生態環境涉企檢查如何減頻次不減效力？上海率先探路
【谷騰環保網訊】在國家要求規范涉企行政檢查的背景下，各地生態環境部門正緊鑼密鼓制定地方實施方案。有的問題討論很激烈，例如既要查得少又要管得好，平衡點在哪里？地方制定實施方案，應作何考量？基層執法人員如何適應新要求？
上海已悄然探路。
今年2月28日，上海市生態環境局印發《關于規范本市生態環境部門涉企行政檢查實施方案》（以下簡稱《方案》）。上海市、區兩級生態環境部門及其執法機構近日完成《方案》培訓學習，相關措施已開始實行。
“這是一次執法工作體系的重塑，要重新回答‘誰來查、檢查誰、查什么、怎么查’的問題。”上海市環境執法總隊總隊長吳惠彪說。
規范涉企檢查，規范的到底是誰？
《方案》于去年11月正式啟動編制，雖然此前上海市從全市角度給出了工作框架，但作為生態環境部門實施方案的牽頭制定者，上海市環境執法總隊一大隊隊長楊紅軍仍然感到千頭萬緒。
“得找到‘線頭’，一些我們忽略的習以為常的概念，需要重新定義。”楊紅軍面對的第一個問題就是，生態環境領域規范涉企檢查的范圍有多大。
監測工作算涉企行政檢查嗎？這是目前不少地方的爭議焦點。
“生態環境部門的監測工作是具有監督性的，如果監測到某企業超標排放，就要轉交執法部門進行處罰，從這個角度來看，監測怎么不算行政檢查呢？”楊紅軍說。
然而記者發現，《方案》最終并未將監測納入。
事實上，生態環境監測是一門技術活，需要遵循相應的技術規范，對監測頻次也有具體要求。同時，正因其較強的技術性，具體實施監測的不可能是同一批人，例如水、氣、土分屬不同專業。如果要按照規范涉企行政檢查的要求規范監測工作，實操難度較大。
楊紅軍告訴記者，經過與司法局反復溝通，最終決定監測工作不納入《方案》。
那么，生態環境涉企行政檢查，就是指執法檢查嗎？
“這樣的認知有失偏頗。實際上，檢查分為執法檢查和監督檢查。執法檢查由執法部門依法執行，可能產生法律后果；監督檢查的主體是業務處室，依據行政審批等事項開展檢查。”同在一大隊的朱杰是《方案》的主要起草者，他告訴記者，原來的涉企檢查劃分并不細致，執法檢查和監督檢查混在一起做，因此，在確定規范對象時，首先要把這二者區分開，再分別“立規矩”。
“3個月時間，經歷了近百次修改。”朱杰回憶《方案》從制定到落地的過程，那些激烈討論的畫面歷歷在目。
“哪些應該規范，哪些不宜納入，這個問題是值得‘吵’的，我們的判斷標準是讓《方案》可操作、符合實際情況。”確定好適用范圍，楊紅軍和朱杰也理清了頭緒。
入企檢查頻次怎么降？
2024年12月30日，國務院辦公廳印發《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》，其中第四部分專門對“最大限度減少入企檢查頻次”作出具體要求。
上海《方案》將這些要求進行細化，提出了8個指標：減少涉企檢查計劃數、減少入企檢查次數、減少現場檢查內容、減少檢查對企影響，提高有計劃檢查運用率、提高非現場檢查率、提高跨部門聯合檢查率、提高檢查問題發現率。
可以看出，“減少”至關重要。怎么減？
“我們大量的精力用來重新梳理檢查對象和檢查事項，然后分類分級管理。”楊紅軍說。
檢查誰，是《方案》編制組要回答的首要問題。
“以前我們談生態環境檢查對象，主要就是指污染源，但是隨著近兩年檢查范圍的擴大，第三方服務機構、移動源等都是檢查對象。要不要納入？”“‘散亂污’無證無照企業，也要納入嗎？這個問題存在不小的爭議。”
楊紅軍告訴記者，經過反復斟酌，最終將近年來新增加的領域納入《方案》，建立生態環境行政檢查對象庫。由于所有入庫企業都要有統一社會信用代碼，無證無照企業不具備入庫條件，暫不納入。
梳理好檢查對象，接下來要做的就是分級管理。
