呂忠梅：編纂法典是中國生態環境立法體系化最佳選擇
【谷騰環保網訊】截至目前，我國現行有效的法律有306部，其中，生態環境立法多達35部，遠超其他立法。
2022年召開的全國生態環保立法座談會透露，我國生態環境領域立法工作取得顯著成效，初步形成了涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等各類自然系統，覆蓋全面、務實管用、嚴格嚴密的法律制度體系。
雖然有了形成體系的多部生態環境法律，編纂生態環境法典仍然十分必要。目前我國生態環境立法缺乏系統性、整體性、實效性，這一現狀與在法治軌道上促進實現“人與自然和諧共生的現代化”新要求相比還存在不小差距，因此，必須以新的立法理念、立法方式，通過編纂專門的生態環境法典來解決問題。
存在“堵點”
1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》出臺。以此為標志，我國的生態環保立法一直走在“快車道”上。40多年來，我國先后制定了30多部生態環境法律，并在民事、刑事、行政、經濟和訴訟立法中明確規定生態環境保護的相關內容。與此同時，還有100余件行政法規、1000余件地方性法規以及黨內法規近10件。可以說，這些法律法規已涵蓋生態環境保護的各個方面，基本解決了生態環境領域“有法可依”的問題。
但這些法律法規在實施過程中出現了兩個明顯的“堵點”。
一個“堵點”是由于立法時間跨度大、單行法數量多，導致矛盾沖突多、重復率高、類型化不足，適用困難。
比如，我國目前有近十部污染防治立法，大氣、水、固體廢物、噪聲、放射性、土壤等污染防治法的條文與環境保護法重復率達30％以上。而污染防治單行法之間，既交叉重疊又矛盾沖突。有的法律已修改多達6次，有的法律20多年未作修改，法律之間的諸多矛盾沖突難以得到統一。此外，一些基本制度在不同的單行法中，適用原則、適用程序、適用條件、處罰主體或處罰形式都不完全一致，導致執法和司法困難。
還有一個“堵點”，由于生態環境立法在我國的法律體系中分屬不同法律部門，導致不同門類的立法存在從價值目標到制度設計的“南轅北轍”。
我國已基本建成的中國特色社會主義法律體系由七大法律部門構成，生態環境立法沒有獨立地位。現行生態環境立法主要分散在行政法和經濟法兩個法律部門。在立法原理上，法律體系中的不同法律部門承擔著國家治理的不同使命，其立法目的、基本原則、核心制度存在差異是正常現象。但這對生態環境立法需要遵循的生態規律，體現污染防治與自然生態保護的整體性、系統性十分不利。實踐中，污染防治類立法草案多由生態環境管理部門提出，資源和生態保護類立法草案多由自然資源管理部門提出。各部門根據自己的職責擬定立法目的、設計法律制度，提請人大常委會審議后，立法機關再根據各方審議意見進行修改。由此導致行政機關職責法律化后的“依法打架”、司法機關裁判案件“準繩”不夠等問題不時出現。
現實需要
黨的十八大以來，黨中央將生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計進行系統謀劃。但應當看到，當前我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，全面深化生態文明體制改革的任務依然繁重。
“良法”是“善治”的基礎，體系健全的生態環境立法是推進生態文明建設在法治軌道上運行的重要前提。
當前，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展新階段，迫切需要從促進“生產發展、生活富裕、生態良好”協同高效的角度，解決分部門立法的問題，統一立法目標、立法原則、立法方式、立法尺度。與此同時，實現生態環境治理體系和治理能力現代化，也需要以系統觀念建構“協同推進減污降碳擴綠增長”的生態環境立法體系，為促進形成“風險嚴控—源頭嚴防—過程嚴管—后果嚴懲”的生態環境治理格局提供完備方案。
近年來，我國先后出臺《生態文明體制改革總體方案》《關于全面推進美麗中國建設的意見》等文件，推進生態文明體制改革，積累了成功經驗的同時也遇到了一些法律實施問題，迫切需要進行認真總結，以體系化立法方式解決立法嚴重滯后于體制改革、法律制度碎片化等問題，為建構“黨委領導—政府主導—企業主責—公眾參與—司法保障”的現代環境治理體系提供“良法”軌道。
編纂生態環境法典還有一個必要性在于，繼續發揮負責任大國作用，共謀全球生態文明建設，需要統籌國內法治與涉外法治，系統謀劃“共建地球綠色家園”的中國方案。在世界百年未有之大變局中，全球環境治理體系也遭遇著前所未有的挑戰。迫切需要以系統性思維追求建設中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國，充分發揮涉外法治溝通國內法治與國際法治的重要橋梁紐帶作用，以法治方式更好維護國家和人民的生態環境利益，共謀全球生態文明建設。
必然選擇
從世界范圍看，環境法的體系化是各國立法的共同追求，并非中國所特有。
總體上看，世界各國推進生態環境立法體系化的模式大概有兩種。一種是以基本法整合多部單行法，幾部基本法并列的“基本法＋”模式。優點是不用考慮整體邏輯主線與篇章結構，只保證單行法不違背基本法并保持規則上的一致性即可。缺點是結構分散，難以避免單行法規則“逸出”基本法。
還有一種是采取法典化模式，即將所有的或絕大部分環境法規范編纂形成一部結構完整、體系嚴謹的法律。優點在于既具有完善的邏輯體系，又具有政治象征意義。缺點是基礎條件、理論要求高，難度大，過于追求邏輯完備可能導致法律體系停滯甚至僵化。
在中國，該選擇何種體系化模式，應充分考慮歷史與現實的立法基礎。
回顧歷史，我國在1979年制定第一部環境保護法時，基于污染防治的立法考慮，曾設想過建立“基本法＋單行法”的法律體系，但后來由于種種原因未能實現。
當前，生態環境保護強調的是人與自然和諧共生理念，編纂法典顯然是優于“基本法”模式的最佳方案。即便選擇回到“基本法＋單行法”模式，也需先將現行的環境保護法修訂成為基本法，然后對30多部法律逐一修改，工作量和難度并不亞于編纂一部法典，且這種方式還無法發揮法典化標示國家轉型發展的功能，無法彰顯法典化促進環境治理體系現代化的特殊文化優勢。
總之，通過梳理中國生態環境立法的歷史與現狀，明確“美麗中國”建設目標對生態環境立法體系化的需求，以及比較立法體系化不同路徑，可以說，編纂生態環境法典是中國生態環境立法體系化最佳選擇。
（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環資委副主任委員、中國法學會副會長。法治日報記者朱寧寧整理）
制圖／李曉軍
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
