【谷騰環保網訊】2023年修訂(ding)的(de)《中(zhong)華(hua)人民(min)共和國海(hai)洋環境保護法》不(bu)僅在陸(lu)海(hai)統籌原則指導下(xia)實(shi)行(xing)與陸(lu)域自然保護地(di)相一致的(de)分類管(guan)控，而且以新型海(hai)洋公園(yuan)制度(du)、海(hai)洋自然保護區(qu)制度(du)替(ti)代海(hai)洋特別保護區(qu)制度(du)，并與國土空間規劃制度(du)、生(sheng)態保護紅線制度(du)等銜接，協同(tong)推進我國生(sheng)態文明制度(du)建設。

管控，是指管理者影響組織中其他成員(yuan)以(yi)實現組織戰略(lve)的過程(cheng)。當(dang)前，我國海洋(yang)自然(ran)保(bao)護地管控面臨的問題主要有：

第(di)一，海洋(yang)(yang)自然(ran)保護地(di)管(guan)控與規劃脫(tuo)節(jie)。我國海洋(yang)(yang)自然(ran)保護地(di)建設經歷過“搶救式保護”階段，因(yin)缺乏(fa)針對海洋(yang)(yang)自然(ran)保護地(di)發(fa)展的(de)相關規劃，導致其(qi)整(zheng)體發(fa)展方向不(bu)明(ming)確。我國海洋(yang)(yang)自然(ran)保護地(di)空間布局(ju)、分(fen)類體系、管(guan)理(li)(li)(li)體制等方面的(de)不(bu)足致使管(guan)理(li)(li)(li)過程(cheng)中出(chu)現(xian)空間分(fen)割、環境(jing)因(yin)素碎片化現(xian)象，并引發(fa)海洋(yang)(yang)自然(ran)保護地(di)管(guan)理(li)(li)(li)分(fen)割、破碎以及(ji)孤(gu)島化問題。

第二，海(hai)洋自(zi)然(ran)保(bao)(bao)護地(di)(di)(di)管(guan)控(kong)質(zhi)量有(you)待進一步(bu)提高。海(hai)洋自(zi)然(ran)保(bao)(bao)護地(di)(di)(di)管(guan)控(kong)專(zhuan)業(ye)性強，對業(ye)務人(ren)員、技術條(tiao)件要求高，然(ran)而，相關法(fa)律、政策的(de)(de)缺(que)(que)位導致許多海(hai)洋自(zi)然(ran)保(bao)(bao)護地(di)(di)(di)（尤其市、縣級(ji)保(bao)(bao)護區(qu)）尚(shang)未(wei)建立(li)獨立(li)專(zhuan)職機構，也缺(que)(que)少長期從(cong)事保(bao)(bao)護區(qu)建設的(de)(de)專(zhuan)業(ye)人(ren)員，自(zi)然(ran)保(bao)(bao)護地(di)(di)(di)管(guan)理(li)體制改革尚(shang)未(wei)全面(mian)完(wan)成，已影響海(hai)洋自(zi)然(ran)保(bao)(bao)護地(di)(di)(di)的(de)(de)管(guan)控(kong)質(zhi)量。

第三，全面(mian)落實陸(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)統籌戰略尚待(dai)推進管(guan)(guan)控(kong)(kong)(kong)思維更新(xin)、管(guan)(guan)控(kong)(kong)(kong)方式變革。一些“陸(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)兼備”的自然保護(hu)地(di)因(yin)過(guo)去由林業、環境行(xing)政部門主(zhu)管(guan)(guan)，導(dao)致其(qi)現實管(guan)(guan)控(kong)(kong)(kong)工(gong)作中仍不(bu)免因(yin)循(xun)“重陸(lu)輕海(hai)(hai)(hai)(hai)”的慣性思維，陸(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)綜合(he)治理有名無實，陸(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)環境管(guan)(guan)控(kong)(kong)(kong)銜(xian)接(jie)機制也不(bu)夠完(wan)備。

