【谷騰環保網訊】開欄的話

今年1月，生態環境部聯合最高法、最高檢等11家相關單位聯合印發《關于深入推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），旨在推動解決實踐中的突出問題，回應地方關切。

為推動地方充分了解并正確適用《意見》，本報即日起推出專家系列解讀文章。

生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)償(chang)制(zhi)度(du)以(yi)“環(huan)境(jing)(jing)有價，損(sun)害(hai)(hai)擔責”為基本(ben)原則，2015年(nian)底出(chu)臺(tai)的《生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)度(du)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點方案》（以(yi)下(xia)簡稱(cheng)《試(shi)(shi)點方案》）標志(zhi)著制(zhi)度(du)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)正(zheng)式拉開帷幕，2017年(nian)底出(chu)臺(tai)的《生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)償(chang)制(zhi)度(du)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)方案》（以(yi)下(xia)簡稱(cheng)《改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)方案》）則將(jiang)試(shi)(shi)點經驗推(tui)向全國。與(yu)《試(shi)(shi)點方案》相比(bi)，《改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)方案》首次明確強調了損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)償(chang)應(ying)當(dang)“應(ying)賠(pei)(pei)(pei)盡賠(pei)(pei)(pei)”。在改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)進入(ru)十周年(nian)之際(ji)，《關于深入(ru)推(tui)進生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)償(chang)制(zhi)度(du)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)若干具(ju)體(ti)(ti)問題(ti)的意見》（以(yi)下(xia)簡稱(cheng)《意見》）進一步對“應(ying)賠(pei)(pei)(pei)盡賠(pei)(pei)(pei)”進行了規范闡釋，豐富(fu)和(he)完善了中國特色的生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)償(chang)制(zhi)度(du)體(ti)(ti)系。

遵循立法本意，全面闡釋“應賠”范疇

什么(me)是生(sheng)(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)？制度適(shi)用的(de)范圍(wei)有多大(da)？這是推進生(sheng)(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)償制度改革(ge)首先需(xu)要(yao)(yao)回答的(de)問題。對(dui)于生(sheng)(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)的(de)界定(ding)，《試點(dian)方(fang)(fang)案(an)》《改革(ge)方(fang)(fang)案(an)》以及(ji)(ji)后續的(de)相關(guan)規定(ding)均(jun)一以貫之的(de)從環(huan)境(jing)(jing)科學(xue)角度進行了闡釋，是指“因(yin)污染環(huan)境(jing)(jing)、破(po)壞(huai)生(sheng)(sheng)(sheng)態造(zao)成(cheng)大(da)氣、地(di)表水(shui)、地(di)下水(shui)、土(tu)壤(rang)、森林等(deng)環(huan)境(jing)(jing)要(yao)(yao)素和(he)植物、動物、微生(sheng)(sheng)(sheng)物等(deng)生(sheng)(sheng)(sheng)物要(yao)(yao)素的(de)不(bu)利改變，以及(ji)(ji)上述要(yao)(yao)素構成(cheng)的(de)生(sheng)(sheng)(sheng)態系統功能(neng)退化”。該界定(ding)沒有把嚴(yan)(yan)重性作為認定(ding)損(sun)害(hai)(hai)的(de)必要(yao)(yao)條(tiao)件，實踐(jian)中對(dui)此也并無(wu)爭(zheng)議(yi)。但是，對(dui)于生(sheng)(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)償制度的(de)適(shi)用范圍(wei)，亦即“應(ying)賠(pei)”的(de)范疇，在理解上則存在一定(ding)分歧(qi)。實踐(jian)中有觀(guan)點(dian)認為發生(sheng)(sheng)(sheng)生(sheng)(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)(hai)不(bu)意味著應(ying)當賠(pei)償，只有達到“嚴(yan)(yan)重影(ying)響生(sheng)(sheng)(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)后果”的(de)損(sun)害(hai)(hai)時，造(zao)成(cheng)環(huan)境(jing)(jing)污染或生(sheng)(sheng)(sheng)態破(po)壞(huai)的(de)主體方(fang)(fang)需(xu)承擔修復及(ji)(ji)賠(pei)償責(ze)任(ren)。筆(bi)者認為，上述觀(guan)點(dian)是對(dui)《改革(ge)方(fang)(fang)案(an)》及(ji)(ji)相關(guan)規定(ding)的(de)簡單、片面理解。

