu)國家(jia)鄉村(cun)振(zhen)興戰略的(de)實施，和對(dui)環境治理(li)的(de)關(guan)注，部分地(di)區對(dui)于(yu)農(nong)村(cun)污(wu)水處(chu)理(li)收(shou)(shou)(shou)費(fei)(fei)(fei)機(ji)制(zhi)已(yi)展開了(le)探索，但大(da)部分為原則性(xing)(xing)規(gui)定(ding)，實踐(jian)中(zhong)仍普遍存在(zai)收(shou)(shou)(shou)費(fei)(fei)(fei)機(ji)制(zhi)依(yi)據(ju)不足(zu)和收(shou)(shou)(shou)取率低的(de)問題。
2、 農(nong)村(cun)污水處(chu)理的(de)(de)特殊屬性導致傳統 “以(yi)量計費”模式的(de)(de)適配性不高，使用者付費普(pu)遍(bian)難以(yi)覆(fu)蓋建設運(yun)營(ying)成(cheng)本。
相較城鎮(zhen)而言，農(nong)村污水處(chu)理存在以(yi)下特點：
(1) 地理分(fen)布面(mian)積廣且(qie)分(fen)散，不適合全部采(cai)用(yong)集中式的污水處理設施。
(2) 人口密度低，污水配套管網普(pu)遍不(bu)完(wan)善，直接影(ying)響污水收集率和處(chu)理水量。
(3) 農村(cun)人(ren)口季節性變化幅度較大(da)，導(dao)致生活污水處理設施的(de)負荷率(lv)波動較大(da)，增(zeng)加設施的(de)運營維護難度。
(4) 農村污水來源多，包(bao)含了(le)洗滌廢水和糞便污水，農村污水治理(li)和農村廁所改造(zao)同步推(tui)進，加之農村自(zi)然(ran)條(tiao)件復雜，導(dao)致(zhi)建設投資成本增加。
(5) 農(nong)村污水收集管網投資額和工(gong)程量較大，污水處(chu)理設施建成(cheng)后的運(yun)營維(wei)護等均需要更(geng)多的資金投入。
綜上簡而(er)言之，農(nong)污項目普遍投資(zi)大、水(shui)(shui)量少且波(bo)動大，如僅以傳(chuan)統(tong)污水(shui)(shui)處(chu)理項目“以量計費(fei)” (污水(shui)(shui)處(chu)理服務(wu)費(fei)=污水(shui)(shui)處(chu)理水(shui)(shui)量×污水(shui)(shui)處(chu)理服務(wu)費(fei)單價(jia)(jia))的(de)(de)模式(shi)，收取的(de)(de)服務(wu)費(fei)如要覆蓋建設(she)及運(yun)營成本，噸水(shui)(shui)處(chu)理價(jia)(jia)格將極為高昂，在現行農(nong)村污水(shui)(shui)處(chu)理費(fei)征收背(bei)景下，財(cai)政資(zi)金存在較大壓力，即便依靠(kao)政府各(ge)項補(bu)貼能夠(gou)彌(mi)補(bu)部分投資(zi)成本，但(dan)面臨農(nong)污項目長期持續的(de)(de)資(zi)金投入仍然杯水(shui)(shui)車(che)薪。
3、 參考(kao)收費(fei)模式(shi)及(ji)建議
針(zhen)對(dui)上述難點，根據《關于規范實施(shi)政府和社會資(zi)本合作新機制(zhi)的(de)指導意見(jian)(jian)》(下(xia)稱“115號文”)和《基礎設施(shi)和公用事業特許經營(ying)管理辦(ban)法(fa)(修訂征求意見(jian)(jian)稿)》(下(xia)稱“征求意見(jian)(jian)稿”)的(de)相關規定，以及(ji)我們(men)在項目實踐(jian)中的(de)探索，以下(xia)收(shou)費(fei)模式可供參考：
(1) 項(xiang)(xiang)目(mu)運維收(shou)費(fei)(fei)模式(shi)：適用該模式(shi)的農污項(xiang)(xiang)目(mu)由(you)政(zheng)府方使(shi)用財政(zheng)資金負(fu)責建設，建設完工后移交(jiao)給項(xiang)(xiang)目(mu)特(te)許(xu)經營者(zhe)(zhe)，由(you)特(te)許(xu)經營者(zhe)(zhe)負(fu)責特(te)許(xu)經營期限內項(xiang)(xiang)目(mu)設施(shi)的運營維護并收(shou)取服務費(fei)(fei)用。因此，該模式(shi)項(xiang)(xiang)下收(shou)取的服務費(fei)(fei)實際只(zhi)需要(yao)彌補運營成(cheng)(cheng)本，而建設成(cheng)(cheng)本由(you)政(zheng)府方自行承擔。