依據《上海市生態環境信用評價管理辦法》，將檢查對象劃分為ABCD四個等級，將A級檢查對象歸入“無感監管”清單，即采用非現場檢查方式，讓企業感受不到監管痕跡；將B級檢查對象按照5％的比例開展“雙隨機、一公開”抽查；將C級檢查對象將抽查比例提高至20％；將D級檢查對象按照100％比例開展檢查。
“過去，一個化工廠出問題，可能所在片區的所有化工廠都要停業排查，這叫‘一人生病，全家吃藥’。但現在，這種事情不允許再發生，即便是要檢查，也要按照ABCD分級標準去查。”楊紅軍說。
建立“兩庫兩清單”是上海市生態環境部門降低入企檢查頻次的主要抓手。除上述行政檢查對象庫和“無感監管”清單外，還有行政檢查事項庫和“無事不擾”清單。以權責清單為基礎，梳理生態環境涉企行政檢查事項并通過全市統一綜合執法系統備案，形成生態環境行政檢查事項庫。其中規定，未經備案的檢查事項，不得開展行政檢查。
對這些檢查事項實施分類管理。對于問題發生率低、投訴舉報量少、危害后果輕微、通過非現場檢查可以實現監管目標的低風險事項，列入“無事不擾”檢查事項清單，原則上不主動開展現場檢查。
檢查事項繁多，如何統籌？
多頭檢查、重復檢查是此次規范涉企行政檢查要解決的重點問題。
今年1月23日，生態環境部印發《關于進一步規范生態環境執法 助力優化營商環境的意見》指明工作方向，加強現場檢查的協調統籌，對照權責清單，科學制定檢查計劃，實現一次進門“一查清”。
檢查事項繁多，如何統籌？檢查計劃怎么定才算科學？一次進門怎么才能做到“一查清”？
對于上海市生態環境執法人員來說，今年檢查企業有一項新變化：亮檢查碼。這是在實操層面落實檢查任務統籌的有效方式。
在上海化工區高橋石化公司，企業負責人掃碼，就能看到當天有8項檢查任務，涉及地下水、廢氣排放等。“像今天這么多檢查事項，以往至少要來檢查3次，現在1次就完成了，我們可以有更多精力投入到安全生產中。”企業負責人表示。
這么多檢查事項是如何實現“打包”的？這要從檢查計劃的制定說起。
在上海，市生態環境局根據管理與執法需求，編制市級生態環境年度行政檢查計劃。各區級生態環境部門在市級計劃基礎上，結合屬地實際，編制區級生態環境年度行政檢查計劃。
市、區兩級生態環境部門及其執法機構再根據年度計劃和月度工作需要，進一步細化月度行政檢查計劃，明確檢查事項、檢查依據、檢查主體、檢查對象、檢查方式、檢查項目等內容。無特殊情況，月度計劃不得安排年度計劃外任務。
楊紅軍告訴記者，所有計劃要備案。“備案的目的是接受司法局審查，看這些計劃是否有法律依據，審查之后系統會生成備案碼，這是檢查碼的‘前身’。只有獲取備案碼后，檢查人員才能在啟動現場檢查前申領檢查碼。此時企業負責人會很快收到消息，檢查單位、人員姓名、檢查事項等信息一目了然。”
檢查碼由上海市司法局統一發放，意味著司法局掌握著全市涉企行政檢查的信息，可以據此實施統籌，在上海，這項工作叫“撮合”。
比如生態環境部門申請了A企業的檢查碼，其他部門也想申請同一家企業的檢查，系統會馬上提醒，生態環境部門已申請檢查，是否要“撮合”，即跨部門聯合檢查。如若不同意，需要填寫理由，經司法局同意才可以實施檢查。
朱杰告訴記者，統籌分為不同維度。縱向來看，市、區之間，檢查結果互認。比如市生態環境部門已經檢查了A企業，區生態環境部門也要查這家企業，但有了市級檢查結果，就不必重復檢查。
橫向來看，除了跨部門“撮合”，還有監督檢查和執法檢查統籌，如果對同一檢查對象有計劃內任務，原則上每年只查一次。
除了有計劃檢查，《方案》還創新提出觸發式行政檢查，主要針對信訪舉報等隨機突發情況開展檢查。如果觸發式行政檢查可以與檢查計劃任務統籌實施的，應當合并開展現場檢查。
此外，為了實現“綜合查一次”，上海開展以排污許可為核心的綜合式行政檢查。在朱杰看來，排污許可是一張把相關管理要求和執法要求融合在一起的證，可以把原本需要單獨開展的專項任務統籌在一起，實現一碼進門“一查清”。
檢查數量明顯下降，會影響問題發現率嗎？