“應(ying)賠(pei)”意味著生態環(huan)境損(sun)害不論大(da)小，有損(sun)害必應(ying)有賠(pei)償(chang)。

首先(xian)，從(cong)解釋論角度(du)(du)，《改革方案》自身并未將制度(du)(du)的(de)(de)(de)(de)適用(yong)范(fan)圍完全(quan)局限(xian)于(yu)發生嚴重(zhong)(zhong)(zhong)生態(tai)環(huan)境(jing)損害(hai)(hai)的(de)(de)(de)(de)情(qing)形。制度(du)(du)試點及試行(xing)階段的(de)(de)(de)(de)重(zhong)(zhong)(zhong)點在(zai)于(yu)“試”。為(wei)了(le)更好驗證制度(du)(du)構想和基本(ben)模式，《改革方案》列舉(ju)了(le)三(san)類必須主張(zhang)索賠(pei)的(de)(de)(de)(de)“嚴重(zhong)(zhong)(zhong)影(ying)響生態(tai)環(huan)境(jing)后果的(de)(de)(de)(de)”情(qing)形。但是(shi)，《改革方案》同(tong)時也在(zai)賠(pei)償義務人(ren)部分(fen)明確了(le)“違反(fan)法律法規，造(zao)成(cheng)生態(tai)環(huan)境(jing)損害(hai)(hai)的(de)(de)(de)(de)單位或(huo)個人(ren)，應當承擔生態(tai)環(huan)境(jing)損害(hai)(hai)賠(pei)償責任，做到應賠(pei)盡賠(pei)”， 此時并未再(zai)強調損害(hai)(hai)的(de)(de)(de)(de)嚴重(zhong)(zhong)(zhong)性。上述看似(si)矛盾的(de)(de)(de)(de)規定實際意味(wei)著方案在(zai)對特定情(qing)形的(de)(de)(de)(de)損害(hai)(hai)必須“試”的(de)(de)(de)(de)同(tong)時，并未排除(chu)對其(qi)他(ta)程度(du)(du)的(de)(de)(de)(de)損害(hai)(hai)追責的(de)(de)(de)(de)可能，這也為(wei)各地在(zai)實踐(jian)中探索拓展(zhan)損害(hai)(hai)賠(pei)償的(de)(de)(de)(de)適用(yong)范(fan)圍留足了(le)空間。

其(qi)次，從制度(du)(du)初衷及實(shi)踐(jian)來看，“應賠(pei)”范(fan)(fan)疇(chou)也不應局(ju)限(xian)于嚴重損害的(de)情形。以(yi)較大及以(yi)上突發環(huan)境事件這一適(shi)用情形為例(li)，2023年我國全(quan)年共發生各類突發環(huan)境事件僅130起，符合(he)索(suo)賠(pei)條件的(de)占比更(geng)少(shao)。如(ru)將制度(du)(du)適(shi)用范(fan)(fan)圍如(ru)此限(xian)定，實(shi)踐(jian)中各賠(pei)償權利人辦理(li)的(de)案件預計將寥寥無幾，制度(du)(du)自身將面臨被虛(xu)置的(de)可能，與制度(du)(du)初衷不符。實(shi)際上，隨著(zhu)試行經驗的(de)豐(feng)富(fu)，各地的(de)實(shi)踐(jian)也并未受“嚴重影響生態(tai)環(huan)境后果的(de)”這一標準局(ju)限(xian)，對各類程度(du)(du)的(de)損害均有相應的(de)索(suo)賠(pei)實(shi)踐(jian)。