該(gai)模式將項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)建(jian)設期風(feng)險保留在當地政府，雖(sui)然表面上免除(chu)了(le)(le)特許經營者(zhe)的建(jian)設成本，但(dan)因(yin)此(ci)造(zao)成的財政支(zhi)出壓力(li)實際削弱了(le)(le)政府方在項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)運(yun)營期的支(zhi)付能力(li)。因(yin)此(ci)該(gai)模式更適合存量農污(wu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的特許經營，但(dan)實施過程(cheng)中應(ying)特別注意存量資產(chan)的前(qian)期改造(zao)及(ji)移交(jiao)風(feng)險(后(hou)文詳述)。
(2) 新機(ji)制收費(fei)(fei)模(mo)式：即(ji)按照(zhao)115號(hao)文和征求(qiu)意見稿的相關規定(ding)，在項(xiang)目建(jian)設(she)期(qi)(qi)給予政(zheng)府(fu)(fu)投資和/或專(zhuan)項(xiang)補貼支(zhi)持(chi)，政(zheng)府(fu)(fu)方支(zhi)付污水處理(li)服務費(fei)(fei)用(yong)于彌補部(bu)分(fen)建(jian)設(she)成本(ben)和運(yun)(yun)營(ying)(ying)成本(ben)，污水處理(li)服務費(fei)(fei)按量計費(fei)(fei)。該模(mo)式雖然能夠(gou)緩解建(jian)設(she)期(qi)(qi)資金(jin)壓力，但運(yun)(yun)營(ying)(ying)期(qi)(qi)水量低(di)、噸(dun)水處理(li)成本(ben)高的問題(ti)仍不能有效(xiao)解決。
(3) 城鄉污(wu)(wu)(wu)水一(yi)(yi)體化收費模(mo)式(shi)(shi)：該模(mo)式(shi)(shi)將(jiang)農污(wu)(wu)(wu)項目的建設、運營成本(ben)納入(ru)城鎮生活(huo)污(wu)(wu)(wu)水處理(li)服務費體系一(yi)(yi)并(bing)成本(ben)核算(suan)進(jin)行(xing)調價(jia)，城鄉(村)污(wu)(wu)(wu)水處理(li)適用(yong)統(tong)一(yi)(yi)服務費標準，并(bing)統(tong)一(yi)(yi)結算(suan)服務費用(yong)。費用(yong)結算(suan)采取“按(an)量(liang)計費”模(mo)式(shi)(shi)，其(qi)中“量(liang)”應(ying)當包(bao)含(han)城鎮生活(huo)污(wu)(wu)(wu)水處理(li)量(liang)和農村生活(huo)污(wu)(wu)(wu)水處理(li)量(liang)。
該(gai)模(mo)式實際是(shi)用(yong)城(cheng)鎮生活污(wu)水服務收益攤薄(bo)農村污(wu)水處(chu)理成本(ben)(ben)，能夠切實解(jie)決農污(wu)項目(mu)(mu)(mu)收費模(mo)式下的(de)(de)各種問題，實現(xian)項目(mu)(mu)(mu)建設及運營(ying)(ying)成本(ben)(ben)的(de)(de)整體平衡。但(dan)需(xu)注意，適用(yong)該(gai)模(mo)式的(de)(de)重要前提是(shi)城(cheng)鄉(村)污(wu)水處(chu)理應為同一(yi)特許經營(ying)(ying)者，且該(gai)經營(ying)(ying)者應至少獲得城(cheng)市較(jiao)大行(xing)政區劃內全部城(cheng)鎮生活污(wu)水處(chu)理項目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)特許經營(ying)(ying)權，否(fou)則較(jiao)難形成城(cheng)鄉污(wu)水處(chu)理一(yi)體化的(de)(de)協同效(xiao)應。
此外，需特別(bie)提示是，以上收費(fei)模(mo)式僅針(zhen)對農污項(xiang)目中(zhong)(zhong)污水處理設施的建設運營部分(fen)，項(xiang)目中(zhong)(zhong)如涉及廁所改造、糞(fen)污一體化部分(fen)建議根據項(xiang)目實際情況另行設計“定額(e)付費(fei)”等收益模(mo)式，避免混同導致的成(cheng)本畸高和監管沖突。
(三)115號文(wen)要求引入民(min)營資本