第四，海(hai)洋(yang)特(te)別保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)制度定位不明(ming)。海(hai)洋(yang)特(te)別保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)制度旨在協調(diao)開發與保(bao)(bao)護(hu)，然(ran)而，基層管(guan)理人員難以把握管(guan)控措(cuo)施(shi)和標準。隨著修訂后的(de)《中華人民共和國海(hai)洋(yang)環(huan)境保(bao)(bao)護(hu)法》施(shi)行，海(hai)洋(yang)特(te)別保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)轉(zhuan)型(xing)、新建海(hai)洋(yang)公園問題日(ri)漸突出。

第五，“三區(qu)”（即核(he)心(xin)區(qu)、緩沖區(qu)和實驗區(qu)）劃分(fen)(fen)方(fang)式(shi)(shi)作為海(hai)洋自(zi)然保(bao)護地的(de)分(fen)(fen)區(qu)管控依據并不科學。不同(tong)海(hai)洋區(qu)域的(de)自(zi)然條件差異明(ming)顯，海(hai)洋自(zi)然保(bao)護地受潮(chao)汐、鳥(niao)類遷(qian)徙等自(zi)然因素影響較(jiao)大，而“三區(qu)”劃分(fen)(fen)方(fang)式(shi)(shi)未關注物種棲息(xi)地的(de)生境(jing)保(bao)護，分(fen)(fen)區(qu)管控措施針對性弱，故這一分(fen)(fen)區(qu)方(fang)式(shi)(shi)的(de)制度優(you)勢(shi)難以轉化為環境(jing)治理效(xiao)能。

分類施策(ce)、分區治理(li)、精細化建(jian)設(she)，是我國(guo)海(hai)洋自然(ran)保護(hu)(hu)地(di)分類分區管控的(de)(de)(de)改革方向(xiang)。海(hai)洋自然(ran)保護(hu)(hu)地(di)分類分區管控既(ji)有(you)(you)空(kong)間規劃的(de)(de)(de)自然(ran)科學依據(ju)，又有(you)(you)區域治理(li)的(de)(de)(de)社會(hui)科學依據(ju)，且與精細化建(jian)設(she)之間具有(you)(you)手(shou)段與目的(de)(de)(de)的(de)(de)(de)關系(xi)，是應對(dui)前述問題的(de)(de)(de)核心(xin)策(ce)略。結合(he)法理(li)、政(zheng)策(ce)與實踐，下(xia)文為解(jie)決(jue)我國(guo)海(hai)洋自然(ran)保護(hu)(hu)地(di)分類分區管控的(de)(de)(de)問題提(ti)出對(dui)策(ce)：

首先，將海(hai)洋自然保(bao)護(hu)地(di)分(fen)類分(fen)區(qu)與(yu)國土(tu)空(kong)(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)(hua)相(xiang)銜(xian)接(jie)。編制自然保(bao)護(hu)地(di)規(gui)劃(hua)(hua)是進行(xing)自然保(bao)護(hu)地(di)管(guan)控的(de)先導性工作(zuo)，海(hai)洋自然保(bao)護(hu)地(di)的(de)生態環境分(fen)區(qu)管(guan)控方案應當與(yu)陸海(hai)統籌的(de)國土(tu)空(kong)(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)(hua)相(xiang)銜(xian)接(jie)。科學管(guan)控要求規(gui)劃(hua)(hua)先行(xing)、機(ji)構改革破局，而后(hou)針(zhen)對不同(tong)類型、特(te)點(dian)的(de)海(hai)洋自然保(bao)護(hu)地(di)采取相(xiang)應的(de)管(guan)控措施，并根據實踐中出(chu)現的(de)新問題(ti)不斷(duan)調整管(guan)控策(ce)略。