《方案》提出的8個指標中，后4個都是提高，其中有一項提高檢查問題發現率。同時提出，用2—3年時間，實現全市生態環境部門涉企行政檢查數量明顯下降，行政檢查質效明顯提升。
數量降下來，問題發現率卻要提上去，不矛盾嗎？
“我們的大前提是有效監管，減少的是無效檢查。”吳惠彪告訴記者，以往量大面廣的檢查，發現的問題數是不少，但問題發現率卻在降低，因為是低效檢查。“原來我們有時候以結果為導向，關注處罰率、處罰金額，如今非現場檢查率、檢查問題發現率等成為效能評估指標。《方案》提出問題發現率而不是問題發現數，就是為了倒逼執法質效提升。”
“《方案》保護的是守法經營的企業，對于嚴重違法企業，執法者的眼里揉不得沙子，公正嚴明執法本身就是打擊劣幣驅逐良幣現象，助力優化營商環境。”楊紅軍說，基于這樣的考量，《方案》增設了風險兜底規定。
記者注意到，在檢查對象分級部分，《方案》中出現了一個詞是“信用＋風險原則”。
“有些企業信用很好，比如一些大型化工類企業，但污染風險大，如果單純以信用評價來分級，會存在很大的監管風險。”朱杰表示，《方案》對分級中被列入《上海市環境監管重點單位名錄》內的，以及有其他特殊監管要求的檢查對象，按照相應管理要求組織檢查。“有針對性地檢查，這樣問題發現率反而會提高。”
《方案》還標明了事后補充申領檢查碼的情形。例如涉及刑事犯罪，涉嫌存在偷排、偷倒固體廢物，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據或者不正常運行污染防治設施等逃避監管方式排放污染物等緊急檢查任務。
“如果企業正在逃避監管違法排污，執法部門不可能給企業發檢查碼提前告知，增設事后領碼規定是為了確保違法行為及時被阻止。”楊紅軍表示，制定地方實施方案，一定要考慮可操作性。
基層執法人員如何適應新要求？
“現場檢查比重下降，非現場檢查就要發揮更大作用。”這是多位基層執法人員共同的觀點。
上海市環境執法總隊七大隊隊長姚有為負責對上海化工區的執法檢查工作，他告訴記者，現在去檢查企業，可能一次性要查十幾項內容，執法人員在現場檢查之前要做大量準備工作，例如掌握企業信息、分析在線監測數據等。“我們希望通過綜合分析比對，提前鎖定一些可能的問題，這樣去現場檢查會更有針對性，效率也會更高。”
在基層工作的上海市青浦區生態環境局執法人員江曉瓊和同事們正在積極主動適應新形勢新要求。“檢查碼制度非常受企業歡迎，對于我們來說也可以優化配置執法資源。同時，我覺得也很有壓力，在檢查前期的準備工作中，很需要‘最強輔助’，如果數據分析能夠更加精細、提供更多信息就好了。”江曉瓊說。
“綜合查一次，在完成檢查任務的同時還要確保不遺漏問題。如果問題查不出來，今年可能沒有機會再查。如果該查的問題沒查到，執法人員還要被追究責任。所以我們必須要珍惜檢查一次的機會，這也倒逼地方生態環境部門在智慧執法監管方面加大力度。”在楊紅軍看來，今年的智慧執法監管建設要更實，要求要更高。例如要考評大數據到底能分析出多少問題、有多少有效線索。
“我們還是希望AI能給予執法工作更多支撐，例如把不同層級、不同要素部門之間的管理平臺打通，相關數據共享，通過比對可以發現更多問題。”楊紅軍坦言。
據悉，上海正在制定智慧執法監管兩年行動計劃，每年的任務都要求落實落細。
接受記者采訪的基層執法人員都認為，當前的要求對于基層執法人員來說，有挑戰。執法人員要轉換思路，增強責任意識，主動提升自身業務能力，正確認識規范涉企行政檢查。
“規范涉企檢查如同修剪一棵樹，去除不必要的枝杈，主干才能向上生長，而這個主干就是‘檢查質效’。”吳惠彪期待《方案》落地見效，并在實踐中得以完善。
（文中所有圖片由上海市環境執法總隊提供）
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