2023年11月3日(ri)，國家發展改(gai)革委、財政(zheng)部發布《關于(yu)規(gui)范實施政(zheng)府和社會資本(ben)(ben)(ben)合作(zuo)新機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)的(de)指導意見》，明確在(zai)(zai)新機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)下(xia)政(zheng)府與社會資本(ben)(ben)(ben)合作(zuo)項目(mu)需(xu)優先選擇民(min)(min)營企(qi)業參與，并制(zhi)(zhi)(zhi)定《支(zhi)持(chi)民(min)(min)營企(qi)業參與的(de)特許經(jing)營新建(含改(gai)擴建)項目(mu)清單(2023年版)》(下(xia)稱“清單”)，規(gui)定污水處理項目(mu)中，民(min)(min)營企(qi)業股(gu)權占(zhan)比(bi)原則上不(bu)低于(yu)35%。基于(yu)農村(cun)生(sheng)活污水處理自身高投資、低收(shou)益(yi)、難運營的(de)項目(mu)屬(shu)性，實踐中對于(yu)民(min)(min)營資本(ben)(ben)(ben)的(de)吸引力非常有限，項目(mu)推(tui)動(dong)主要(yao)還是依(yi)賴(lai)于(yu)當地國企(qi)的(de)支(zhi)持(chi)。在(zai)(zai)新機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)的(de)要(yao)求下(xia)，如必須引入不(bu)低于(yu)35%的(de)民(min)(min)營資本(ben)(ben)(ben)，將會進一步增(zeng)加項目(mu)實施難度，而后續項目(mu)的(de)操作(zuo)方式也需(xu)相應進行調(diao)整。
04
常見風險及建議
(一)存量項目(mu)設施(shi)前(qian)期移交風(feng)險
風險描述：在(zai)TOT的(de)特(te)許(xu)經營模(mo)式下，由于農污項目特(te)許(xu)經營范圍廣，存量資(zi)產多(duo)且資(zi)產狀況參(can)差不齊，在(zai)增(zeng)加廁所(suo)革命、糞污治理等(deng)設(she)(she)施情(qing)況下，多(duo)頭建設(she)(she)管(guan)理導(dao)致的(de)建設(she)(she)標準不一、缺(que)乏管(guan)網配套、設(she)(she)施設(she)(she)備缺(que)陷(xian)問題十分嚴重，在(zai)移交前可能存在(zai)較大規模(mo)的(de)更新改造和質量缺(que)陷(xian)修繕工(gong)作。若未在(zai)項目特(te)許(xu)經營協議中明確約定建設(she)(she)修復主體、驗(yan)收方式、資(zi)金支出安排等(deng)事項，極易因此產生(sheng)爭議從(cong)而造成移交時間的(de)滯(zhi)后，進而對投資(zi)回報周(zhou)期產生(sheng)影(ying)響。
防范(fan)措施及建議(yi)：
1、 建議約(yue)定存量資產的修(xiu)復(fu)改(gai)(gai)造(zao)工作由(you)特(te)許經營者負(fu)責，既可(ke)以(yi)確保改(gai)(gai)造(zao)修(xiu)復(fu)后的資產質(zhi)量、性能(neng)與后續(xu)運營維護的無障礙(ai)銜(xian)接，還可(ke)以(yi)有效控(kong)制工作時長，按時完成(cheng)移交。
2、 如移交(jiao)周(zhou)期較長(chang)，可以采(cai)取(qu)分批(pi)實施的(de)方(fang)(fang)式，即分批(pi)次進行(xing)移交(jiao)，先完成移交(jiao)的(de)部分先投(tou)入運營(ying)并收(shou)取(qu)費用，但需(xu)在協(xie)議(yi)中明確該模(mo)式下服(fu)務費用的(de)支付方(fang)(fang)式和支付標(biao)準。
(二)項目建(jian)設風險
風(feng)險描述(shu)：農污項目建設過程(cheng)中(zhong)，較為(wei)常見的風(feng)險包括：
工(gong)藝技術風險：農污項目的(de)(de)(de)工(gong)藝路線(xian)較為多樣(yang)化，需(xu)要針對地(di)域特(te)點、氣候水(shui)文、受納水(shui)體等多種因素調整和(he)選擇集(ji)中式(shi)、分(fen)散式(shi)處理的(de)(de)(de)適(shi)用邊界(jie)，而且對管(guan)網投資、運(yun)營維(wei)護成本的(de)(de)(de)影(ying)響較大。
土地獲取風(feng)險(xian)：農(nong)污項目除部分(fen)設(she)施設(she)備需要占用(yong)永(yong)久性建設(she)用(yong)地外，臨時用(yong)地較為(wei)普遍，實施過程中容(rong)易(yi)出(chu)現因土地征收、租用(yong)、借道、管(guan)網鋪設(she)等(deng)原因導致的爭(zheng)議和糾紛。