其(qi)次，在海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)洋(yang)自(zi)然(ran)保(bao)護地(di)(di)分(fen)(fen)類分(fen)(fen)區(qu)(qu)管控(kong)過程中(zhong)推進陸(lu)(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)統(tong)(tong)籌(chou)區(qu)(qu)域(yu)聯(lian)動治理(li)。基于陸(lu)(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)統(tong)(tong)籌(chou)戰略完(wan)善對(dui)海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)洋(yang)自(zi)然(ran)保(bao)護地(di)(di)的(de)科(ke)學管控(kong)，需要(yao)確(que)立(li)陸(lu)(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)統(tong)(tong)籌(chou)區(qu)(qu)域(yu)聯(lian)動治理(li)機制，尤其(qi)要(yao)重視(shi)海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)岸帶生(sheng)態(tai)系統(tong)(tong)規劃與治理(li)。陸(lu)(lu)海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)統(tong)(tong)籌(chou)、聯(lian)動治理(li)將海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)岸帶自(zi)然(ran)保(bao)護地(di)(di)視(shi)為完(wan)整的(de)生(sheng)態(tai)系統(tong)(tong)，以(yi)區(qu)(qu)域(yu)治理(li)的(de)視(shi)角看待兼涉(she)陸(lu)(lu)域(yu)、海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)域(yu)的(de)自(zi)然(ran)保(bao)護地(di)(di)，基于海(hai)(hai)(hai)(hai)(hai)洋(yang)自(zi)然(ran)保(bao)護地(di)(di)的(de)設(she)立(li)目標確(que)定其(qi)全域(yu)覆蓋的(de)生(sheng)態(tai)環(huan)境分(fen)(fen)類分(fen)(fen)區(qu)(qu)管控(kong)。

再(zai)次，在(zai)海(hai)(hai)洋(yang)(yang)自(zi)然保護地(di)分(fen)(fen)類(lei)(lei)分(fen)(fen)區管(guan)控(kong)(kong)過程中(zhong)逐步實(shi)現(xian)精(jing)細化(hua)(hua)建(jian)設目(mu)標。海(hai)(hai)洋(yang)(yang)自(zi)然保護地(di)分(fen)(fen)類(lei)(lei)分(fen)(fen)區從宏(hong)觀(guan)和微觀(guan)層(ceng)面為差別化(hua)(hua)管(guan)控(kong)(kong)作出安排，頂(ding)層(ceng)設計則確(que)立(li)(li)“精(jing)細化(hua)(hua)建(jian)設”目(mu)標，通過分(fen)(fen)類(lei)(lei)施策、分(fen)(fen)區管(guan)控(kong)(kong)，旨在(zai)使管(guan)控(kong)(kong)對策符合自(zi)然生態系(xi)統的(de)(de)原真性(xing)、整(zheng)體性(xing)、系(xi)統性(xing)。海(hai)(hai)洋(yang)(yang)自(zi)然保護地(di)分(fen)(fen)類(lei)(lei)分(fen)(fen)區的(de)(de)差別化(hua)(hua)管(guan)控(kong)(kong)是(shi)不可或(huo)缺的(de)(de)手段，而精(jing)細化(hua)(hua)建(jian)設將使各級各類(lei)(lei)海(hai)(hai)洋(yang)(yang)自(zi)然保護地(di)的(de)(de)管(guan)控(kong)(kong)發揮最大效用。實(shi)踐中(zhong)，需要不斷總結行之有效的(de)(de)做法，明確(que)相關主(zhu)體的(de)(de)權利、義務、責任，使具有普遍影響力(li)的(de)(de)行為規范、管(guan)理(li)制(zhi)度在(zai)立(li)(li)法時(shi)得(de)以法律化(hua)(hua)。