再次(ci)，《民法(fa)典》與《管(guan)理(li)規(gui)(gui)(gui)(gui)定》相結合結合，進(jin)一步夯實(shi)了(le)(le)“應(ying)賠(pei)(pei)”的(de)邊界。《民法(fa)典》1234條(tiao)和1235條(tiao)規(gui)(gui)(gui)(gui)定了(le)(le)“違反國家規(gui)(gui)(gui)(gui)定造成生(sheng)態環境(jing)(jing)損(sun)害(hai)”“國家規(gui)(gui)(gui)(gui)定的(de)機關(guan)”有權(quan)請求侵(qin)權(quan)人承擔修復及賠(pei)(pei)償責任，確立了(le)(le)生(sheng)態環境(jing)(jing)損(sun)害(hai)賠(pei)(pei)償制度的(de)民事(shi)法(fa)律依據。其后，2022年4月出臺的(de)《生(sheng)態環境(jing)(jing)損(sun)害(hai)賠(pei)(pei)償管(guan)理(li)規(gui)(gui)(gui)(gui)定》（以下簡(jian)稱《管(guan)理(li)規(gui)(gui)(gui)(gui)定》）未在制度適用部分繼續規(gui)(gui)(gui)(gui)定造成嚴重影響這一因素(su)并(bing)規(gui)(gui)(gui)(gui)定了(le)(le)對“對損(sun)害(hai)事(shi)實(shi)簡(jian)單、責任認定無爭議、損(sun)害(hai)較小”的(de)案件的(de)簡(jian)化辦理(li)流程(cheng)，進(jin)一步明確了(le)(le)發生(sheng)損(sun)害(hai)即意味著(zhu)“應(ying)賠(pei)(pei)”。同(tong)時(shi)，作為(wei)(wei)參照，同(tong)樣以《民法(fa)典》上述條(tiao)文為(wei)(wei)重要基礎(chu)的(de)民事(shi)公益(yi)訴訟制度，對各類(lei)程(cheng)度的(de)損(sun)害(hai)均(jun)有主(zhu)張(zhang)索賠(pei)(pei)的(de)豐富(fu)實(shi)踐。

本次出(chu)臺的(de)(de)(de)《意見(jian)》對此予(yu)以(yi)延續，在《民(min)法典(dian)》以(yi)及《管理(li)規(gui)(gui)定(ding)(ding)》基礎上(shang)對什(shen)么情(qing)形(xing)應納入(ru)“應賠(pei)”范疇問題(ti)進行了更(geng)為詳盡的(de)(de)(de)回(hui)應。一方面，《意見(jian)》確(que)立了“顯(xian)著輕微(wei)”的(de)(de)(de)判(pan)定(ding)(ding)標(biao)準。損害(hai)的(de)(de)(de)認定(ding)(ding)是劃定(ding)(ding)生態環(huan)境(jing)損害(hai)賠(pei)償適用(yong)情(qing)形(xing)的(de)(de)(de)基礎，《管理(li)規(gui)(gui)定(ding)(ding)》以(yi)“負(fu)面清單”的(de)(de)(de)方式列舉了六種行政機關(guan)可(ke)不予(yu)索賠(pei)的(de)(de)(de)情(qing)形(xing)，從而將行政機關(guan)推(tui)進“應賠(pei)”工作(zuo)職責化。實踐(jian)中對上(shang)述(shu)不啟(qi)動(dong)情(qing)形(xing)的(de)(de)(de)困惑和爭議主要集中在“環(huan)境(jing)污染或(huo)者生態破(po)壞行為造成的(de)(de)(de)生態環(huan)境(jing)損害(hai)顯(xian)著輕微(wei)，且(qie)不需要賠(pei)償的(de)(de)(de)”情(qing)形(xing)上(shang)，各地實踐(jian)就此尺度(du)不一且(qie)高(gao)度(du)依賴專家判(pan)定(ding)(ding)，不利(li)于(yu)索賠(pei)的(de)(de)(de)及時、高(gao)效展開。針對上(shang)述(shu)問題(ti)，《意見(jian)》就“顯(xian)著輕微(wei)”案件的(de)(de)(de)判(pan)定(ding)(ding)標(biao)準予(yu)以(yi)細化，有(you)效提升了各地案件篩查標(biao)準的(de)(de)(de)可(ke)操作(zuo)性與統(tong)一性，增強了索賠(pei)啟(qi)動(dong)的(de)(de)(de)可(ke)預期性。