建設(she)進度風險：農污項目(mu)通常地(di)域(yu)廣泛，人口分散(san)，影響建設(she)進度的(de)因(yin)素較為(wei)復雜多樣，而且(qie)由于部分設(she)施(shi)(shi)建設(she)在農戶宅基地(di)內(nei)，遇到的(de)施(shi)(shi)工阻撓較多，很難按(an)照預(yu)定(ding)進度完成項目(mu)建設(she)。
防(fang)范措施及建(jian)議：
1、 從政府方(fang)(fang)角(jiao)度：科學(xue)編制農村生活污水(shui)治理(li)專項(xiang)(xiang)規劃和廁所(suo)(suo)革命、糞污資(zi)源化利用(yong)實(shi)施方(fang)(fang)案，確保規劃和方(fang)(fang)案的(de)(de)可操(cao)作性和實(shi)用(yong)性，避(bi)免過高標(biao)準(zhun)要求導致的(de)(de)投資(zi)浪費(fei)。另一方(fang)(fang)面(mian)，將(jiang)農污項(xiang)(xiang)目(mu)根據區(qu)(qu)域劃分為(wei)不同的(de)(de)子項(xiang)(xiang)目(mu)，由各子項(xiang)(xiang)目(mu)所(suo)(suo)在區(qu)(qu)域的(de)(de)政府作為(wei)責(ze)任主體，協(xie)同主管部門分步(bu)推(tui)進(jin)，并以子項(xiang)(xiang)目(mu)為(wei)單位進(jin)行驗收和投入(ru)運營，充分發揮項(xiang)(xiang)目(mu)社會效益和經濟效益。
2、 從特許(xu)經營者角度(du)：根(gen)據(ju)專項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)規劃和實施(shi)方案擬定年(nian)度(du)建(jian)(jian)(jian)設(she)計劃，做好(hao)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)前期(qi)(qi)準備，按照“一(yi)村一(yi)策”原(yuan)則選擇合(he)理(li)工(gong)藝技(ji)術(shu)路線，按照建(jian)(jian)(jian)設(she)工(gong)期(qi)(qi)要求(qiu)選擇施(shi)工(gong)承包(bao)商，加強(qiang)與當地(di)(di)政(zheng)府(fu)的(de)溝通協(xie)調，及時(shi)處理(li)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)建(jian)(jian)(jian)設(she)過程中的(de)爭議事項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)，加強(qiang)對(dui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)建(jian)(jian)(jian)設(she)期(qi)(qi)監管(guan)，確保(bao)建(jian)(jian)(jian)設(she)質量。同時(shi)，在協(xie)議中應明確政(zheng)府(fu)方對(dui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)建(jian)(jian)(jian)設(she)的(de)支(zhi)持內容，尤其是涉及土地(di)(di)征用、臨時(shi)占地(di)(di)和解決(jue)施(shi)工(gong)阻撓等(deng)方面，爭取將項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)列入(ru)當地(di)(di)重點項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)，確保(bao)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)建(jian)(jian)(jian)設(she)進度(du)。
(三(san))項(xiang)目設施運維風險
