【谷騰環保網訊】經(jing)過半(ban)年的(de)(de)制度搭建(jian)后，PPP（政府和(he)社會資(zi)本合作(zuo)）新機(ji)制的(de)(de)政策(ce)框架(jia)已基(ji)本建(jian)立，國家發改委近日(ri)宣布PPP新機(ji)制進入(ru)全面推進階段。

PPP新機制(zhi)與(yu)此(ci)前PPP制(zhi)度有很大差別(bie)，核心在于全部(bu)采用特許經營模(mo)式，聚焦使(shi)用者付(fu)費，不額外新增地方(fang)財政(zheng)未來支出(chu)責任。

多位PPP專家介紹，新(xin)PPP機制(zhi)全面推進(jin)仍面臨一(yi)些挑戰。比如，各方能否全面正確理解新(xin)PPP制(zhi)度相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)，以及實操中相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)有待(dai)進(jin)一(yi)步明(ming)晰，包括對PPP項目(mu)相(xiang)關(guan)政(zheng)府投(tou)資支持或(huo)運營(ying)補(bu)貼(tie)細則待(dai)明(ming)晰。再比如，新(xin)PPP項目(mu)靠使用者付(fu)費覆蓋(gai)本息且有一(yi)定回(hui)報的(de)項目(mu)較少，如何激發(fa)投(tou)資者參(can)與，并平衡好國企和民企參(can)與新(xin)PPP項目(mu)間的(de)關(guan)系等。

近期(qi)國家(jia)發(fa)改(gai)委多次解答PPP新機(ji)制相(xiang)關重點難點共性(xing)問題，并(bing)計劃組織各地(di)盡快推出一批符合PPP新機(ji)制要求的項目，最大程度鼓勵民營(ying)企業參(can)與，充分激發(fa)民間(jian)投資(zi)活力(li)，鞏(gong)固好(hao)民間(jian)投資(zi)增長態勢(shi)。

政府支持是影響項目能否落地的核心

為(wei)了提升公共服務的供給質量和效(xiao)(xiao)率(lv)，2014年(nian)官(guan)方推廣PPP模(mo)式，此(ci)后幾年(nian)PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)出現(xian)“野(ye)蠻式”增長(chang)，雖然(ran)在一定程(cheng)度上(shang)改善公共服務，拉動(dong)有效(xiao)(xiao)投資，但也暴露(lu)出一系列問(wen)題，比如(ru)部分PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)支(zhi)出責任“固化(hua)(hua)”，政府實質上(shang)兜底項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)風險(xian)，而PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)大干快上(shang)加劇財(cai)政中(zhong)長(chang)期(qi)支(zhi)出壓力(li)。另外，PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)還(huan)存在適用范(fan)圍“泛化(hua)(hua)”，“重建設、輕運營(ying)”，部分不合規(gui)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)新(xin)增隱性債務等問(wen)題。

為此2017年開(kai)始，相關(guan)部(bu)(bu)門強化PPP監(jian)管，不少(shao)不合(he)規的(de)PPP項(xiang)目被清理，PPP進入規范發(fa)(fa)展期。2023年11月，國(guo)務院(yuan)辦(ban)公廳轉(zhuan)發(fa)(fa)國(guo)家發(fa)(fa)改委、財政(zheng)部(bu)(bu)《關(guan)于規范實施政(zheng)府和社會資本(ben)合(he)作新機制的(de)指導意見(jian)》（下稱“PPP新機制意見(jian)”），將PPP模式范圍縮窄(zhai)至(zhi)基于使用(yong)(yong)者付(fu)費(fei)特許經(jing)(jing)營模式。PPP回報(bao)機制也聚(ju)焦使用(yong)(yong)者付(fu)費(fei)，即PPP項(xiang)目經(jing)(jing)營收入須能覆蓋建設投資和運營成(cheng)本(ben)、具備一定(ding)投資回報(bao)，不因采用(yong)(yong)PPP模式額外新增地方財政(zheng)未來支出責任。

為落實(shi)上述PPP新機制意(yi)見，國家發(fa)(fa)改委等六部門(men)近期公布了(le)(le)修訂后的(de)《基礎(chu)設施和公用事業特許(xu)經(jing)營(ying)管(guan)理辦(ban)法(fa)》（下稱《基建特許(xu)經(jing)營(ying)辦(ban)法(fa)》），國家發(fa)(fa)改委還印發(fa)(fa)了(le)(le)《政府和社會資本合作項(xiang)目特許(xu)經(jing)營(ying)方案編寫大綱（2024年試(shi)行(xing)版(ban)）》等文(wen)件，并上線全國政府和社會資本合作項(xiang)目信息(xi)系統。