另一方面，《意見(jian)》細化(hua)了(le)“簡(jian)單(dan)案(an)(an)件(jian)”的(de)(de)辦理規(gui)則(ze)。損害無論大小，一旦發生(sheng)，相關行政機關均應(ying)遵循(xun)《民法典》1234條、1235條及(ji)生(sheng)態(tai)環(huan)境損害賠(pei)償(chang)相關文件(jian)啟(qi)動索(suo)賠(pei)工(gong)作(zuo)(zuo)。隨著案(an)(an)件(jian)數(shu)量的(de)(de)增多(duo)以及(ji)索(suo)賠(pei)工(gong)作(zuo)(zuo)的(de)(de)常態(tai)化(hua)開展，所(suo)有案(an)(an)件(jian)均通過專(zhuan)業機構鑒定(ding)評(ping)(ping)估(gu)這一改革初期的(de)(de)標準(zhun)流程開展將會(hui)耗時(shi)耗力，且可能出(chu)現(xian)修復(fu)金額與鑒定(ding)評(ping)(ping)估(gu)金額“倒掛”現(xian)象。為此，《意見(jian)》繼續完(wan)善了(le)“簡(jian)單(dan)案(an)(an)件(jian)”的(de)(de)辦理規(gui)則(ze)，明(ming)確(que)了(le)判定(ding)標準(zhun)、評(ping)(ping)估(gu)方式以及(ji)專(zhuan)家(jia)要求等問題。與此同時(shi)，《意見(jian)》明(ming)晰(xi)了(le)什么是(shi)“重大案(an)(an)件(jian)”，從而豐富和完(wan)善了(le)生(sheng)態(tai)環(huan)境損害賠(pei)償(chang)分(fen)類推進規(gui)則(ze)體系(xi)。

以公益實質性恢復為導向，靈活處理“盡賠”問題

索賠(pei)(pei)到底(di)是為了什么？這是生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)(sun)害賠(pei)(pei)償(chang)制(zhi)度(du)改革(ge)的(de)核(he)心(xin)關(guan)切(qie)。在民(min)事路徑下，基于(yu)完全賠(pei)(pei)償(chang)理念，賠(pei)(pei)償(chang)義務人應當“盡賠(pei)(pei)”。生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)(sun)害賠(pei)(pei)償(chang)制(zhi)度(du)雖是“環(huan)境(jing)(jing)有(you)價”的(de)具(ju)體(ti)(ti)表達，但(dan)并不(bu)以取得(de)金錢賠(pei)(pei)償(chang)為第一訴求。在制(zhi)度(du)構建過程中，實(shi)(shi)(shi)現受損(sun)(sun)環(huan)境(jing)(jing)的(de)修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)成為核(he)心(xin)訴求。《試點方案(an)》和《改革(ge)方案(an)》均強調索賠(pei)(pei)工作(zuo)應“體(ti)(ti)現環(huan)境(jing)(jing)資源生(sheng)態功能價值，促(cu)使賠(pei)(pei)償(chang)義務人對受損(sun)(sun)的(de)生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)進行修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)”“生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)(sun)害無法修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)的(de)，實(shi)(shi)(shi)施貨幣(bi)賠(pei)(pei)償(chang)，用于(yu)替代修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)”。因此(ci)，“盡賠(pei)(pei)”的(de)具(ju)體(ti)(ti)體(ti)(ti)現方式包(bao)括了原(yuan)位修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)、替代修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)以及貨幣(bi)賠(pei)(pei)償(chang)。實(shi)(shi)(shi)踐(jian)中，原(yuan)位修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)的(de)爭議(yi)問(wen)題相對較少(shao)，但(dan)不(bu)能修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)時(shi)替代修(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)的(de)適用與賠(pei)(pei)償(chang)資金的(de)管理難題較為突出，相關(guan)實(shi)(shi)(shi)踐(jian)探索也不(bu)盡相同，這給規則適用的(de)統一性帶來困擾(rao)。