風險描述：農村(cun)污(wu)(wu)水(shui)處理設(she)施(shi)設(she)備包(bao)括(kuo)了(le)集中式(shi)、分散式(shi)兩個(ge)大類，處理工藝(yi)需(xu)(xu)要(yao)根據地域特(te)點因地制宜(yi)，因此不但(dan)運(yun)營(ying)區域范(fan)圍(wei)廣(guang)且分散，且工藝(yi)路線多(duo)樣，對(dui)(dui)(dui)于運(yun)營(ying)維(wei)護的(de)(de)(de)差異性要(yao)求較高，需(xu)(xu)要(yao)采取較高的(de)(de)(de)信息化手(shou)段來實現對(dui)(dui)(dui)設(she)施(shi)設(she)備的(de)(de)(de)全面性監控，以及對(dui)(dui)(dui)水(shui)質異常應對(dui)(dui)(dui)的(de)(de)(de)及時性，加(jia)上設(she)施(shi)設(she)備的(de)(de)(de)負(fu)荷率和(he)進水(shui)水(shui)質波動較大，綜(zong)合而言，運(yun)營(ying)維(wei)護的(de)(de)(de)難度和(he)復雜性均(jun)高于城鎮污(wu)(wu)水(shui)處理項(xiang)目。如農污(wu)(wu)項(xiang)目包(bao)括(kuo)了(le)廁所革命和(he)糞(fen)污(wu)(wu)治理內容，更需(xu)(xu)要(yao)考慮農廁防滲、化糞(fen)池日常管理、糞(fen)渣清(qing)掏、沼(zhao)氣(qi)檢測(ce)等諸多(duo)事項(xiang)。
防范措施及建(jian)議：
1、 從政府方(fang)角度：在協議中(zhong)就特許經(jing)營者(zhe)對項(xiang)目(mu)設施(shi)運營維護和污水(shui)處理服(fu)務約(yue)定明確且具(ju)體的(de)義務，針對不同(tong)項(xiang)目(mu)設施(shi)明確不同(tong)的(de)運維要(yao)求，加強政府監管，設置(zhi)合(he)理的(de)考核機制(zhi)，并將考核結果(guo)與服(fu)務費用掛鉤。
2、 從(cong)特(te)許經(jing)營者角度：加強對(dui)運(yun)(yun)維(wei)人員(yuan)的(de)技(ji)術及(ji)合(he)規運(yun)(yun)營培訓，在運(yun)(yun)營期內(nei)充(chong)分且合(he)理設(she)置運(yun)(yun)維(wei)人員(yuan)數量，加強信息化手段，通過培訓、應(ying)(ying)急演習等方式提升運(yun)(yun)維(wei)人員(yuan)的(de)專業技(ji)能和應(ying)(ying)急響應(ying)(ying)水(shui)平，確保污(wu)水(shui)處(chu)理設(she)施設(she)備穩定運(yun)(yun)行及(ji)處(chu)理水(shui)質合(he)格(ge)(ge)。對(dui)于包括了廁所革命、糞污(wu)處(chu)理的(de)農污(wu)項目，應(ying)(ying)充(chong)分發揮合(he)格(ge)(ge)分包商的(de)技(ji)術力(li)量，納(na)入統一調度，增強農戶自(zi)主(zhu)管理培訓等。
(四)監管風險
風險描述：不同(tong)于(yu)城市污(wu)水(shui)(shui)集中處理(li)設(she)施通(tong)常通(tong)過(guo)在線監(jian)(jian)測實現(xian)對出水(shui)(shui)水(shui)(shui)質的(de)(de)在線監(jian)(jian)測，農污(wu)設(she)施因(yin)成(cheng)本、運營(ying)等原(yuan)因(yin)通(tong)常不設(she)置(zhi)出水(shui)(shui)水(shui)(shui)質的(de)(de)在線監(jian)(jian)測儀表，而(er)廁所革命、糞污(wu)治理(li)設(she)施的(de)(de)監(jian)(jian)管重心與農污(wu)設(she)施并(bing)不相同(tong)，因(yin)此對整(zheng)個農污(wu)項(xiang)目(mu)而(er)言，如何設(she)置(zhi)科學合理(li)的(de)(de)監(jian)(jian)管要(yao)求(qiu)和監(jian)(jian)管方式尤為重要(yao)，既要(yao)避(bi)免不必(bi)要(yao)的(de)(de)、過(guo)于(yu)嚴(yan)苛的(de)(de)監(jian)(jian)管要(yao)求(qiu)，也要(yao)避(bi)免缺乏監(jian)(jian)管和考核導致的(de)(de)農污(wu)設(she)施閑置(zhi)、運營(ying)不良和對環境造成(cheng)二次污(wu)染(ran)。
防范措施及建議：
1、 從政府方角度：確(que)定(ding)定(ding)期(qi)監測(ce)和(he)不(bu)定(ding)期(qi)抽(chou)檢為基本思路。通過自行或聘請第三方機構對(dui)農(nong)污(wu)項目進行定(ding)期(qi)監測(ce)，根據(ju)不(bu)同(tong)處理工(gong)藝確(que)定(ding)定(ding)期(qi)監測(ce)頻率，加(jia)大對(dui)于環境敏感區域的(de)定(ding)期(qi)監測(ce)、抽(chou)檢頻率，制定(ding)細致科學的(de)績(ji)效(xiao)考核和(he)評價制度，強化運營(ying)者的(de)自我監管(guan)能力。