近期召(zhao)開(kai)的全國發展(zhan)改(gai)革系(xi)統動員(yuan)推(tui)(tui)進PPP新(xin)機(ji)(ji)制視(shi)頻會(hui)上稱，PPP新(xin)機(ji)(ji)制的政策框架(jia)已(yi)基本建(jian)立，新(xin)機(ji)(ji)制已(yi)進入全面(mian)推(tui)(tui)進階段。

PPP專家、北京市惠(hui)誠(cheng)律師事務所高級合伙(huo)人薛起堂(tang)介紹，PPP新(xin)機制出臺后，面臨(lin)的(de)最核心問題，是如何讓基于使用者付費的(de)PPP項目(mu)做(zuo)到項目(mu)經營收益覆蓋建設投(tou)資和(he)運(yun)營成本且有(you)利潤。

“從(cong)實踐中(zhong)來看，如(ru)果政(zheng)府一(yi)分錢不補貼，很多使(shi)用(yong)者付費項目(mu)僅依靠經營收入很難覆蓋企業前期投入。因此客觀來說真正適合PPP新機制的項目(mu)比較少，項目(mu)真正推廣最終還需要(yao)政(zheng)府合理補貼或投資(zi)支持。”薛起堂說。

事實上，PPP新機制并未完全(quan)封堵(du)項目(mu)的政府補貼和投(tou)資支持(chi)，而重在規范。

根據(ju)上(shang)述PPP新(xin)機制意見，政府可(ke)(ke)(ke)在嚴防新(xin)增地方(fang)政府隱性債(zhai)務、符合法律法規和(he)有關政策規定要求的(de)前提下，按照一視同仁的(de)原(yuan)則，在項(xiang)(xiang)目(mu)建設(she)期對使用者(zhe)付費(fei)項(xiang)(xiang)目(mu)給予政府投資支持；政府付費(fei)只能(neng)按規定補(bu)(bu)貼運營、不能(neng)補(bu)(bu)貼建設(she)成本。除(chu)此之外，不得通過(guo)可(ke)(ke)(ke)行性缺口(kou)補(bu)(bu)助、承諾(nuo)保底(di)收益率、可(ke)(ke)(ke)用性付費(fei)等任何方(fang)式，使用財政資金(jin)彌補(bu)(bu)項(xiang)(xiang)目(mu)建設(she)和(he)運營成本。

一(yi)位參與過(guo)上述推進PPP新機制(zhi)視頻會的人士介紹，PPP新機制(zhi)雖然聚焦使(shi)用者(zhe)付費，但(dan)同時允許政(zheng)府(fu)(fu)給(gei)予(yu)政(zheng)府(fu)(fu)投資(zi)支(zhi)持和運營補貼。但(dan)到(dao)底該怎么補助，具體口徑未(wei)明確。從項(xiang)目實際看，項(xiang)目大(da)多數(shu)需(xu)要(yao)政(zheng)府(fu)(fu)給(gei)予(yu)支(zhi)持，這是影響(xiang)項(xiang)目能否落(luo)地的核心和關(guan)鍵。

近期(qi)《基建特許經營辦法》等重磅新(xin)規(gui)出臺，各(ge)方也在(zai)學習(xi)領(ling)會，對于一些(xie)具體條(tiao)款各(ge)方也熱烈討論。

國家發(fa)改委投資(zi)研(yan)究(jiu)所研(yan)究(jiu)員(yuan)吳亞平說，建(jian)(jian)議進一步加強PPP新(xin)(xin)機制(zhi)宣(xuan)講解讀，全面完整傳遞政(zheng)(zheng)策意圖，準確解釋新(xin)(xin)機制(zhi)中(zhong)新(xin)(xin)要求新(xin)(xin)概念的含義(yi)，幫(bang)助(zhu)地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)和社(she)會資(zi)本特別是(shi)民(min)營企業(ye)“少走彎路”，特別是(shi)“不(bu)犯(fan)錯誤”。建(jian)(jian)議省級政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)可(ke)以建(jian)(jian)立PPP新(xin)(xin)機制(zhi)的技術援助(zhu)機制(zhi)，幫(bang)助(zhu)市(shi)縣政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)“答疑解惑”，對市(shi)縣具體特許經營項目實施中(zhong)的重(zhong)大問題提出建(jian)(jian)設性建(jian)(jian)議或意見(jian)。