上述(shu)問題產生(sheng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)根源(yuan)是(shi)(shi)環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)技(ji)術(shu)語言與(yu)法律語言的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)對接偏(pian)差。原位(wei)修(xiu)(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)以(yi)及替代修(xiu)(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)等技(ji)術(shu)方案只是(shi)(shi)治理方式(shi)，真(zhen)正需要重視(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)其背(bei)后所承(cheng)載的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)法益(yi)(yi)(yi)。生(sheng)態環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)有著多重價(jia)值，在(zai)法學(xue)語境(jing)(jing)(jing)下，當(dang)環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)受污染或生(sheng)態受破壞后，生(sheng)態功(gong)能(neng)受損(sun)只是(shi)(shi)其表象(xiang)，國(guo)(guo)家利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)與(yu)社會(hui)公(gong)共利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)受損(sun)則是(shi)(shi)其法益(yi)(yi)(yi)內核。環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)所涉及的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)家利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)與(yu)社會(hui)公(gong)共利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)具(ju)有廣泛性與(yu)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)雜性，難以(yi)具(ju)象(xiang)至某個(ge)人(ren)(ren)或某一群體。也(ye)正因(yin)此(ci)，當(dang)環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)可以(yi)修(xiu)(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)時，對環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)進行(xing)原位(wei)恢(hui)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)成為對受損(sun)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)家利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)與(yu)社會(hui)公(gong)共利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)進行(xing)救濟(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)最(zui)優解。當(dang)環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)無法修(xiu)(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)時，無論(lun)賠償義務人(ren)(ren)自行(xing)開展的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)替代修(xiu)(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)抑或是(shi)(shi)進行(xing)貨幣賠償，最(zui)終也(ye)應指(zhi)向國(guo)(guo)家利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)與(yu)社會(hui)公(gong)共利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)恢(hui)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)。但(dan)是(shi)(shi)，此(ci)時的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)國(guo)(guo)家利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)與(yu)社會(hui)公(gong)共利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)恢(hui)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)不能(neng)簡單等同于環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)科學(xue)語境(jing)(jing)(jing)下損(sun)害發(fa)生(sheng)地域等量生(sheng)態功(gong)能(neng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)增(zeng)加，一切對環(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)公(gong)共利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)有增(zeng)益(yi)(yi)(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方式(shi)均應納入考(kao)量范疇。在(zai)多種方式(shi)均能(neng)實現公(gong)益(yi)(yi)(yi)恢(hui)復(fu)(fu)(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)前提下，應靈活選取方案，兼顧所涉的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)個(ge)人(ren)(ren)或企業(ye)利(li)(li)(li)益(yi)(yi)(yi)，實現高質量發(fa)展與(yu)高水平(ping)保護(hu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)協同。

《意(yi)(yi)見(jian)(jian)》充分體現了(le)(le)上(shang)述(shu)理(li)念，對替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)及資金管(guan)理(li)機制(zhi)(zhi)進(jin)行(xing)(xing)了(le)(le)諸(zhu)多創新性(xing)探索，在堅持公益實(shi)質性(xing)恢(hui)復(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)同時，有(you)力實(shi)現了(le)(le)各種(zhong)利益的(de)(de)(de)(de)平衡。首先(xian)，《意(yi)(yi)見(jian)(jian)》間接認可了(le)(le)認購(gou)碳(tan)匯(hui)這種(zhong)新型履責方式(shi)。在索賠(pei)啟動部分，通(tong)過將認購(gou)碳(tan)匯(hui)列為(wei)先(xian)行(xing)(xing)履行(xing)(xing)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)責任(ren)的(de)(de)(de)(de)方式(shi)，正式(shi)在國家生態(tai)環境損害賠(pei)償規(gui)(gui)范(fan)中(zhong)賦予其正當性(xing)。其次(ci)，《意(yi)(yi)見(jian)(jian)》明確鼓勵賠(pei)償義(yi)(yi)務人自行(xing)(xing)開(kai)展替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)活(huo)動。從《改革方案》所(suo)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)(de)(de)“生態(tai)環境損害無(wu)法修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)，實(shi)施貨幣賠(pei)償，用(yong)于(yu)替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)”到(dao)《管(guan)理(li)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)》中(zhong)明確賠(pei)償義(yi)(yi)務人可以“在符(fu)合有(you)關(guan)生態(tai)環境修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)法規(gui)(gui)政(zheng)策(ce)和(he)規(gui)(gui)劃的(de)(de)(de)(de)前(qian)提下，開(kai)展替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)”，再到(dao)《意(yi)(yi)見(jian)(jian)》中(zhong)明確“鼓勵”采取(qu)上(shang)述(shu)舉措(cuo)，制(zhi)(zhi)度(du)改革以小步穩(wen)進(jin)的(de)(de)(de)(de)方式(shi)逐(zhu)步解決了(le)(le)賠(pei)償義(yi)(yi)務人自行(xing)(xing)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)合規(gui)(gui)性(xing)問題(ti)，有(you)利于(yu)及時高效維護公益。再次(ci)，《意(yi)(yi)見(jian)(jian)》對替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)確定(ding)(ding)(ding)采取(qu)了(le)(le)更靈活(huo)開(kai)放的(de)(de)(de)(de)態(tai)度(du)，未將修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)機械限定(ding)(ding)(ding)在損害發(fa)生地的(de)(de)(de)(de)臨近區(qu)域(yu)，也(ye)未要(yao)求(qiu)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)與損害事件簡單的(de)(de)(de)(de)一(yi)一(yi)對應。無(wu)論是所(suo)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)(de)(de)建立替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)庫、建立修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)基地還(huan)是在符(fu)合相關(guan)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)的(de)(de)(de)(de)前(qian)提下將賠(pei)付至(zhi)財政(zheng)的(de)(de)(de)(de)資金統籌(chou)組織開(kai)展替(ti)(ti)代(dai)(dai)(dai)(dai)修(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)(xiu)復(fu)(fu)，都體現了(le)(le)一(yi)定(ding)(ding)(ding)程(cheng)度(du)的(de)(de)(de)(de)時空靈活(huo)性(xing)。此外，《意(yi)(yi)見(jian)(jian)》雖繼續要(yao)求(qiu)資金管(guan)理(li)應遵照(zhao)財政(zheng)部門相關(guan)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)執(zhi)行(xing)(xing)，但(dan)結(jie)合前(qian)述(shu)的(de)(de)(de)(de)資金統籌(chou)使用(yong)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)，實(shi)際已為(wei)各地進(jin)一(yi)步探索生態(tai)環境損害賠(pei)償資金使用(yong)和(he)管(guan)理(li)問題(ti)開(kai)辟(pi)了(le)(le)新的(de)(de)(de)(de)空間。