2、 從特許經(jing)營(ying)者角(jiao)度：建立定(ding)期巡檢+事故維(wei)修(xiu)+信息(xi)化監(jian)控(kong)(kong)+后臺技術支持與調度的(de)(de)運(yun)營(ying)監(jian)管(guan)模式，充(chong)分利用信息(xi)化手段提高對農污項(xiang)目(mu)設(she)施的(de)(de)自我監(jian)管(guan)能(neng)力(li)，通過遠程監(jian)管(guan)系統對項(xiang)目(mu)設(she)施運(yun)轉與維(wei)護(hu)的(de)(de)狀況進行全程在線監(jian)控(kong)(kong)與跟(gen)蹤記錄(lu)，實(shi)現(xian)乙方運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)人員、巡查設(she)備的(de)(de)實(shi)時監(jian)控(kong)(kong)和對設(she)施運(yun)行故障進行預警、報警。
(五)政府支付風(feng)險(xian)
風險(xian)描述：項(xiang)目(mu)服務費(fei)主(zhu)要由污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)費(fei)、運(yun)營維(wei)護(hu)費(fei)和政府(fu)補(bu)(bu)貼構成，其中(zhong)農村生(sheng)活污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)費(fei)普遍存(cun)在尚未開征或征收(shou)(shou)率不足的(de)問題，對(dui)于污(wu)水(shui)處(chu)理(li)(li)成本的(de)覆蓋率較低，在此情(qing)況下，項(xiang)目(mu)收(shou)(shou)益回報將更多(duo)依賴于政府(fu)方的(de)運(yun)營維(wei)護(hu)費(fei)用和財(cai)政補(bu)(bu)助(zhu)。而財(cai)政補(bu)(bu)助(zhu)受政府(fu)財(cai)政實力、政策影(ying)響較大(da)，且金額通常在特許經營協議簽(qian)訂時不能具體明確，未來是否落實存(cun)在較大(da)不確定性。此外(wai)，實踐中(zhong)還存(cun)在以固定收(shou)(shou)益率核(he)算(suan)服務費(fei)用的(de)情(qing)形(xing)，按照115號文(wen)的(de)規定，存(cun)在承諾保底收(shou)(shou)益率的(de)合規風險(xian)，如一旦被認定為政府(fu)隱性債務，將直接影(ying)響政府(fu)方對(dui)項(xiang)目(mu)服務費(fei)用的(de)支付。
防范措施及建議：
1、 優化項目回報機制，詳(xiang)見“參考收(shou)費模式及建議”。
2、 在特許經營協(xie)議中明確政府方義務，要求改善并落實污(wu)水(shui)處(chu)理收費和監管機制，強化污(wu)水(shui)處(chu)理費征收、解繳和撥付(fu)全過程監管，確保應收盡收、應繳盡繳、專(zhuan)款專(zhuan)用。
3、 在特許經營協(xie)議中(zhong)就政(zheng)府方財政(zheng)補助資(zi)金(jin)(jin)的期限及資(zi)金(jin)(jin)標準進行明確。
綜上，筆(bi)者認(ren)為，農(nong)污項(xiang)目(mu)對于(yu)提(ti)升農(nong)村人居環(huan)(huan)境(jing)的重要性(xing)不言而(er)喻(yu)，也(ye)(ye)是(shi)建(jian)設和美(mei)鄉村的重要環(huan)(huan)節，特許經(jing)營模式對于(yu)解決(jue)農(nong)污項(xiang)目(mu)普遍存在的“重建(jian)設、輕運營”現象、充分發揮專業(ye)機構運營優勢具有(you)現實意義(yi)，也(ye)(ye)具備可(ke)操(cao)作性(xing)，同時(shi)也(ye)(ye)存在政策(ce)法規、財(cai)政壓力等(deng)現實難點(dian)，筆(bi)者通過(guo)此文拋磚(zhuan)引玉，期待與行業(ye)同仁共同探討，一起為農(nong)污項(xiang)目(mu)推(tui)進(jin)貢獻(xian)綿薄(bo)之力。
（作(zuo)者單(dan)位系上海錦天城(cheng)(廈(sha)門)律(lv)師事務所）
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