上(shang)述推進(jin)(jin)PPP新機制視(shi)頻會(hui)上(shang)，國家發改委就各地反映的PPP新機制推進(jin)(jin)過程中面(mian)臨(lin)的30個重點(dian)難點(dian)共性問題逐一進(jin)(jin)行解(jie)答。

理念轉變有挑戰

PPP新機制(zhi)落(luo)地更(geng)大的(de)挑戰(zhan)，在(zai)于發展理念的(de)轉變(bian)，即激發民(min)間投資活力，提(ti)高公共服務(wu)的(de)效率(lv)與(yu)質量，而(er)非簡單融資。

PPP專家、E20環境平臺(tai)執行合伙人薛濤介紹(shao)，上一輪PPP實施(shi)中(zhong)出現(xian)了重(zhong)工程(cheng)輕運營的(de)投(tou)資效率降(jiang)低，和過度融(rong)資造成普(pu)遍性(xing)的(de)隱(yin)(yin)性(xing)債務風險的(de)提(ti)升等問題。而隨(sui)著時代(dai)大背(bei)景轉(zhuan)變，PPP新機(ji)制控(kong)制隱(yin)(yin)性(xing)負債本身是“表”，基礎設(she)施(shi)建設(she)管理(li)需要全面(mian)轉(zhuan)入提(ti)質(zhi)增效階段才是“里”。

“比如PPP新機制雖然不承諾(nuo)保(bao)底量或保(bao)底收益率，但承諾(nuo)了(le)排他性，即給予一定壟斷權(quan)。這就(jiu)(jiu)使(shi)(shi)得(de)做PPP項目企(qi)業需要跟政府一樣，去(qu)預測一個區域實際業務(wu)量，科學合理而(er)非過度貪大求全建(jian)設相(xiang)關項目，這樣就(jiu)(jiu)避免了(le)資源(yuan)浪(lang)費和擴(kuo)大政府債務(wu)。另外PPP新機制聚(ju)焦使(shi)(shi)用者付費也會倒逼價格機制改革(ge)，加快價格市場(chang)化(hua)改革(ge)。”薛濤說(shuo)。

明樹數據(ju)CEO肖光睿介紹(shao)，PPP新機(ji)制強調使用者(zhe)付費(fei)、民(min)間資(zi)本(ben)參與和(he)不增(zeng)加(jia)政府財政支出前提(ti)下的項目創新，有望從(cong)根本(ben)上改(gai)善基礎(chu)設施和(he)公共服務領域投資(zi)機(ji)制，推動公共產品和(he)服務市場化價(jia)費(fei)機(ji)制形成。

肖光(guang)睿表(biao)示，PPP新機(ji)制大幅提升(sheng)了按傳統思路“項(xiang)目(mu)(mu)(mu)包裝”的(de)難度(du)，短期內符合(he)條件的(de)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)數(shu)量(liang)相(xiang)對有限，但會(hui)倒逼項(xiang)目(mu)(mu)(mu)質量(liang)的(de)提升(sheng)，允許(xu)特許(xu)經營期延長(chang)和鼓勵項(xiang)目(mu)(mu)(mu)創(chuang)新提升(sheng)收益，并(bing)堅決遏制財政(zheng)額外支出，將(jiang)從根源上改變(bian)“政(zheng)府憑沖動上項(xiang)目(mu)(mu)(mu)，后(hou)(hou)期債務不可持續；企業(ye)靠關系(xi)拿(na)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)，最后(hou)(hou)又不得不討債撕破臉(lian)”的(de)惡性循環，促使各(ge)方(fang)將(jiang)注意力回歸到項(xiang)目(mu)(mu)(mu)收益本身。

薛濤表示，中(zhong)國(guo)社會已(yi)經(jing)到(dao)了提質(zhi)增效新(xin)階段，在PPP新(xin)模式下，與其抱怨不(bu)如提升(sheng)自己能(neng)力(li)，比如企業需(xu)求(qiu)、風險(xian)預測(ce)能(neng)力(li)、抗風險(xian)能(neng)力(li)等，從之(zhi)前輕運營(ying)(ying)到(dao)重(zhong)運營(ying)(ying)再到(dao)重(zhong)經(jing)營(ying)(ying)，通過創(chuang)新(xin)和技術進步等找到(dao)增量收益。

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