程序與實體并重，推進索賠規范化、體系化

對造(zao)成生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)的(de)(de)主(zhu)體(ti)而言，“應(ying)賠(pei)(pei)(pei)(pei)盡賠(pei)(pei)(pei)(pei)”是義(yi)務；對作為(wei)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)權利(li)人的(de)(de)政(zheng)府而言，實(shi)現損(sun)害(hai)的(de)(de)“應(ying)賠(pei)(pei)(pei)(pei)盡賠(pei)(pei)(pei)(pei)”則是職責所(suo)在，相(xiang)關行政(zheng)機關不(bu)得選擇性(xing)索賠(pei)(pei)(pei)(pei)。但(dan)隨之而來的(de)(de)問題(ti)是程序(xu)正(zheng)當原(yuan)則在民事(shi)屬性(xing)的(de)(de)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)中是否還應(ying)繼續適(shi)用(yong)？應(ying)當明(ming)確的(de)(de)是，生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)制度“遁入(ru)私(si)法”并(bing)不(bu)意(yi)味著賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)權利(li)人及其代(dai)表可(ke)如同一般的(de)(de)民事(shi)私(si)主(zhu)體(ti)一樣在程序(xu)問題(ti)上相(xiang)對自由，賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)權利(li)人為(wei)政(zheng)府且(qie)索賠(pei)(pei)(pei)(pei)結果關乎(hu)公共(gong)利(li)益決(jue)定了生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)損(sun)害(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)也應(ying)注重程序(xu)規則的(de)(de)構(gou)建(jian)。

但是，生(sheng)態(tai)環境(jing)損害(hai)賠(pei)償又有別于傳統的(de)(de)(de)行政執法活(huo)動。一(yi)(yi)方面，生(sheng)態(tai)環境(jing)損害(hai)賠(pei)償的(de)(de)(de)民事(shi)屬性決定了(le)傳統行政活(huo)動所遵循的(de)(de)(de)各類程(cheng)序(xu)規定不宜直(zhi)接移植。另(ling)一(yi)(yi)方面，生(sheng)態(tai)環境(jing)損害(hai)賠(pei)償的(de)(de)(de)推(tui)進(jin)高(gao)度依賴(lai)外部專(zhuan)業支撐，這也使得工作程(cheng)序(xu)有一(yi)(yi)定的(de)(de)(de)特殊性。因(yin)此，程(cheng)序(xu)正義問(wen)題是生(sheng)態(tai)環境(jing)損害(hai)賠(pei)償的(de)(de)(de)難(nan)點所在，也是實現索賠(pei)職(zhi)責法定化必須解(jie)決的(de)(de)(de)問(wen)題。