最后，海(hai)(hai)洋自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)在分(fen)類(lei)(lei)(lei)、分(fen)區(qu)(qu)方面(mian)不宜(yi)特(te)立獨(du)行(xing)，而應當基于陸海(hai)(hai)統籌戰(zhan)略提出的(de)(de)分(fen)類(lei)(lei)(lei)分(fen)區(qu)(qu)管(guan)(guan)控(kong)(kong)要(yao)求，融入新時(shi)代的(de)(de)自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)體系(xi)中。要(yao)進行(xing)分(fen)類(lei)(lei)(lei)分(fen)區(qu)(qu)管(guan)(guan)控(kong)(kong)，重構海(hai)(hai)洋保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)類(lei)(lei)(lei)型是(shi)第一(yi)(yi)步(bu)。海(hai)(hai)洋自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)的(de)(de)管(guan)(guan)控(kong)(kong)宏(hong)觀(guan)上側重于由海(hai)(hai)洋自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)區(qu)(qu)、海(hai)(hai)洋特(te)別保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)區(qu)(qu)、海(hai)(hai)洋公(gong)園(yuan)轉向(xiang)海(hai)(hai)洋國(guo)家公(gong)園(yuan)、海(hai)(hai)洋自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)區(qu)(qu)、海(hai)(hai)洋公(gong)園(yuan)的(de)(de)類(lei)(lei)(lei)別重構；微(wei)觀(guan)上側重于完善海(hai)(hai)洋自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)內部的(de)(de)分(fen)區(qu)(qu)管(guan)(guan)控(kong)(kong)，轉向(xiang)核心(xin)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)區(qu)(qu)和(he)(he)一(yi)(yi)般(ban)控(kong)(kong)制(zhi)區(qu)(qu)的(de)(de)二(er)級功能(neng)分(fen)區(qu)(qu)模式。當前，《中華(hua)人民共和(he)(he)國(guo)海(hai)(hai)洋環境保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)法(fa)》與擬制(zhi)定(ding)的(de)(de)自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)法(fa)形(xing)成(cheng)法(fa)律規范之間的(de)(de)關(guan)聯，并對禁(jin)止在自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)新設工(gong)業排污(wu)口和(he)(he)城鎮污(wu)水處理廠排污(wu)口作出規定(ding)。接下來，我國(guo)已列入立法(fa)規劃中的(de)(de)國(guo)家公(gong)園(yuan)法(fa)（自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)法(fa)，一(yi)(yi)并考(kao)慮）應當對各級各類(lei)(lei)(lei)自然(ran)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)(hu)地(di)(di)管(guan)(guan)控(kong)(kong)落實陸海(hai)(hai)統籌戰(zhan)略作出規定(ding)。

當前，順應(ying)國土空間規(gui)(gui)劃(hua)體系“多規(gui)(gui)合(he)一”的建設要求，我國通(tong)過識別并確認生態(tai)功能保(bao)護(hu)(hu)(hu)區，將現(xian)行(xing)的飲用水(shui)水(shui)源(yuan)保(bao)護(hu)(hu)(hu)區以(yi)及現(xian)有自(zi)然(ran)保(bao)護(hu)(hu)(hu)地(di)范圍以(yi)外的生態(tai)保(bao)護(hu)(hu)(hu)紅線(xian)區域(yu)合(he)并，形成自(zi)成一類(lei)的中(zhong)國自(zi)然(ran)保(bao)護(hu)(hu)(hu)地(di)類(lei)型，為自(zi)然(ran)保(bao)護(hu)(hu)(hu)地(di)的分類(lei)貢獻中(zhong)國方案，并基于(yu)陸(lu)海統籌戰略提出(chu)分區差異化管控、精(jing)細化建設的對(dui)策，為海洋(yang)自(zi)然(ran)保(bao)護(hu)(hu)(hu)地(di)的分類(lei)分區管控提供新思路。

（作(zuo)者系(xi)中國海(hai)洋(yang)大學(xue)(xue)法學(xue)(xue)院(yuan)教授(shou)、中國海(hai)洋(yang)大學(xue)(xue)海(hai)洋(yang)發展研究院(yuan)高(gao)級研究員(yuan)）

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”

相關文章