《意(yi)見(jian)(jian)》在堅持適度靈活(huo)性(xing)的同時(shi)(shi)，明確了(le)(le)(le)行政機關必須(xu)遵循的法定程(cheng)序(xu)，在《管理規(gui)(gui)定》的基礎上繼續(xu)就調(diao)查、鑒定評(ping)估(gu)、磋(cuo)(cuo)商(shang)以及修(xiu)復(fu)各(ge)環(huan)節行政機關的履(lv)職(zhi)要求及時(shi)(shi)限問(wen)題(ti)予以細(xi)化，完善(shan)了(le)(le)(le)寬嚴有度的生態(tai)環(huan)境損(sun)害賠(pei)償程(cheng)序(xu)規(gui)(gui)則。首(shou)先(xian)，《意(yi)見(jian)(jian)》明確了(le)(le)(le)開展生態(tai)環(huan)境損(sun)害鑒定評(ping)估(gu)的時(shi)(shi)間不計入辦(ban)案(an)期(qi)限，從(cong)而解決了(le)(le)(le)實踐中鑒定評(ping)估(gu)時(shi)(shi)間過長(chang)可能影(ying)響辦(ban)案(an)時(shi)(shi)限問(wen)題(ti)。其次，《意(yi)見(jian)(jian)》明確規(gui)(gui)定了(le)(le)(le)磋(cuo)(cuo)商(shang)時(shi)(shi)限、磋(cuo)(cuo)商(shang)不成的認定標(biao)準與(yu)程(cheng)序(xu)等問(wen)題(ti)，有效防(fang)止了(le)(le)(le)久磋(cuo)(cuo)不決。此外，《意(yi)見(jian)(jian)》就修(xiu)復(fu)評(ping)估(gu)的流程(cheng)等問(wen)題(ti)作出細(xi)化規(gui)(gui)定，進一(yi)步增(zeng)強了(le)(le)(le)修(xiu)復(fu)活(huo)動的規(gui)(gui)范性(xing)。

《意(yi)見(jian)》通過理(li)順(shun)與(yu)相(xiang)關制(zhi)(zhi)度的(de)銜(xian)接流(liu)程，使(shi)得生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)(sun)害賠(pei)償(chang)制(zhi)(zhi)度更(geng)好融(rong)入了現行(xing)環(huan)境(jing)(jing)治理(li)體系之中(zhong)。一(yi)方面，索賠(pei)與(yu)執法(fa)活動密切相(xiang)關，二者需協(xie)同推(tui)進。目前，各地(di)已就生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)(sun)害賠(pei)償(chang)與(yu)行(xing)政處罰“一(yi)案雙查(cha)”進行(xing)了較多實踐，《意(yi)見(jian)》繼續就二者的(de)銜(xian)接提出了總體要(yao)求(qiu)，為(wei)地(di)方層面的(de)細(xi)化與(yu)落實提供了依據(ju)。另一(yi)方面，《意(yi)見(jian)》進一(yi)步理(li)順(shun)了生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損(sun)(sun)害賠(pei)償(chang)與(yu)公益(yi)訴訟(song)的(de)銜(xian)接流(liu)程，規定了合作(zuo)情(qing)形、告知時限等問(wen)題(ti)，有利于(yu)促使(shi)兩種制(zhi)(zhi)度相(xiang)互配合，共同維(wei)護好國家利益(yi)與(yu)社會公共利益(yi)。

在凸顯程序之治的同(tong)時，《意見》繼續從(cong)實體(ti)上回應了(le)實踐中(zhong)面臨的部(bu)分難點問題，包(bao)括不(bu)啟動(dong)情形中(zhong)已經履行賠償(chang)責任的認定、鑒定評估報告及磋商(shang)協議的內容要求、可以(yi)不(bu)組織修復效果(guo)評估的情形等，進(jin)一(yi)步推進(jin)了(le)生態環(huan)境損害賠償(chang)制度(du)的規范(fan)化(hua)與(yu)體(ti)系化(hua)。

在(zai)過去的(de)(de)十年(nian)制(zhi)(zhi)度改革實踐中，我國生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)制(zhi)(zhi)度體系構建采取(qu)了(le)(le)“法(fa)(fa)律(lv)(lv)+政策文(wen)(wen)件(jian)”雙輪(lun)驅動(dong)的(de)(de)模式。在(zai)頂(ding)層(ceng)設計及法(fa)(fa)律(lv)(lv)確立了(le)(le)生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)制(zhi)(zhi)度的(de)(de)正當(dang)性后，生態(tai)環境(jing)部(bu)(bu)牽(qian)頭相(xiang)關(guan)部(bu)(bu)門(men)結合實踐需求通過各(ge)項實施(shi)性文(wen)(wen)件(jian)不斷探索完善生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)規(gui)(gui)則(ze)體系。目(mu)前(qian)，《民法(fa)(fa)典(dian)》1234條(tiao)及1235條(tiao)是生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)制(zhi)(zhi)度體系的(de)(de)基石所在(zai)，明確了(le)(le)責任承擔方式及賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)范圍(wei)。同時，《民法(fa)(fa)典(dian)》雖未(wei)直接規(gui)(gui)定行(xing)政機關(guan)的(de)(de)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)權利人資格，但前(qian)述(shu)(shu)條(tiao)文(wen)(wen)將可以主張修(xiu)復與賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)責任的(de)(de)權利主體界定為(wei)“國家規(gui)(gui)定的(de)(de)機關(guan)或(huo)者法(fa)(fa)律(lv)(lv)規(gui)(gui)定的(de)(de)組(zu)織”“國家規(gui)(gui)定”這一(yi)表述(shu)(shu)與生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)改革頂(ding)層(ceng)設計文(wen)(wen)件(jian)相(xiang)結合，共同賦予了(le)(le)行(xing)政機關(guan)索賠(pei)(pei)(pei)(pei)的(de)(de)正當(dang)性。因此(ci)，《民法(fa)(fa)典(dian)》的(de)(de)施(shi)行(xing)意味(wei)著從立法(fa)(fa)論(lun)上(shang)對生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)制(zhi)(zhi)度的(de)(de)定性與構建模式的(de)(de)討(tao)論(lun)應告一(yi)段落，而近(jin)十年(nian)的(de)(de)制(zhi)(zhi)度改革實踐也驗證了(le)(le)生態(tai)環境(jing)損(sun)害(hai)(hai)賠(pei)(pei)(pei)(pei)償(chang)(chang)(chang)制(zhi)(zhi)度完全立得住(zhu)、行(xing)得通、走得遠。

在此背景下，《意見》是(shi)(shi)(shi)對不斷積累的(de)(de)改(gai)革(ge)經(jing)(jing)驗的(de)(de)總結與(yu)提(ti)煉。我國生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境法(fa)(fa)(fa)典(dian)正(zheng)在編纂進程中(zhong)，生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境損害(hai)賠償(chang)相關(guan)條款將是(shi)(shi)(shi)法(fa)(fa)(fa)典(dian)的(de)(de)有(you)(you)機組成部分。筆(bi)者認為，法(fa)(fa)(fa)典(dian)中(zhong)的(de)(de)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境損害(hai)賠償(chang)條款并非是(shi)(shi)(shi)另起爐灶構建一(yi)套全新(xin)的(de)(de)制度體系，而(er)應是(shi)(shi)(shi)對已有(you)(you)做法(fa)(fa)(fa)和(he)經(jing)(jing)驗的(de)(de)提(ti)煉和(he)適度優化。待法(fa)(fa)(fa)典(dian)出臺(tai)后(hou)，通過《生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境法(fa)(fa)(fa)典(dian)》和(he)《民法(fa)(fa)(fa)典(dian)》的(de)(de)基礎性規定及相關(guan)政(zheng)策文(wen)件的(de)(de)細(xi)化規定，中(zhong)國特色的(de)(de)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)境損害(hai)賠償(chang)制度體系將正(zheng)式確(que)立。

李晨光系上海大(da)學法學院講師；張梓太(tai)系復旦大(da)學法學院教授、復旦大(da)學環境(jing)資源(yuan)與能源(yuan)法研究中心(xin)主任

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